Особенности административно-правовых основ управления иностранными делами в Украине

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ УПРАВЛЕНИЯ ИНОСТРАННЫМИ ДЕЛАМИ В УКРАИНЕ

дело иностранный управление административный

ЯСУНИК Лилия Ивановна

управления персоналом (Украина)

аспирант Межрегиональной Академии

Выполнен анализ административно-правовых основ управления иностранными делами в Украине, определены их основные черты, сущность и значение, а также обоснованы приоритетные направления совершенствования нормативно-правового обеспечения управления иностранными делами в Украине.

Ключевые слова: административно-правовые основы, Министерство иностранных дел Украины, консульские учреждения, дипломатические представительства, дипломатическая служба, управление иностранными делами.

SUMMARY

The analysis of administrative-legal bases of governance of foreign affairs of Ukraine is made; also it was determined its main features, nature and value, as well as substantiated priority directions of improving normative-legal support of governance of foreign affairs of Ukraine.

Наряду с международно-правовыми нормами существенное место в правовом регулировании управления иностранными делами занимает национальное административное законодательство, направленное на организацию субъектов управления иностранными делами и обеспечение реализации ими внешней политики Украины. Вместе с тем, сегодня административно-правовые основы управления иностранными делами в Украине проявляют недостаточную системность, четкость и комплексность, что может негативным образом сказываться на реализации внешнеполитического курса государства. Следовательно, в контексте повышения действенности управления иностранными делами в Украине и усматриваются актуальными вопросы его административно-правового обеспечения.

Отметим, что отдельные аспекты административно-правового регулированияуправления иностранными делами ранее уже рассматривались в работах таких ученых, как А.Г. Асланян, Т.И. Беркович, С.М. Войцеховская, А.И. Музыка, С.А. Фед- чишин и другие. В то же время, такие исследования раскрывают лишь некоторые стороны правового обеспечения управления внешнеполитической деятельностью, подробно раскрывая современное состояние и специфику административно-правового регулирования управления иностранными делами в Украине. Именно поэтому целью нашей работы является анализ административно-правовых основ управления иностранными делами в Украине, определение их основных черт, сущности и значения, а также обоснование приоритетных направлений совершенствования правового обеспечения управления иностранными делами в Украине.

Прежде заметим, что к административно-правовым основам управления иностранными делами в Украине относятся Основы внутренней и внешней политики, утвержденные Законом Украины от 01.07.2010 г. .№ 2411-VI [1]. Данными правовыми актами сформулированы принципы внешней политики и выходные ориентиры внешнеполитической деятельности. Однако, подчеркнем, что основы и принципы внешней политики содержательно шире и не должны однозначно отождествляться с основами и принципами управленческой деятельности в этой сфере, последние же должны быть более конкретизированы относительно реалий механизма определения и реализации внешней политики Украины. К таким ключевым принципам именно управления иностранными делами принадлежит тесное взаимодействие и координация усилий субъектов внешнеполитического управления, что прямо констатируется в ч.1 ст.12 указанного Закона Украины от 01.07.2010 г. № 2411- VI. Правда комплексное раскрытие содержания названного принципа, определяя формы, порядок и пределы взаимодействия между различными субъектами управления иностранными делами, пока все еще остается лишь перспективным направлением законодательного регулирования.

Кроме этого, несколько неоднозначным представляется определение ч.3, 4 ст.12 Закона Украины от 01.07.2010 г.- № 2411-VI [1] перечня и основных полномочий субъектов определения и реализации принципов внешней политики (главы государства, парламента, правительства, органов исполнительной власти и общественных объединений и т.д.). С одной стороны, это является положительной первичной мерой к формированию системы органов управления иностранными делами и организации их деятельности. С другой стороны, круг субъектов внешнеполитического управления определяется лишь в общих чертах (среди которых общественность вообще упоминается только косвенно), не отделяя их от субъектов внутриполитического управления, отдельно даже не указывая Министерство иностранных дел Украины, зарубежные дипломатические представительства и консульские учреждения. К тому же в данном случае не представляется возможным говорить о системности органов управления иностранными делами, поскольку их системные связи так же остались нераскрытыми. Другим недостатком базового Закона Украины от 01.07.2010 г. № 2411-VI [1] выступает неурегулированность вопросов контроля за соблюдением принципов внешней политики. Итак, в ракурсе оптимизации управления иностранными делами в Украине актуализируется обновление административного законодательства, которое должно комплексно, четко и подробно устанавливать основы и формы внешнеполитического управления, а также систему, статус и порядок взаимодействия его субъектов в рамках выработки и реализации государственной внешней политики.

Отметим, что участие парламента и правительства в управлении иностранными делами носит в основном общий характер и является лишь одним из направлений их деятельности. Глава государства осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью государства, то есть, прежде всего, он принимает соответствующие решения в этой сфере, выполнение которых должно обеспечиваться уже другими специально уполномоченными органами государственной власти. Таким государственным органом и выступает Министерство иностранных дел Украины, надлежащее урегулирование организации деятельности которого также составляет необходимое условие эффективного внешнеполитического управления. Основу административно-правового регулирования статуса Министерства иностранных дел Украины составляет его Положение, утвержденное Указом Президента Украины от 06.04.2011 г. № 381/2011 [2]. В целом данное Положение довольно детально и последовательно регламентирует ключевые аспекты организации деятельности Министерства иностранных дел Украины, а именно его статус, задачи, полномочия и права, полномочия Министра иностранных дел Украины.

К тому же указанный перечень полномочий является исчерпывающим относительно задач Министерства иностранных дел Украины, что несколько ограничивает возможности выполнения им нормативно незакрепленных полномочий. Но в то же время один из недостатков действующего Положения от 06.04.2011 г. [2] заключается в довольно противоречивом обязательстве Министерства иностранных дел Украины руководствоваться в своей деятельности среди прочего также и «поручениями Президента Украины» (п.2 названного Положения). Возможность предоставления главой государства поручений Министерству иностранных дел Украины не только непосредственно не предусмотрена Конституцией Украины (также как и неупорядоченный круг вопросов, по которым такие поручения предоставляются), но и создает условия фактически неограниченного и неконтролируемого влияния Президента Украины на деятельность Министерства иностранных дел Украины, которая в действительности должна координироваться не главой государства, а Кабинетом Министров Украины.

В общем же с целью повышения стабильности и сбалансированности функциональной, организационной и кадровой основы Министерства иностранных дел Украины его компетенция, структура и численность работников должны устанавливаться комплексно, а не как сегодня - главой государства, правительством и министром иностранных дел Украины. Другими перспективными мерами по совершенствованию административно-правовых основ деятельности Министерства иностранных дел Украины можно назвать урегулирование административных полномочий заместителей Министра иностранных дел Украины и других руководящих должностных лиц, принципов взаимодействия Министерства иностранных дел Украины и организации внутреннего контроля его деятельности и т.д.

Эффективное управление иностранными делами во многом зависит от деятельности иностранных органов внешнеполитического управления - консульских учреждений и дипломатических представительств Украины за границей. Их административно-правовой статус определяется не только вышерассмотренными международно-правовыми актами, но и более детально на уровне внутригосударственного национального законодательства Украины. Прежде всего, отметим Положение о дипломатическом представительстве Украины за границей, утвержденное Распоряжением Президента Украины от 22.10.1992 г. - № 166/92-рп [3]. Данное Положение, несмотря на дату его утверждения, и сегодня сохраняет свою актуальность, тем более, что непосредственно основывается на нормах Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18.04.1961 г. [4]. В то же время, заметим нечеткость определения статуса в государственном механизме дипломатических представительств Украины за границей, а также недостаточное раскрытие их конкретных полномочий, принципов взаимодействия с другими органами управления иностранными делами, внутренней организации и т.п. Одним из возможных путей совершенствования такого административно-правового регулирования является предложение С.А. Федчиши- на по принятию специального Положения о Посольстве Украины [5, с.5], хотя, по нашему мнению, здесь следует учитывать необходимость урегулирования статуса не только посольств, но и других иностранных дипломатических представительств Украины (миссий, представительств при международных организациях).

Несколько более подробно регламентируется статус консульских учреждений в соответствии с Консульским уставом Украины, утвержденным Указом Президента Украины от 02.04.1994 г. № 127/94 [6], который закрепляет задачи и организацию консульских учреждений Украины, статус персонала, сами консульские функции и порядок их выполнения. Кроме консульских учреждений Украины, выполнение отдельных консульских функций может быть возложено на нештатных (почетных) консулов Украины, правовые основы деятельности которых определены Указом Президента Украины от 17.02.1997 г. № 150/97 [7]. При этом, акцентируем внимание на то, что вышеуказанные правовые акты по вопросам организации и деятельности консульских учреждений и дипломатических представительств Украины за границей устанавливаются Президентом Украины. С одной стороны, подобное нормотворчество главы государства можно рассматривать в рамках осуществления им руководства внешнеполитической деятельностью государства. С другой стороны, действующая Конституция Украины от 28.06.1996 г. [8], которая четко называет полномочия Президента Украины по назначению и увольнению глав дипломатических представительств (п.5 ч.1 ст.106), прямо не предусматривает его полномочий по организации деятельности консульских учреждений и дипломатических представительств Украины за границей.

Учитывая такую неоднозначность подзаконного регулирования организации деятельности данных субъектов внешнеполитического управления и принимая во внимание положение ч.2 ст.19 Конституции Украины относительно обязанности органов государственной власти действовать «только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины», более приемлемым представляется именно законодательное урегулирование статуса консульских учреждений и дипломатических представительств Украины за границей. То же самое касается и Представительства Министерства иностранных дел Украины на территории Украины, правовой статус которого сейчас определяется вообще даже не главой государства, а правительством (согласно Постановления Кабинета Министров Украины от 25.07.2002 г. № 1050 [9]).

Положительным примером в плане перехода от подзаконного именно к законодательному регулированию отношений в сфере управления иностранными делами является принятие Закона Украины от 20.09.2001г. № 2728-III [10] вместо предыдущего Положения о дипломатической службе в Украине, утвержденного Указом Президента Украины от 16.07.1993 г.- № 267/93 [11]. Законодательное закрепление основ дипломатической службы как особого вида государственной службы соответствует требованиям п.12 ч.1 ст.92 Конституции Украины и составляет необходимое условие прохождения гражданами дипломатической службы и надлежащего обеспечения их прав. Выделение же дипломатической службы как разновидности государственной службы прежде предопределяется спецификой внешнеполитической деятельности и самой внешнеполитической сферы, выполнением полномочий за границей, постоянным взаимодействием с представителями иностранных государств и международных организаций и т.п. По поводу указанного Закона Украины от 20.09.2001 г. № 2728-III [10] следует констатировать достаточно высокий уровень урегулирования различных аспектов организации деятельности дипломатической службы Украины и правового статуса ее работников. При этом, по нашему мнению, актуальным будет использование в организации дипломатической службы Украины ряда современных подходов и кадровых процедур, предусмотренных новым Законом Украины «О государственной службе» от 17.11.2011 г. № 4050-VI [12], который применяется к административно-техническим работникам органов дипломатической службы.

Относительно административно-правового обеспечения организации дипломатической службы Украины следует указать некоторую неоднозначность исключения из Закона Украины от 20.09.2001 г.- № 2728-III [10] Раздела III о дипломатических рангах и принятия по этому вопросу отдельного Закона Украины от 28.11.2002 г. № 253-IV [13], который впоследствии был отменен Законом Украины от 11.01.2011 г. № 2911-VI [14], чем во многом фактически восстанавливалось действие Раздела III первой редакции Закона Украины от

20.09.2001г. № 2728-III. Изложенное выявляет непоследовательность законодательного регулирования дипломатической службы Украины, что является следствием отсутствия комплексного подхода к формированию административно-правовых основ управления иностранными делами. Поэтому наиболее приоритетное значение имеет согласованное и всестороннее урегулирование организации внешнеполитического управления, что является необходимым условием стабильности и слаженности его реализации.

Административно-правовое регулирование дипломатической службы Украины (и управление иностранными делами в целом) кроме вышеназванного базового Закона Украины от 20.09.2001 г. № 2728- III [10] также состоит из ряда других нормативно-правовых актов различной юридической силы. В частности это Перечень должностей, приписанных к дипломатиче- ским рангам Украины, утвержденный Указом Президента Украины от 26.03.2002 г. № 301/2002 [15], и Порядок прохождения дипломатической службы работниками па- тронатной службы министра иностранных дел, утвержденный Постановлением Кабинета Министров Украины от 16.11.2002 г. № 1753 [16]. При этом, например, практика определения Президентом Украины перечня должностей, приписанных к дипломатическим рангам Украины, влечет неоднозначное наделение дипломатическими рангами достаточно значительного количества работников Администрации Президента Украины, которая непосредственно не является субъектом внешнеполитического управления. А особенности прохождения дипломатической службы работниками патронатной службы Министра иностранных дел Украины вполне целесообразно было бы закрепить не отдельным правительственным постановлением, а в рамках профильного Закона Украины от 20.09.2001г. № 2728-III [10]. Итак, с целью упрощения организации и практического осуществления управления иностранными делами актуализируется проработка вопросов относительно принятия по этому поводу единого кодифицированного законодательного акта.

Отметим, что управление иностранными делами осуществляется не только на уровне специально уполномоченных субъектов, но в пределах своих полномочий также и другими органами государственной власти. Следовательно, в контексте обеспечения эффективной реализации государственной внешней политики довольно важным выступает согласование действий соответствующих органов государственной власти во внешнеполитических вопросах с Министерством иностранных дел Украины. С целью выполнения дипломатических функций в центральных органах исполнительной власти предусмотрено от- коммандирование к ним дипломатических советников, деятельность которых регламентируется на основании Положения, утвержденного Указом Президента Украины от 31.12.2005 г. № 1901/2005 [17]. В то же время, по нашему мнению, указанный институт дипломатических советников при необходимости должен быть внедрен не только в центральных органах исполнительной власти, но и в местных органах исполнительной власти, других государственных органах и органах местного самоуправления, если это отвечает потребностям реализации государственной внешней политики.

В ракурсе обеспечения целостности внешнеполитического курса Украины и согласованности действий различных органов исполнительной власти по его реализации отметим Указ Президента Украины от 18.09.1996 г. № 841/96 [18], устанавливающий основы координации Министерством иностранных дел Украины их деятельности в сфере внешних сношений. Особенностью названного нормативно-правового акта является достаточно четкое и последовательное определение реальной роли Министерства иностранных дел Украины во внешнеполитической деятельности других субъектов, слаженность и скоординированность которой выступает предпосылкой продуктивной реализации государственной внешней политики. Координация и согласование Министерством иностранных дел Украины осуществляется и по внешнеполитической деятельности Совета Министров Автономной Республики Крым и местных государственных администраций согласно Указу Президента Украины от 05.03.2002г. № 217/2002 [19]. При этом, усматривается приемлемым объединение вышеуказанных нормативно-правовых актов и утверждение единого согласованного алгоритма осуществления внешнеполитической деятельности непрофильными государственными органами, механизма контроля и координации такой деятельности со стороны Министерства иностранных дел Украины.

Итак, в системе органов управления иностранными делами имеется достаточно жесткая иерархия и субординация, что вполне оправдано внешнеполитическими интересами Украины. Отметим, что Министерство иностранных дел Украины помимо чисто координационных функций по Указу Президента Украины от 18.09.1996 г.

№ 841/96 также уполномочивается осуществлять общий надзор за выполнением международных договоров и способствовать взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти в части осуществления ими внешних сношений, хотя сами основания и формы такого взаимодействия остались нормативно неопределенными.

Кроме того, согласно первой редакции Указа Президента Украины от 18.09.1996 г. № 841/96 [18] на Министерство иностранных дел Украины полагался не общий надзор, а контроль за выполнением международных договоров Украины, при том, что на то время никакие инструменты мониторинга состояния выполнения международных договоров и реагирования на случаи их ненадлежащего исполнения непосредственно предусмотрены не были. Поэтому по этим вопросам оптимальными рассматриваем именно надзорные функции Министерства иностранных дел Украины, которое должно не столько самостоятельно принимать меры к повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере внешних отношений, как инициировать такие меры со стороны Президента Украины и Верховной Рады Украины.

В целом достаточно позитивным в аспекте обеспечения согласованной деятельности всех субъектов внешнеполитического управления выступает утверждение специального Порядка участия ответственных центральных органов исполнительной власти в деятельности международных организаций, членом которых является Украина, как согласно Постановления Кабинета Министров Украины от 13.09.2002 г. № 1371 [20]. Вместе с тем, по нашему мнению, существует необходимость расширения предмета регулирования названного Порядка от 13.09.2002 г., который должен предусматривать определение не только обязанностей центральных органов исполнительной власти и порядка уплаты взносов в соответствующие международные организации, но и более детально - практические аспекты конкретного участия центральных органов исполнительной власти в работе таких международных организаций. Кстати, усматривается несколько некорректным название указанного Постановления Кабинета Министров Украины «О порядке участия центральных органов исполнительной власти в деятельности международных организаций, членом которых является Украина» от 13.09.2002 г. № 1371, поскольку в данном случае речь идет не только о центральных органах исполнительной власти, но и о других государственных органах (например, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека).

Таким образом, основные особенности нормативно-правового регулирования в сфере управления иностранными делами в Украине выражаются в сочетании международного и национального законодательства, превалировании централизованного регулирования при незначительной роли административных договоров, широком применении подзаконного и ведомственного регулирования, что, несмотря на некоторую несогласованность и фрагментарность, предопределяет достаточно высокий уровень правового обеспечения внешнеполитического управления.

Литература

1.Про засади внутрішньої і зовнішньої політики: Закон України : від 01.07.2010 р., № 2411-VI // Офіційний вісник України.-2010. - № 55. - Ст. 1840.

2.Про Положення про Міністерство закордонних справ України: Указ Президента України: від 06.04.2011 р., № 381/2011 // Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. -Ст. 1220.

3.Про затвердження Положення про дипломатичне представництво України за кордоном : Розпорядження Президента України : від 22.10.1992 р., № 166/92-рп // Збірник розпоряджень Президента. - 1992. - № 4.

4.Віденська конвенція про дипломатичні зносини : від 18.04.1961 р. / Верховна Рада України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/995_048.

5.Федчишин С. А. Дипломатичне представництво України за кордоном в механізмі управління закордонними справами : ав- тореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 / Федчишин Сергій Анатолійович ; Нац. ун-т «Юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого». - Х., 2011. - 20 с.

6.Про Консульський статут України : Указ Президента України : від 02.04.1994 р., № 127/94 / Верховна Рада України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zakon4.rada.gov.ua/laws/show/127/94.

7.Про нештатних (почесних) консулів України : Указ Президента України : від 17.02.1997 р., № 150/97 // Офіційний вісник України. - 1997. - № 8. - Т. 1.

8.Конституція України : від 28.06.1996 р., № 254к/96-ВР // ВВР України. - 1996. - - № 30. - Ст. 141.

9.Про затвердження Положення про Представництво Міністерства закордонних справ України на території України : Постанова Кабінету Міністрів України : від 25.07.2002р., № 1050 // Офіційний вісник України. - 2002. - № 30. - Ст. 1425.

10.Про дипломатичну службу : Закон України : від 20.09.2001 р., № 2728-III // Офіційний вісник України. - 2001. - № 42. -Ст. 1881.

11.Про Положення про дипломатичну службу в Україні : Указ Президента України : від 16.07.1993 р., № 267/93 / Верховна Рада України [Електронний ресурс].-Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/267/93.

12.Про державну службу : Закон України : від 17.11.2011 р., № 4050-VI // Офіційний вісник України. - 2012. - № 4. -Ст. 115.

13.Про дипломатичні ранги України : Закон України : від 28.11.2002 р., № 253- IV // Офіційний вісник України. - 2002. - № 52. - Ст. 2349.

14.Про внесення змін до Закону України «Про дипломатичну службу» : Закон України : від 11.01.2011 р., № 2911-VI // Офіційний вісник України. - 2011. - № 10. -Ст. 442.

15.Про Перелік посад, приписаних до дипломатичних рангів України : Указ Президента України : від 26.03.2002 р., № 301/2002 // Офіційний вісник України. - 2002. - № 29. - Ст. 1350.

16.Про затвердження Порядку проходження дипломатичної служби працівниками патронатної служби Міністра закордонних справ : Постанова Кабінету Міністрів України : від 16.11.2002 р.,- № 1753 // Офіційний вісник України. - 2002. - № 47. - Ст. 2141.

17.Про Положення про дипломатичного радника центрального органу виконавчої влади : Указ Президента України : від 31.12.2005 р., № 1901/2005 // Офіційний вісник України. - 2006. - № 1. - Ст. 23.

18.Про заходи щодо вдосконалення координації діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин : Указ Президента України : від 18.09.1996 р., № 841/96 / Верховна Рада України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/841/96.

19.Про Порядок здійснення зовнішніх зносин Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями : Указ Президента України: від 05.03.2002 р., № 217/2002 // Офіційний вісник України. - 2002. - № 10. - Ст. 471.

20.Про порядок участі центральних органів виконавчої влади у діяльності міжнародних організацій, членом яких є Україна : Постанова Кабінету Міністрів України : від 13.09.2002 р., № 1371 // Офіційний вісник України. - 2002. - № 38. - Ст. 1776.

Размещено на Allbest.ru