Дозвільні правовідносини в Україні: стан і перспективи розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОЗВІЛЬНІ ПРАВОВІДНОСИНИ В УКРАЇНІ: СТАН І ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ

О.В. ДЖАФАРОВА, кандидат юридичних наук, доцент,

професор кафедри адміністративної діяльності ОВС факультету

з підготовки фахівців для підрозділів міліції громадської безпеки

та кримінальної міліції у справах дітей

Анотація

дозвільний відносини адміністративний правовий

Здійснено аналіз юридичної думки щодо розуміння адміністративно-правових відносин з метою окреслення визначення дозвільних відносин. Під останніми визначено суспільні відносини, які урегульовані нормами адміністративного права управлінського або публічно-сервісного характеру, з приводу реалізації та захисту суб'єктивних прав та виконання обов'язків, спрямованих на забезпечення безпеки життя, здоров'я і майна громадян, природного навколишнього середовища, суспільства та держави в цілому. Доведено, що дозвільні відносини з приводу отримання дозвільних послуг є публічно-сервісними, а відносини між державою та суб'єктом надання дозвільних послуг з приводу організації та контролю за такою діяльністю є за своєю природою управлінськими.

Ключові слова: правовідносини, адміністративно-правові відносини, дозвільні відносини, публічний інтерес, органи публічної адміністрації.

Аннотация

ДЖАФАРОВА Е. В. РАЗРЕШИТЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ В УКРАИНЕ: СОСТОЯНИЕ ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Осуществлен анализ юридической мысли в понимании административно-правовых отношения с целью определения разрешительных отношений. Под последними определены общественные отношения, которые урегулированы нормами административного права управленческого или публично-сервисного характера, по поводу реализации и защиты субъективных прав и выполнения обязанностей, направленных на обеспечение безопасности жизни, здоровья, имущества граждан, окружающей природной среды, общества и государства в целом. Доказано, что разрешительные отношения по поводу получения разрешительных услуг являются публично-сервисными, а отношения между государством и субъектом предоставления разрешительных услуг по организации и контролю за такой деятельностью являются по своей природе управленческими.

Ключевые слова: правоотношения, административно-правовые отношения, разрешительные отношения, публичный интерес, органы публичной администрации.

Annotation

DZHAFAROVA O. V. LICENSING LEGAL RELATIONS IN UKRAINE: THE PRESENT STATE AND DEVELOPMENT PERSPECTIVES

The analysis of legal thought concerning the understanding of administrative and legal relations aiming at clarifying licensing legal relations is realized.

Social relations regulated by administrative law of managing or public service nature about realization and protection of subjective rights and fulfilling duties directed on guaranteeing human safety of life, health and property, the natural environment, society and the state in the whole are offered to understand under licensing relations.

It is offered to use categories “public administration bodies” for determining subjects, which activity is directed on realizing and guaranteeing fundamental rights and freedoms of citizens. This in turn will contribute to the transformation of the legal system of Ukraine to European one and improve the enforcement practice in our country and as a result to set the rule of law principle. Differentiation of licensing legal relations is made, namely they are: relations between the state and a subject of providing licensing services concerning organization and control over such an activity and relations between subjects of public administration, which provide licensing services and corresponding subjects, which want to get the latter.

It is such a differentiation of stated legal relations reveals new purpose of administrative law, which is not only managing activity but also service one. The licensing relations concerning obtaining licensing services are public and service, but relations between the state and a subject providing licensing services (public administration bodies) concerning organization and control over such an activity are managing by the nature.

Keywords: legal relations, administrative and legal relations, licensing relations, public interest, public administration bodies.

Виклад основного матеріалу

Надмірна кількість документів дозвільного характеру, отримання яких вимагається чинним законодавством від суб'єктів господарювання для здійснення того чи іншого виду господарської діяльності, значно ускладнює умови ведення бізнесу, лягає на підприємців додатковим регуляторним тягарем. З метою усунення надмірних чи невиправданих механізмів регулювання сфери господарської діяльності законодавчим органом розробляється ряд законодавчих заходів, спрямованих на скорочення кількості документів дозвільного характеру. У свою чергу, основним критерієм для скасування документів дозвільного характеру є: по-перше, дублювання документів дозвільного характеру та об'єктів, на які вони видаються; по-друге, невиправданість застосування дозвільного документа як інструменту регулювання господарської діяльності; по-третє, необхідність отримання документа дозвільного характеру на види діяльності, провадження яких не містить істотних ризиків (загроз) для здоров'я населення та для навколишнього середовища; по-четверте, неузгодженість положень окремих законів України.

У зв'язку із зазначеним особливого значення набуває дослідження дозвільних правовідносин, які пронизують всі сфери та напрямки розвитку як держави, так і окремого громадянина і від яких залежить поліпшення умов ведення бізнесу шляхом усунення зайвих обмежень у провадженні господарської діяльності.

Виходячи з цього, мета статті полягає саме у визначенні правової природи дозвільних правовідносин.

Теоретичному розробленню сутності категорії «правовідносини» присвятили свої роботи відомі українські вчені: В. Б. Авер'янов, В. М. Андріїв, О. М. Бандурка, В. М. Бевзенко, Ю. П. Битяк, І. П. Голосніченко, І. О. Картузова, А. Т. Комзюк, О. В. Кузьменко, Р. С. Мельник, О. П. Рябченко, В. П. Тимощук, М. М. Тищенко, О. І. Харитонова, а також російські науковці М. І. Байтін, Д. М. Бахрах, В. М. Горшеньов, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов, Ю. О. Тихомиров та ін.

Дослідження питання щодо сутності та змісту дозвільних правовідносин передбачає звернення до теорії права та науки адміністративного права. Як слушно зазначає О. І. Харитонова, поняття правовідносин є багатоплановим, і визначення та характеристика його можливі на декількох рівнях: загальнотеоретичному, галузево-теоретичному та конкретно-галузевому [1, с. 5].

На загальнотеоретичному рівні потребує уваги визначення, запропоноване О. Ф. Скакун. Так, вчена зазначає, що правовідносини - це урегульовані нормами права суспільні відносини, які виявляються в конкретному зв'язку між управомоченим і зобов'язуючим суб'єктом, який є носієм суб'єктивних юридичних прав, обов'язків, повноважень та відповідальності [2, с. 374-375]. В цілому погоджуючись із зазначеною позицією, слід зазначити, що, по-перше, повноваження - це і є сукупність прав та обов'язків, якими наділений певний суб'єкт задля виконання поставлених перед ним завдань та передбачених законодавством функцій; а по-друге, відповідальність цілком охоплюється терміном «обов'язок». Отже, можна зробити проміжний висновок, що під правовідносинами на загальнотеоретичному рівні ми будемо розуміти взаємозв'язок, який ґрунтується на нормах права з приводу реалізації суб'єктивних прав та виконання обов'язків. Доцільно вести мову про взаємозв'язок, а не взаємозв'язки, оскільки останні (правовідносини) завжди мають конкретний характер, тобто чітко визначений перелік суб'єктів, їхні права та обов'язки в кожному конкретному випадку, об'єкт і предмет цих правовідносин тощо.

Виходячи з вищенаведеного, правовідносини - це ключова категорія права та необхідна складова існування держави, сутність і спрямованість останньої полягає у покладенні в основу своєї діяльності обов'язку дотримуватись беззаперечного пріоритету прав і свобод людини, встановлення невідворотної відповідальності державних органів і посадових осіб за невиконання цього обов'язку [3, с. 3]. Гарантією здійснення саме такої діяльності є відповідна правова регламентація, що випливає з норми ст. 6 Конституції України, якою визначено, що органи, у тому числі виконавчої влади, здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

Що ж стосується галузево-теоретичного рівня, то він передбачає звернення до наукових надбань учених, які займалися правовою природою адміністративних правовідносин.

Так, автори підручника «Адміністративне право» за загальною редакцією Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука та В. В. Зуй зазначають, що адміністративно-правові відносини - це суспільні відносини у сфері державного управління, учасники яких виступають носіями прав і обов'язків, урегульованих нормами адміністративного права [4, с. 57]. Таке ж визначення наведено в підручнику «Адміністративне право України» за загальною редакцією О. М. Бандурки [5, с. 126]. У цілому не заперечуючи проти такого підходу, слід зазначити, що на сьогодні він є завузьким, оскільки не охоплює відносини, пов'язані з публічно-сервісною діяльністю органів публічної влади, про що зазначені в Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженій указом Президента України від 22.07.1998 № 810/98 [6]. Також на цьому аспекті наголошують В. К. Колпаков та О. В. Кузьменко, які зазначають, що впровадження нової ідеології, реформування державного управління, утвердження концептуально нової доктрини адміністративного права повинно відбуватися шляхом перебудови за новими принципами адміністративно-правових відносин, які мають бути «сервісними», тобто відносинами, у межах яких і завдяки яким держава обслуговує потреби особи [7, с. 63]. Про це прямо сказано і в ст. 3 Конституції України, згідно з якою права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

У цьому контексті слушним є твердження А. Т. Комзюка, який зазначає, що потреба людини у задоволенні наданих їй прав та свобод, перелік яких істотно збільшився у сучасній демократичній країні, свідчить про необхідність уточнення кола та змісту суспільних відносин, які слід включати до предмета регулювання адміністративного права [8, с. 95].

Р. С. Мельник наголошує на тому, що адміністративне право є галуззю права, яке покликано регулювати суспільні відносини, що виникають у сфері функціонування публічної адміністрації. Визначальною групою таких відносин мають бути визнані ті, що виникають між публічною адміністрацією та приватними особами у зв'язку зі створенням останніми необхідних умов для реалізації їх суб'єктивних публічних прав та законних інтересів [9, с. 201-202].

Т. О. Коломоєць зазначає, що адміністративно-правові відносини - це суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративного права, суб'єкти яких наділені правами і обов'язками у сфері забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також у процесі публічного (державного і самоврядного) управління у сферах соціально-економічного й адміністративно-політичного розвитку та охорони громадського порядку [10, с. 43-44].

Водночас слід констатувати, що на сьогодні словосполучення «у сфері забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб» є неповним, оскільки не охоплює діяльність усіх органів державної влади, а також суб'єктів делегованих повноважень. Так, поза увагою залишаються відносини за участю, наприклад, такого суб'єкта, як Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, яка згідно з указом Президента України від 23.11.2011 № 1059/2011 [11] є державним колегіальним органом, що підпорядкований Президенту України і підзвітний Верховній Раді України та виконує державне регулювання діяльності у сфері енергетики. Тобто згідно з чинним законодавством цей орган не є органом виконавчої влади, проте виконує функції держави. Також як приклад можна навести створені нещодавно дозвільні центри, статус яких теж визначається як державного органу.

Вважаємо за доцільне використовувати для позначення суб'єктів, діяльність яких спрямована на реалізацію й забезпечення основних прав та свобод громадян, категорію «органи публічної адміністрації». Водночас категорія «публічна адміністрація» не несе у собі, так би мовити, владного відтінку, який завжди супроводжує як управлінську діяльність, так і суб'єктів її реалізації. До того ж у межах поняття публічної адміністрації можуть бути «вміщені» також і ті суб'єкти, які, не маючи прямого відношення до публічної влади, все ж беруть участь у забезпеченні реалізації публічного інтересу. В цьому випадку мова йде про суб'єктів делегованих повноважень, але тільки в конкретному правовідношенні. Це, в свою чергу, сприятиме трансформації правової системи України до європейської та покращить практику правозастосування в нашій державі, а в кінцевому випадку сприятиме утвердженню принципу верховенства права.

Враховуючи викладене, під адміністративно-правовими відносинами слід розуміти суспільні відносини управлінського та публічно-сервісного характеру, учасники яких виступають носіями прав і обов'язків, урегульованих нормами адміністративного права.

Зробимо також спробу сформулювати визначення дозвільних правовідносин тощо. Для цього звернемося до напрацювань, які існують з приводу цього питання. Так, О. В. Харитонов у своєму дисертаційному дослідженні дає визначення дозвільної системи як сукупності правовідносин, що виникають з метою забезпечення суспільної безпеки між органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, уповноваженими видавати дозволи, з однієї сторони (дозволитель), а також фізичними або юридичними особами, з іншої (заявник) щодо можливості здійснення останніми дій, спрямованих на отримання в особливому порядку певних прав або повноважень заявником з приводу користування такими речовинами, матеріалами, предметами або зайняття видами діяльності, які можуть бути небезпечні для життя і здоров'я людини, загрожувати державним інтересам, з наступним здійсненням контролю і нагляду з боку дозволителя за дотриманням установлених правил, а так само притягнення винних (за наявності підстав) до встановленої законом відповідальності [12, с. 7-8]. Таке визначення є занадто громіздким і таким, що не розкриває правової природи останніх.

Як зазначає Х. П. Ярмакі, обов'язковою ознакою сфери дозвільної системи є відносини, пов'язані із забезпеченням громадської безпеки [13, с. 200]. На думку Т. П. Мінки та В. А. Гуменюка, дозвільна система - це об'єктивно існуюча і наділена певними якісними характеристиками сукупність правових відносин, які виникають між фізичними та юридичними особами, з одного боку, а також суб'єктами державного управління та іншими контрагентами - з другого, спрямована на реалізацію суб'єктивних прав із приводу здійснення дозволених законом дій щодо таких предметів, створінь, процесів у природі чи суспільстві, неврегульоване використання або функціонування яких може завдати шкоди інтересам людини, суспільства і держави [14, с. 321; 15, с. 2-3].

Дещо схожим є визначення, запропоноване Т. І. Шапочкою [16, с. 34]. Зазначені визначення вбачаються нам дещо незрозумілими, оскільки невідомо, які якісні характеристики мали на увазі автори; по-друге, не зрозуміло, про яку сукупність правовідносин йде мова (кримінальні, цивільні, адміністративні), оскільки відносини з приводу реалізації суб'єктивних прав та виконання обов'язків є адміністративно-правовими тощо.

Так, М. М. Романяк дає визначення дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки як організаційно-розпорядчої, підзаконної, владної державно-управлінської діяльності, що здійснюється уповноваженими державними органами (посадовими особами) у формі процедур стосовно видачі дозвільних документів, спрямованої на реалізацію державної політики щодо забезпечення екологічної безпеки [17, с. 7]. Зазначене визначення нам вбачається дещо незрозумілим, оскільки діяльність визначається через діяльність.

Заслуговує уваги положення чинного законодавства, яке дає визначення дозвільної системи у сфері господарської діяльності як сукупності урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з видачею документів дозвільного характеру [18].

Найбільш оптимальне із визначень дозвільної системи, які існують на сьогодні, було запропоновано В. І. Сіверіним у дисертаційній роботі «Адміністративно-правові засади надання дозвільних послуг суб'єктами публічної адміністрації». Так, під дозвільною системою вчений розуміє основану на відповідних нормах або правилах сукупність правових відносин, які складаються з приводу здійснення суб'єктами публічної адміністрації дозвільної діяльності. Тобто дозвільна система і дозвільна діяльність співвідносяться як частки цілого [19, с. 41]. Так, В. І. Сіверін, зазначає, що дозвільними відносинами названі суспільні відносини у сфері організації дозвільної діяльності та надання дозвільних послуг, а також контролю такої діяльності та законності надання дозвільних послуг, урегульовані нормами різних галузей права, забезпечувані державним примусом вольові відносини, які виражаються у конкретному зв'язку між суб'єктом надання дозвільних послуг з приводу організації та контролю такої діяльності, а також між суб'єктами публічної адміністрації, які надають дозвільні послуги, та відповідними суб'єктами, які мають бажання отримати останні [19, с. 41]. У цілому погоджуючись із вищенаведеним визначенням, слід виокремити положення, яке, на нашу думку, є дискусійним. Так, автор зазначає, що ці відносини врегульовані нормами різний галузей права. Це твердження, на нашу думу, є хибним, оскільки, враховуючи теорії поділу права на публічне та приватне, в процесі реалізації зазначених відносин вагоме значення має публічний інтерес. Він виявляється у формі прагнення особи до користування конкретним соціальним благом або ж у певних випадках можливістю звертатися за захистом своїх інтересів до компетентних державних органів. Саме тому об'єктом правової охорони виступає тільки той інтерес, що був прямо закріплений у законодавстві або ж може випливати з його змісту [20]. Отже, не вдаючись у глибоке дослідження сутності теорії поділу права, слід зазначити, що дозвільні відносини є публічно-правовими, тобто в основі їх реалізації є публічний інтерес, і вони регламентуються нормами публічного права, в нашому випадку - адміністративно-правовими. Нормами приватного права будуть регулюватися відносини, в основі яких - приватний інтерес. Що стосується позицій вчених, які відносять дозвільні відносини до предмета регулювання господарського права, то, на наше глибоке переконання, це є хибним і таким, що не відповідає теорії поділу права на публічне та приватне, яка не передбачає такої правової субстанції, як комплексна галузь права, якою є господарське право тощо. В цьому контексті ми підтримуємо науковців, а саме Р. С. Мельника [9] та Є. В. Петрова [21], які роблять перші спроби визначити нову систему адміністративного права, враховуючи європейський розвиток правової науки тощо.

Отже, повертаючись до визначення дозвільних відносин, слід зазначити, що під останніми доцільно розуміти суспільні відносини, які урегульовані нормами адміністративного права управлінського або публічно-сервісного характеру, з приводу реалізації та захисту суб'єктивних прав та виконання обов'язків, спрямованих на забезпечення безпеки життя, здоров'я та майна громадян, природного навколишнього середовища, суспільства і держави в цілому.

Цілком слушним також є поділ дозвільних правовідносин, який був запропонований В. І. Сіверіним, а саме: відносини між державою та суб'єктом надання дозвільних послуг з приводу організації та контролю за такою діяльністю та відносини між суб'єктами публічної адміністрації, які надають дозвільні послуги, та відповідними суб'єктами, які мають бажання отримати останні [19, с. 41-42]. Саме такий поділ зазначених правовідносин розкриває нове призначення адміністративного права, яке полягає не тільки в управлінській діяльності, але і в обслуговуючій. Саме дозвільні відносини з приводу отримання дозвільних послуг і є публічно-сервісними, а відносини між державою та суб'єктом надання дозвільних послуг (органом публічної адміністрації) з приводу організації та контролю за такою діяльністю є за своєю природою управлінськими.

На сьогоднішній день тільки ледачий не критикує дозвільну діяльність, говорячи при цьому про корупцію, бюрократизм, порушення прав підприємців, завелику кількість дозвільних документів, затягування часу при вирішенні справи, яка потребує наявності дозвільного документа тощо. Також все частіше лунають тези «скоротити кількість дозвільних документів», «скоротити напрямки діяльності, які потребують дозвільних документів» і таке інше. Однак при цьому дуже мало людей замислюються про мету, значення та необхідність такої діяльності. Тому вважаємо, що саме наукові пошуки в цьому напрямку покращать як правотворчу, так і правозастосовну діяльність з приводу отримання документів дозвільного характеру тощо.

Список використаних джерел

1. Харитонова О. І. Адміністративно-правові відносини: концептуальні засади та правова природа: автореф. дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Харитонова Олена Іванівна. Одеса, 2004. 38 с.

2. Скакун О. Ф. Теория государства и права: учебник / О. Ф. Скакун. Харьков: Консум ; Ун-т внутр. дел, 2000. 704 с.

3. Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту / [В. Б. Авер'янов, М. А. Бояринцева, І. А. Кресіна, Д. М. Лук'янець та ін.] ; за заг. ред. В. Б. Авер'янова. Київ: Наук. думка, 2007. 587 с.

4. Адміністративне право України: підручник / [Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, В. В. Богуцький та ін.] ; за ред. Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. Харків: Право, 2010. 624 с.

5. Адміністративне право України. Загальна частина. Академічний курс: підручник / за заг. ред. О. М. Бандурки. Харків: Золота миля, 2011. 548 с.

6. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: указ Президента України від 22.07.1998 № 810/98 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/810/98.

7. Колпаков В. К. Адміністративне право України: підручник / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко. Київ: Юрінком Інтер, 2003. 544 с.

8. Комзюк А. Т. Шляхи розвитку адміністративного права України в умовах адміністративної реформи / А. Т. Комзюк // Адміністративне право України: сучасний стан та шляхи розвитку: матеріали наук-практ. конф. (м. Харків, 27 квіт. 2012 р.). Харків: ХНУВС, 2012. С. 94-97.

9. Мельник Р. С. Система адміністративного права України: монографія / Р. С. Мельник. Харків: Вид-во Харків. нац. ун-ту внутр. справ, 2010. 398 с.

10. Коломоєць Т. О. Адміністративне право України. Академічний курс: підручник / Т. О. Коломоєць. Київ: Юрінком Інтер, 2011. 576 с.

11. Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики: указ Президента України від 23.11.2011 № 1059/2011 // Офіційний вісник України. 2011 р. № 94. С. 12. Ст. 3413.

12. Харитонов О. В. Дозвільна система в Україні: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Харитонов Олексій Вікторович. Харків, 2004. 20 с.

13. Ярмакі Х. П. Адміністративно-наглядова діяльність міліції в Україні: монографія / Х. П. Ярмакі. Одеса: Юрид. літ., 2006. 336 с.

14. Мінка Т. П. Адміністративно-правові режими та їх забезпечення органами внутрішніх справ: дис.. д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Мінка Тетяна Павлівна. Дніпропетровськ, 2011. 610 с.

15. Гуменюк В. А. Адміністративно-правове регулювання здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Гуменюк Володимир Анатолійович. Харків, 1999. 17 с.

16. Шапочка Т. І. Адміністративно-правові засади контролю та нагляду за законністю у сфері дозвільної діяльності: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Шапочка Тетяна Іванівна. Київ, 2001. 212 с.

17. Романяк М. М. Адміністративно-правові засади дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Романяк Михайло Михайлович. Ірпінь, 2010. 183 с.

18. Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності: закон України від 06.09.2005 № 2806-IV [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2806-15.

19. Сіверін В. І. Адміністративно-правові засади надання дозвільних послуг суб'єктами публічної адміністрації: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Сіверін Володимир Іванович. Харків, 2010. 193 с.

20. Чиркин В. Е. О публичной власти / В. Е. Чиркин // Государство и право. 2003. № 10. С. 8-15.

21. Петров Є. В. Феноменологія адміністративно-господарського права України: монографія / Є. В. Петров. Харків: Диса плюс, 2012. 392 с.

Размещено на Allbest.ru