Інституційні бар'єри реалізації структурної політики на муніципальному рівні

Аннотация

Институциональные барьеры реализации структурной политики на муниципальном уровне

Габрель М.С.

Выявлены и исследованы основные институциональные барьеры и проблемы, которые являются препятствием при реализации структурной политики на муниципальном уровне. Особое внимание сосредоточено на исследовании проблем взаимодействия между местными органами государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления в Украине. Это позволило раскрыть и определить основные пути устранения данных барьеров, в т.ч. и решения проблем с непрозрачностью межбюджетных трансфертов, которые, с одной стороны, затрудняют процессы децентрализации управления, а с другой - актуализируют необходимость проведения административно-территориальной реформы и т.п.

Ключевые слова: структурная политика, институциональные барьеры, местное самоуправление, децентрализация полномочий, административно-территориальная реформа, муниципальная политика.

Annotation

Institutional Barriers of Structural Policies at the Municipal Level

Gabrel M.S.

The main institutional barriers and problems that are an obstacle in the implementation of structural policies at the municipal level are discovered and explored. Particular attention is focused on the research of the interaction between the local executive authorities and local self-government in Ukraine. This made it possible to reveal and describe the basic ways to eliminate barriers to data, including and problems with lack of transparency of intergovernmental transfers, which on the one hand, complicate the process of decentralization of government, on the other hand - actualize the need for administrative-territorial reform etc.

Key words: structural policy, institutional barriers, local government, decentralization of authority, administrative and territorial reform, municipal politics.

Вступ

Постановка проблеми. На сучасному етапі формування структурної політики в Україні виникають "інституційні бар'єри та пастки", що стають на заваді реалізації структурної політики на муніципальному рівні. Адже реалізація структурної політики на муніципальному рівні відбувається через програми структурної перебудови (селективні), цільові програми, державні та муніципальні замовлення, угоди з бізнесом (муніципально-приватне партнерство), інвестиційні проекти, спеціальні економічні закони, систему державного та муніципального регулювання тощо. Тому виявлення та усунення інституційних бар'єрів на муніципальному рівні сьогодні є особливо актуальним.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Істотні та фундаментальні напрацювання з окремих питань формування та реалізації структурної політики висвітлені у працях багатьох вітчизняних та зарубіжних вчених, зокрема: Ю. Архангельського, Г. Балабанова, А. Гальчинського, В. Геєця, С. Данилишина, С. Дорогунцова, В. Коломойцева, В. Кононенка, В. Нагірної, В. Паппа, Т. Пепи, Л. Чернюка, І. Ястремського та ін. Аспекти формування інституційного забезпечення структурної політики на муніципальному рівні розглянуто в працях: А. Мельник, А. Васіної, Т. Желюк, Г. Монастирського й ін.

Існуючі напрацювання в окресленій сфері наукових досліджень хоча і охоплюють широке коло питань, однак посилення дисбалансів у структурі економіки регіонів, їх негативний вплив на процеси соціально-економічного розвитку, значна диференціація умов відтворення та економічного потенціалу регіонів актуалізується необхідністю виявлення та усунення інституційних бар'єрів, які виникають при реалізації структурної політики на муніципальному рівні.

Постановка завдання. Метою дослідження є виявлення інституційних бар'єрів та проблем, які стають на перешкоді реалізації структурної політики на муніципальному рівні та подальше окреслення шляхів їх усунення.

Виклад основного матеріалу дослідження

Дублювання функцій та конфлікти у взаємодії місцевих органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування стають вагомим інституційним бар'єром при виборі пріоритетів та механізмів реалізації структурної політики. Конфлікти між представниками цих органів призводять до створення дублюючих управлінських структур, надмірних фінансових витрат і, в підсумку, до неефективної та незбалансованої структури економіки. Отож, повноваження між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування належно не розподілено. Одночасно відбувається їх невиправдана централізація, дублювання та безпідставне делегування повноважень. Усі ці чинники ускладнюють систему муніципального управління, призводячи до конфліктів між цими органами влади. Тому забезпечення їх оптимальної взаємодії є одним із пріоритетних напрямів організації публічної влади на місцях, оскільки від цього залежить вирішення проблем як локального, так і місцевого характеру.

Аналізуючи законодавчу базу, по-перше, виявляється, що повноваження місцевих державних адміністрацій повністю дублюються органами місцевого самоврядування. Водночас недостатньо використаний досвід зарубіжних країн при розробці законів про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування відносно чіткого розмежування об'єктів управління. Таким чином, йдеться про так звані суперечності у сфері компетенції владних структур. місцеве самоврядування структурна політика

По-друге, варто зазначити про принцип розподілу влад: коли органи місцевого самоврядування, не будучи органами виконавчої влади, мають права і виконують функції виконавчої влади. По-третє, місцеві державні адміністрації підконтрольні та підзвітні радам відповідного рівня, тобто ради контролюють реалізацію комплексних програм, виконання бюджету тощо. Крім цього, вони заслуховують звіти голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів державної адміністрації. Водночас міський, селищний, сільський голова підзвітні лише територіальній громаді, а рада підконтрольна лише настільки, наскільки депутати підзвітні своїм виборцям на округах.

Існують також суперечності у сфері делегування повноважень. Згідно із законодавством, держава делегує частину своїх функцій органам місцевого самоврядування [1]. Внаслідок чого їхні ради вирішують питання не лише місцевого характеру, але і питання державної політики. Оскільки в законі не зазначено конкретних особливостей поняття " питання місцевого значення", це дає змогу трактувати його залежно від ситуації. Водночас як районні, так і обласні ради делегують місцевим державним адміністраціям повноваження. За умови відсутності в районної та обласної ради виконавчого органу, це призводить інколи до перетворення місцевих державних адміністрацій у виконкоми рад. Таким чином, голова місцевої державної адміністрації перебуває у жорсткій залежності від ради, і повинен у своїй діяльності опікуватися насамперед потребами ради, а не держави [2]. Одночасно виникають певні розбіжності поглядів між обласними державними адміністраціями, обласними радами, місцевою владою та групами впливу на рівні регіону та міста. Тому налагодження дієвої взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування різних рівнів можливо лишень на засадах партнерства та взаємодії. Це дасть змогу здійснювати оптимальний вибір пріоритетних напрямів структурної політики та визначити реальні механізми їх реалізації.

Особливо важливими є взаємовідносини між органами самоуправління у великих містах і регіонах. Існуючий досвід у цій сфері виявив багато конфліктів. Роль великих міст і навіть цілих метрополій у майбутньому буде зростати і потребуватиме відповідних механізмів регулювання під час реалізації структурної політики на муніципальному рівні. Разом із тим, місцеві органи виконавчої влади та місцевого самоврядування є своєрідним посередником у відносинах "громадянин - держава". Тому організація діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування потребуватиме якісних радикальних змін, спрямованих на забезпечення реалізації інтересів громадянина. Зокрема сьогодні це є нагальною проблемою, оскільки це визначає організаційно-правові засади діяльності місцевих органів виконавчої влади в Україні.

Іншим важливим інституційним бар'єром є також неефективність самого інституту місцевого самоврядування. Відомо, що особлива роль під час формування цього інституту належить формальним інститутам, серед яких найвагоміше значення мають інститути та норми муніципального законодавства [3]. Проте інституціональні вади муніципального права в Україні полягають в існуванні суперечностей, прикладами яких є застарілі норми муніципального законодавства. Виразною особливістю сучасного українського муніципального права є те, що до нього відноситься значна кількість підзаконних нормативних актів, при цьому деякі з них суперечать актам, що вище них за юридичним рівнем. Також поширене явище, коли слабка система правозастосування законодавчих актів, зокрема селективність виконання законодавства на муніципальному рівні. Тобто слабкі механізми контролю за вибором базових цілей структурної політики на муніципальному рівні. Це призводить до масової практики неформальних домовленостей на муніципальному рівні та лобістський тиск на структурну перебудову економіки регіону загалом.

Наступним бар'єром є недостатність інституційного механізму поєднання стратегій і програм розвитку як на місцевому, так і на регіональному рівнях. Внаслідок чого виникають різні бачення пріоритетів структурного розвитку економіки, що є істотною перешкодою своєчасності підготовки та реалізації відповідних стратегій та програм. Таким чином, обговорення на стадії формування структурної політики повинно відбуватись на основі проведення консультацій, де буде вказано основних дійових осіб цього процесу - регіональних, місцевих органів самоврядування та інших. На подальших стадіях формування та реалізації структурної політики потрібно створити Наглядові комітети, до складу яких увійдуть представники всіх зацікавлених сторін.

Водночас до інституційно-економічних бар'єрів реалізації структурної політики потрібно віднести: домінування державних трансфертів у структурі доходів місцевих бюджетів; низьку частку бюджету розвитку у складі місцевих бюджетів; значну дотаційність місцевих бюджетів до 90 %; високий рівень централізованості місцевого бюджету до 70-75 % [4]. Отже, сьогодні не сформовано належну фінансово-економічну базу органів місцевого самоврядування, яка б дала їм змогу ефективно здійснювати власні функції та реалізовувати структурні реформи економіки загалом. Відповідно все це призводить до неможливості фінансового забезпечення функцій місцевих органів влади.

Окрім цього, усунення інституційних бар'єрів, які виникають під час формування та реалізації структурної політики на муніципальному рівні, потребує від усіх учасників цього процесу дотримуватись певних принципів, зокрема принципу партнерства та згуртованості дій (влади, бізнесу, громади тощо); принципу відкритості щодо вибору пріоритетів та завдань структурної політики для підвищення рівня довіри до владних інститутів; принципу поєднання стратегій і програм структурної перебудови економіки на регіональному та муніципальному рівні; принципу результативності щодо реалізації поставлених завдань структурної політики; принципу адекватності структурних зрушень стосовно економічно-ресурсного потенціалу регіону; принципу підзвітності на всіх рівнях владних інституцій щодо визначення чіткості компетенції та їх відповідальності за процеси формування та реалізацію структурної політики.

Висновки

Отже, як формування повноцінної структурної політики на муніципальному рівні, так і реалізація її основних принципів повинна відбуватись виключно на засадах демократичного урядування, децентралізації повноважень, більшої автономії для усіх органів влади, більшої відповідальності та ініціативи як для високих, так і для рядових службовців.

Література

1. Закон України "Про місцеве самоврядування". [Електронний ресурс]. - Доступний з http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97-Bp.

2. Закон України "Про місцеві державні адміністрації". [Електронний ресурс]. - Доступний з http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/586-14.

3. Батанов О.В. Муніципальна влада в Україні: конституційно-правові проблеми організації та функціонування: дис.... д-ра юрид. наук: спец. 12.00.02 - "Конституційне право; муніципальне право" / Олександр Васильович Батанов. - К.: Вид-во "Лібра", 2011. - С. 14.

4. Костюк Т.С. Децентралізація влади: модель для України / Т.С. Костюк. [Електронний ресурс]. - Доступний з http://kds.org.ua/blog/kostyuk-ts-tvorcha-robota-detsentralizatsiya-vladi-model-dlya-ukraini.

Размещено на Allbest.ru