Структуризація процесу управління взаємодією у сфері протидії податковим правопорушенням як фактор підвищення її ефективності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Структуризація процесу управління взаємодією у сфері протидії податковим правопорушенням як фактор підвищення її ефективності

Анотація

податковий правопорушення взаємодія

Установлено низький рівень внутрішньовідомчої узгодженості окремих підрозділів податкової служби та їх взаємодії з іншими відомствами, органами державної влади, місцевого самоврядування і громадськими об'єднаннями.

Ключові слова: правове регулювання, суб'єкти податкових відносин, податкові правопорушення, взаємодія, рівні взаємодії, ефективність взаємодії.

Аннотация

Онышко О. В. Структуризация процесса управления взаимодействием в сфере противодействия налоговым правонарушениям как фактор повышения его эффективности

Рассматривается проблема взаимодействия в сфере противодействия налоговым правонарушениям, определены причины, которые обусловливают необходимость поиска новых подходов ее решения.

Ключевые слова: правовое регулирование, субъекты налоговых отношений, налоговые правонарушения, взаимодействие, уровни взаимодействия, эффективность взаимодействия, предупреждение коррупции.

Annotation

Onyshko O. V. Process structuring of relationship management in tax offenses counteracting area as a factor of increasing its efficiency

The paper is targeting the issue of interaction in combating tax offenses undermining the financial base of the state and violating the interests of the state and society. The reasons leading to the need of new approaches to the solving of tax offenses problem is examined.

Key words: legal regulation, subjects fiscal relations, tax offenses, interaction, level of interaction, interaction efficiency, prevent corruption.

Постановка проблеми. Упродовж усіх років незалежності своєчасне і повне наповнення бюджету продовжує залишатися в Україні серйозною проблемою: періоди зниження рівня виконання податкових надходжень змінюються періодами його зростання. Причому напрям зміни рівня надходження податків не завжди збігається із напрямом зміни бази оподаткування, що викликає особливе занепокоєння з точки зору інтересів державних і суб'єктів підприємництва.

Стан дослідження. Незадовільний стан виконання податкових обов'язків платниками податків залишається важливим напрямом регулювання податкових відносин, що є основою формування фінансової бази демократичної держави. Це пояснює великий інтерес до проблем, пов'язаних із суперечностями правового регулювання багатьох науковців, серед яких: В. Білоус, О. Долгий, Л. Касьяненко, І. Криницький, М. Кучерявенко, В. Лисенко, Д. Мулявка, В. Некрасов, А. Новицький, Т. Проценко, О. Рябченко, Г. Цимбал, Г. Чигрина та ін.

Однак, незважаючи на підвищений інтерес до цих проблем, сучасна практика свідчить про існування низки недостатньо урегульованих питань. Намаганню платників податків ухилитися від сплати податків і обов'язкових платежів у різні способи, зокрема й злочинні, держава протиставляє удосконалення механізму правового регулювання податкових відносин у частині удосконалення існуючих та розробки нових нормативно-правових актів, охоплюючи і модернізацію органів, що спеціалізуються на попередженні, виявленні та розслідуванні податкових правопорушень та злочинів, і встановлення кримінальної відповідальності. Саме так слід розцінювати створення Державної податкової служби та Державної митної служби, а також ухвалення Кримінального процесуального кодексу України.

Разом з тим, такі заходи не виключають пошуку нових підходів до розв'язання проблеми податкової заборгованості. Насамперед через об'єктивні причини, в основі яких динаміка економічної реальності. Не можна забувати про те, що сьогодні система відповідальності за податкові правопорушення і злочини, незважаючи на ухвалення низки важливих заходів, не може бути охарактеризована як досконала. Відсутність цілковитого розуміння невідворотності відповідальності за порушення податкового законодавства, невизначеність складу, недостатня диференціація санкцій залежно від суб'єктивної сторони правопорушень тощо вимагають перегляду чи навіть заміни норм, що регулюють відповідальність платників податків і податкових органів у сфері оподаткування.

Наприклад, інколи нівелюють ключові переваги окремих дій і заходів податкових органів і їх підрозділів. Зокрема приклади фактичного розголошення інформації, втрати «ефекту раптовості» під час збирання доказів внаслідок внесення окремих змін до Закону України «Про державну податкову службу в Україні». Йдеться про одержання дозволу суду на проведення позапланових перевірок, неможливість вилучення оригіналів бухгалтерського та податкового обліку до порушення кримінальної справи, що дозволяє їх знищувати суб'єктам господарювання, а значить ослабляє доказову базу тощо.

Вирішальне місце у вирішенні проблем податкової заборгованості, податкових правопорушень належить злагодженості та взаємодії всіх органів, які займаються виявленням таких правопорушень і злочинів. Це пов'язане із багатоаспектністю і різноспрямованістю економічних інтересів, що формують природу податку та є основою системи оподаткування. Ситуація ускладнюється також необхідністю застосування норм, що належать до різних галузей права, наприклад, під час визначення меж застосування окремих видів відповідальності (адміністративної, кримінальної, фінансової) тощо.

Метою статті є обґрунтування положень, що визначають взаємодію окремих суб'єктів податкових відносин для підвищення її ефективності з метою протидії податковим правопорушенням.

Виклад основних положень. У такому контексті одне із перших завдань - це внутрішньо відомча узгодженість на основі логічної систематизації норм і функцій діяльності окремих підрозділів, які мають спільне підпорядкування. Однак у реальній дійсності такий вид узгодженості не отримав належної реалізації, що підтверджується прикладами.

Як відомо, однією із важливих характеристик стану заборгованості за податками і зборами перед бюджетною системою є обсяги податкового боргу. Практично вони відображають ставлення платників податків до виконання їх податкового обов'язку, а тому ця проблема стосується усіх структурних підрозділів податкових органів. Це дає підстави стверджувати, що обсяги податкового боргу здатні одночасно відображати також і рівень взаємодії структурних підрозділів. Якщо рівень такої взаємодії вищий, то меншими за однакових умов можуть бути обсяги податкового боргу та кількість податкових боржників.

На жаль, рейтингові показники оцінки роботи податкових органів, що почали використовуватися ще з середини 2008 р. в кожній податковій інспекції стосовно підрозділів погашення прострочених податкових зобов'язань, не враховували внеску інших структурних підрозділів у розв'язання проблеми податкового боргу. Це була проблема лише відділів погашення прострочених податкових зобов'язань. Відповідно будувалася й система заохочення, а тому інші підрозділи мали незначну зацікавленість у погашенні податкового боргу, що негативно впливало на загальні обсяги податкової заборгованості.

По-різному мали оцінюватися й зусилля та результативність діяльності підрозділів податкових органів щодо окремих складових податкового боргу під час з'ясування причин його виникнення, нарощування та погашення. Хоча, на перший погляд, з точки зору бюджету структура податкового боргу не має вирішального значення, насправді його структуризация за певними критеріями відіграє в окремих випадках вирішальну роль щодо розв'язання цієї проблеми.

Тобто розв'язання проблеми податкового боргу охоплює низку завдань, що не обмежуються його погашенням і стягненням, але й вимагають дослідження причин, що зумовлюють його виникнення і зростання. Саме подібний підхід до податкового боргу має бути основою взаємодії окремих підрозділів. У цьому контексті проблема податкового боргу перетворюється у комплексну проблему «податковий борг». У межах її вирішення зауважено на важливості формування окремого правового інституту регулювання податкового боргу в його класичному розумінні як відокремленої, стійкої групи норм права, що регулюють єдиний комплекс правовідносин у певній сфері та реально полегшують взаємодію окремих підрозділів [1].

В той же час, хоча основними способами виявлення порушень податкового законодавства залишаються податкові перевірки, неможливість обмеження дій податкових органів контролюючими функціями очевидна. Прихований, як правило, характер порушень податкового законодавства зумовлює потребу застосування більшої кількості заходів, що можуть мати відкритий, гласний (податково-перевірочний), а також негласний, таємний (оперативно-розшуковий) характер. Як відомо, ОРД законодавчо визначена як система гласних і негласних пошукових, розвідувальних та контррозвідувальних заходів, що здійснюються зі застосуванням оперативних та оперативно-технічних засобів. Як зазначалося науковцями [2, с. 128], типовий набір слідчих дій залежав від етапу розслідування, а під час організації розслідування від слідчого вимагалася не однозначна слідча дія, а цілий комплекс взаємопов'язаних слідчих дій, оперативно-розшукових та інших організаційних заходів (тактичних операцій). З набуттям чинності Кримінального процесуального кодексу України суттєво змінилися форми досудового розслідування та судового провадження. Зокрема, під час досудового розслідування лише слідчий суддя приймає рішення про арешт майна (ч. 2 ст. 170 КПК); проведення таких слідчих (розшуко- вих) дій, як здійснення обшуку (ч. 2 ст. 234 КПК), здійснення огляду житла чи іншого володіння особи (ч. 2 ст. 237 КПК); проведення негласних слідчих (розшукових) дій (ч. 2 ст. 246 КПК); застосування тимчасового арешту (ч. 3 ст. 583 КПК) та ін. Водночас взаємодія між контрольно-перевірочними та оперативними підрозділами на стадії документування і розслідування таких злочинів, а також слідчих і оперативних підрозділів податкової міліції, на яку покладено виконання таких важливих функцій, як документування і розслідування податкових злочинів, продовжує мати визначальне значення.

У світовій практиці процес виявлення, припинення, розкриття і розслідування податкових правопорушень і злочинів загально-прийнято відображати поняттям «податкове розслідування» - «способы выявления налоговых преступлений и правонарушений, всю совокупность первичных и последующих оперативно-розыскных, уголовно-процессуальных, налогово-проверочных мероприятий, проводимых органами налоговой полиции и другими субъектами оперативно-розыскной деятельности совместно с налоговыми органами в интересах не только выявления, но и расследования всех обстоятельств, связанных с совершением нарушения законодательства о налогах и сборах, в том числе уголовно-наказуемых» [3, с. 48]. І хоча податкове законодавство України не використовує це поняття, не складно помітити, що саме воно здатне стати основою і реальним втіленням взаємодії і не лише на рівні окремих підрозділів податкової міліції.

Існуюча у вітчизняній практиці певна відокремленість ОРД у сфері оподаткування від кримінального процесу спричиняє дещо другорядний характер ОРД і її недостатню спрямованість на забезпечення подальших етапів податкового розслідування. Останнє, зокрема, пов'язане з відсутністю конкретних вимог до матеріалів ОРД «...відповідно до їх цільового призначення й не передбачає ефективних правових механізмів їх використання в інтересах кримінального судочинства...» [4 с. 272]. До ухвалення нової редакції КПК науковці зауважували, що в ситуації, коли кримінальна справа про ухилення від сплати податків порушується на основі оперативно-розшукової діяльності підрозділів податкової міліції, матеріали є більш змістовними, бо «...при їх підготовці застосовуються можливості оперативно-розшукового документування... встановлення осіб, причетних до вчинення злочинів, встановлення документів, грошових коштів, цінностей...» [2, с. 129]. Це свідчить про необхідність вивчення питання про можливість кримінального провадження за матеріалами оперативно-розшукових справ, а не переважно за результатами проведених документальних перевірок. Недостатній обсяг зібраних документів, помилки під час їх зібрання та відповідного аналізу і оцінки як результат недосконалого використання можливостей оперативно-розшукової, кримінально-перевірочної діяльності і можливостей спеціалістів вбачали як головну причину того, що значна частина порушених кримінальних справ не закінчувалася обвинувальним вироком [2, с. 132].

У такому контексті проведення сукупності заходів податково-перевірочного, оперативно-розшукового, кримінально-правового і кримінально-процесуального характеру в межах податкового розслідування на основі врахування принципів ОРД, податкового контролю, кримінального процесу і кримінального права та норм податкового законодавства і інших галузей права можна розцінити як можливість реальної взаємодії усіх податкових підрозділів на цілісній основі.

В той же час, не применшуючи важливості засад цілісного підходу, розробка конкретних заходів щодо найповнішого використання потенціалу такої взаємодії невіддільна від структурування цього процесу з метою його адекватної оцінки та прийняття відповідних управлінських рішень. Йдеться про розмежування ієрархії управління такою взаємодією на окремі рівні. Наприклад, у внутрішньому просторі діяльності податкового відомства найпершим рівнем є взаємодія окремих підрозділів Державної податкової служби та Державної митної служби. Як наступний рівень важливо виокремити взаємодію окремих підрозділів з підрозділами податкової міліції, зважаючи на специфіку її діяльності та функції у структурі податкових органів. Ще один - це рівень взаємодії оперативних та слідчих підрозділів податкової міліції, про особливу важливість якої йшлося.

За будь-якого рівня взаємодії вона повинна ґрунтуватися на суворому дотриманні норм закону та підзаконних нормативних актів. Водночас, кожен із виділених рівнів потребує зважання на специфічні норми, напрями, методи і оцінки, які ґрунтуватимуться на чіткому визначенні змісту та функцій діяльності як основи побудови організаційної та функціональної структур відповідних підрозділів.

В цілому взаємодію протистояння суспільно загрозливим порушенням податкового законодавства важливо розглядати як специфічну правову діяльність, що потребує відповідного механізму правового регулювання як об'єднаної сукупності юридичних засобів, за допомогою яких забезпечується правовий вплив на суспільні відносини, у цьому разі пов'язані із виконанням податкових обов'язків. За такого підходу особливе місце у контексті податкових правопорушень і злочинів посідає взаємодія податкових органів з тими підрозділами інших відомств, які протистоять криміналізації суспільних відносин у процесі економічної діяльності, що є вкрай серйозною загрозою економічній безпеці як основи загальнонаціональної безпеки, а також важливим показником ефективності правоохоронної діяльності і формування громадської думки щодо рівня правопорядку в державі. Наявність прогалин в організації такої взаємодії можна проілюструвати наступним прикладом.

Боротьба з правопорушеннями у сфері обігу підакцизних товарів визнана одним із пріоритетів діяльності підрозділів Державної податкової служби, Державної митної служби та Міністерства внутрішніх справ України, зокрема Управління по боротьбі з економічною злочинністю. Разом з тим, згідно з листом Генеральної прокуратури України від 28 квітня 2006 р. № 07/2/1-75 міліція не має права отримувати від органів податкової служби інформацію про те, які саме суб'єкти займаються такою діяльністю, якщо немає кримінальної справи щодо них. Подібні ситуації можна віднайти й стосовно інших напрямів діяльності правоохоронних органів. Можна погодитися з М. Садченком, який характеризує такі ситуації як «замкнуте коло»: щоб порушити справу, слід виявити правопорушення, а для його виявлення необхідно отримати інформацію, надання якої можливе лише після порушення справи [5, с. 110].

Повертаючись до загальних основ співпраці податкових органів з правоохоронними органами інших відомств, можна стверджувати, що подібні співпраця та взаємодія формуються на основі та під впливом правових норм зовнішнього, щодо діяльності підрозділів кожного із за- діяних відомств, середовища. Тому першочергового значення набувають систематизація та координація юридично однорідних відносин незалежно від відомчої підпорядкованості окремих підрозділів, що взаємодіють, а з огляду на спільну мету правового регулювання - правового регулювання суспільних відносин, що виникають у сфері оподаткування та предмета такого регулювання податкових правопорушень.

Продовжуючи думку щодо важливості врахування зовнішнього середовища взаємодії з метою запобігання податковим правопорушенням, підвищення ефективності такої взаємодії у разі задіяння зовнішніх зусиль слід виокремити й такий її рівень, як співпраця підрозділів податкового відомства з усіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування і громадськими об'єднаннями, що не вимагає детальнішої аргументації.

Схематично рівні реалізації взаємодії між окремими суб'єктами у сфері протидії податковим порушенням представлені у таблиці. На нашу думку, подібне розмежування системного об'єкта «взаємодія» важливе для правильного виокремлення існуючих взаємозв'язків між її окремими рівнями, подальших їх аналізу та реалізації, а тому в площині підвищення ефективності взаємодії може розглядатися в якості однієї із вихідних ланок, яка дозволяє визначити всю систему зв'язків досліджуваного об'єкта.

Таблиця. Рівні реалізації взаємодії між окремими суб'єктами у сфері протидії податковим порушенням