Теоретико-методологічні засади дослідження державного регулювання демографічного розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 351.83:314.1

Теоретико-методологічні засади дослідження державного регулювання демографічного розвитку

к.держ.упр.,

начальник відділу сімейної політики Мінсоцполітики України

Анотація

В статті автор робить спробу на основі аналізу наукових тлумачень категорії «державне регулювання», узагальнення теоретичних напрацювань та нормативно-правової бази реалізації демографічної політики, визначити поняття державного регулювання демографічного розвитку та обґрунтувати його зміст.

Ключові слова: державне управління, державне регулювання, демографічна політика, демографічний розвиток.

Аннотация

В статье автор пытается на основе анализа научных толкований категории «государственное регулирование», обобщения теоретических наработок и нормативно-правовой базы реализации демографической политики, определить понятие государственного регулирования демографического развития и обосновать его содержание.

Ключевые слова: государственное управление, государственное регулирование, демографическая политика, демографическое развитие.

Annotation

The paper demonstrated the need to justify the theoretical analysis scheme of management activities in the field of reproduction, the use of which will help to identify the main problems in the practice of public management and to outline the solutions. Thus the prerequisite for this research is definition of the essence of the object.

However, despite significant achievements of specialists in the field of public administration and administrative law, we should note the lack of a clear and stable interpretation of the category "government regulation". We have also no universally accepted concept of "population policy", that leads to different meanings of the regulatory impact and to various limits of state intervention in the course of the demographic reality. It is shown that the vast majority of experts determines the content of population policy according to narrow understanding of reproduction as of the balance of fertility and mortality. So population policy is seen as a separate, special and specific component of social and economic policy, the implementation of which can not influence the overall changes in the demographic situation. Proved the necessity of consideration of the state regulatory impact on the demographic processes as a mechanism of demographization of all components of social and economic policy.

Analyzed also the legal principles of population policy implementation in Ukraine. It is grounded, that in practice the population policy focused mainly on overcoming negative tendencies of some demographic processes and eliminating their negative effects, rather than on the creation of social and economic conditions that are conducive to the population reproduction of higher quality in all social groups.In general, it is concluded that state regulation ofpopulation development is a focused impact of a state on demographic reality in order to achieve strategic and tactical goals of population policy. Thus the whole system of state regulation of population development should be formed on understanding of population policy as a special demographic targeting social and economic policy.

Keywords: state administration, state regulation, population policy, population development.

Постановка проблеми. У сучасних правових державах з розвинутими елементами громадянського суспільства, державний вплив на суспільні процеси повинен максимально враховувати дії механізмів саморегуляції, тобто управління суспільним розвитком має здійснюватися шляхом мінімально владного регулювання максимально вільної життєдіяльності суспільства. Однак, цілком уникнути державного втручання у суспільні процеси все ж неможливо з тим, щоб виправляти недоліки стихійного розвитку суспільства та його основних елементів. Важливість та доцільність державного регулювання демографічних процесів зумовлена наявними кризовими явищами у демовідтворенні, що дестабілізує ситуацію в країні та стає загрозою національній безпеці. Відтак актуалізується необхідність здійснення відповідної регулятивної діяльності у сфері відтворення населення на основі науково аргументованих підходів. Це, в свою чергу, потребує обґрунтування теоретичної схеми аналізу такої діяльності, застосування якої дасть змогу визначити основні проблеми в практиці державного регулювання і накреслити шляхи їх розв'язання. При цьому необхідною передумовою дослідження виступає визначення сутності досліджуваного об'єкта.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Науково-інформаційне забезпечення цілеспрямованих дій держави щодо нормалізації демографічної ситуації в країні є однією з фундаментальних функцій демографічної науки. Тому чимало демографічних досліджень зарубіжних та вітчизняних фахівців присвячено питанням вироблення рекомендацій стосовно загальних напрямів і конкретних заходів політики в галузі населення, спрямованої на зміну демографічних процесів. Серед них, перш за все: А. Вишневський, І. Курило, Е. Лібанова, О. Макарова, В. Медков, В. Піскунов, В. Стешенко, Л. Чуйко та інші. Демографічна проблематика привертає увагу й фахівців галузі науки державного управління, зокрема, А. Дєгтяра, Л. Костровець, Н. Назар, В. Сімоненка.

Визнаючи важливість та наукову цінність наявних досліджень з питань державного впливу на демографічні процеси, все ж доводиться визнати, що у вітчизняній науці державного управління відсутнє комплексне дослідження даної теми, державне регулювання демографічного розвитку не розглядалося ні як теоретична модель, ні як засіб практичного впливу.

Тому мета статті - на основі аналізу наукових тлумачень категорії «державне регулювання», узагальнення теоретичних напрацювань з питань демографічної політики визначити поняття державного регулювання демографічного розвитку та обґрунтувати його зміст.

Виклад основного матеріалу. При спробі дати чітке і змістовне визначення державного регулювання демографічного розвитку виникають певні труднощі, зумовлені тим, що, по-перше, даний термін відсутній у вітчизняному нормативно-правовому полі; по-друге, при розгляді питань державного впливу на процеси демографічного розвитку вітчизняні та зарубіжні фахівці використовують різні поняття, як то «демополітика», «демографічна політика», «соціально-демографічна політика», «політика народонаселення», «управління розвитком народонаселення», «управління демографічними процесами», «регулювання демографічними процесами», що зумовлює різний зміст регулятивного впливу, різні межі державного втручання у перебіг демографічної реальності; по-третє, у науці державного управління відсутнє стале поняття «державне регулювання» та єдиний підхід у визначенні його змісту й складових елементів, немає чіткого трактування цього терміну й у довідковій та енциклопедичній літературі з державного управління, зокрема [14].

Варто зазначити, що це поняття донедавна використовувалося переважно в дослідженнях проблем регулювання економіки та окремих її галузей в умовах ринкового господарювання, державне регулювання соціальних процесів розглядалося лише у сфері зайнятості, умов та оплати праці, соціального захисту та обслуговування, розвитку соціальної інфраструктури [наприклад, 6; 12; 23]. При цьому визначення державного регулювання давалося з позиції застосування сукупності форм, методів, засобів та інструментів [12, с. 41] або системи заходів [6, с. 146; 23, с. 111], здійснюваних чи використовуваних державою.

Дослідники у сфері державного управління розкривають зміст поняття регулювання переважно у співвідношенні з поняттям управління, демонструючи досить широкий спектр підходів. Окремі науковці дані поняття вживають як тотожні, інші протиставляють їх, вважаючи, що по відношенню до державних чи підпорядкованих суб'єкту об'єктів здійснюється державне управління, а по відношенню до недержавних чи не підпорядкованих - державне регулювання. Частина науковців вважають, що: державне регулювання, як і управління, - це завжди впорядковуюча й організуюча діяльність, зміст якого полягає у регулятивному впливі на відповідні об'єкти [16, с. 94]; державне управління за своєю правовою суттю є регулятивною діяльністю, а тому регулювання характеризується як невід'ємний елемент управлінської діяльності, одна з загальноуправлінських функцій [2, с. 62]; одним із загальних методів управлінської діяльності [19, с. 114]; різновидом управління, що не передбачає владної зміни структури об'єкта регулювання [11, с. 70].

Немає єдиної точки зору на зазначену проблему як у вітчизняному, так і зарубіжному праві. Так, в довідковій юридичній літературі державне регулювання визначається як здійснення державою комплексних заходів (організаційних, правових, економічних тощо) у сфері соціальних, економічних, політичних, духовних та інших суспільних процесів з метою їх упорядкування, встановлення загальних правил і норм суспільної поведінки, а також запобігання негативним явищам у суспільстві [25, с. 118]; цілеспрямований вплив держави на організацію певної сфери життєдіяльності суспільства шляхом видання законів та інших нормативних правових актів, які визначають запропоновані державою правила поведінки у відповідній сфері [24, с. 199].

Рядом правовиків регулювання характеризується як невід'ємний елемент управлінської діяльності, як один з адміністративно-правових методів (поряд з керівництвом і управлінням) і розуміють його як встановлення загальної політики та принципів її реалізації через державне фінансування, пільги тощо, а управління - як систематичний, безпосередній вплив суб'єктів на об'єкти [1, с. 160].

Враховуючи аргументованість доводів про спорідненість регулювання та управління та беручи до уваги підходи до визначення основних складових державного управління [2, с. 62; 3, с. 26-27; 10, с. 34], можна зробити висновок, що дефініція державного регулювання демографічного розвитку має містити принаймні три компоненти:

а)державу, як системно організований суб'єкт впливу;

б)процеси відтворення населення, які сприймають регулятивні дії;

в)сам процес регулюючого впливу на демографічну реальність.

Виходячи з такого визначення, державне регулювання виступає як особливий вид діяльності держави, своєрідна форма та засіб практичного втілення державної політики, яка виробляється політичною системою [3, с. 26-27; 19, с. 36]. У зв'язку з викладеним, державне регулювання демографічного розвитку знаходиться у тісному взаємозв'язку з державною демографічною політикою, з одного боку, виступаючи формою її втілення, з іншого, має виражатися у формі державної демографічної політики. Отже, наповнення його змісту передбачає чітке визначення, передусім мети, завдань та напрямів політики держави щодо забезпечення демографічного розвитку.

Однак у науковому просторі склалися різні підходи до розкриття змісту державного впливу на процеси відтворення населення. В англо- та франкомовній літературі, в міжнародних документах широке поширення отримав термін «політика народонаселення», який представлений в усіх версіях багатомовного словника з демографії. Цей термін широко використовується в офіційних документах, рекомендаціях та аналітичних доповідях ООН. Однак однозначного трактування цього терміну немає. В загальному політика народонаселення визначається як напрям соціально-економічної політики, метою якого виступає вплив на розвиток народонаселення. Політика народонаселення передбачає: вплив на відтворення населення Саме цю складову загальноприйнято вважати демографічною політикою.; вплив на процес соціалізації підростаючих поколінь (підготовка до трудової діяльності, дошкільне виховання, загальноосвітня та спеціальна підготовка, професійна орієнтація, моральне виховання, тощо); регулювання визначеного комплексу умов праці (визначення меж працездатності та загальних масштабів зайнятості, регулювання тривалості робочого дня, періодів праці та відпочинку, охорона праці, регулювання професійно-кваліфікаційного зростання та перепідготовки робочої сили і т.д.); регулювання міграції та територіальної структури населення, а також здійснення інших заходів, від яких залежить весь комплекс умов праці та відпочинку; вплив на загальні умови життя всіх верств населення (житлове законодавство, політика сфері охорони здоров'я та медичного обслуговування, регулювання масштабів, структури та спрямованості вільного часу і т.д. [7, с. 332; 20, с. 384].

До поняття «політика народонаселення» деякі демографи зводять систему конкретних заходів суспільства з управління розвитком народонаселення, як одного з основних видів соціального управління, конкретно-історичного способу впливу суспільства на народонаселення з метою формування або підтримки бажаних в довготривалій перспективі кількісних і якісних параметрів його розвитку. Ряд дослідників навпаки заходи з управління розвитком народонаселення ототожнюють з демографічною політикою. [7, с. 494-495]

У дослідженнях вітчизняних та російських фахівців найбільш поширеним терміном є «демографічна політика». Незважаючи на різні трактування цього поняття, його загальним смисловим конструктом науковці різних галузей наук (демографії, політології, економіки, соціології, державного управління [наприклад, 4; 5; 9; 13; 15; 17; 18]) визначають вплив держави та інших соціальних інститутів на процеси відтворення населення з метою досягнення бажаного (оптимального, раціонального) в довготривалій перспективі типу цього відтворення. Однак їх суттєвою різницею є різне трактування фахівцями терміну «відтворення населення», що зумовлює різні відповіді на запитання щодо об'єкта, характеру, обсягу та напрямів державного впливу, системи застосовуваних засобів та інструментів.Зокрема, переважна більшість фахівців визначає зміст демографічної політики, дотримуючись вузького розуміння відтворення населення, а саме як балансу народжуваності та смертності. Такий підхід історично склався з досвіду впровадження демографічної політики в минулому, зокрема ще за часів радянської влади, коли зусилля держави були спрямовані на підвищення народжуваності, причому переважно шляхом підтримки сімей з дітьми. Як показує досвід практичного втілення таких заходів, вони зумовлюють лише короткочасний ефект і не змінюють загальної демографічної ситуації. За такого підходу об'єктом демографічної політики виступає виключно або переважно сфера сім'ї, сімейних відносин. При цьому варто зазначити, що «в сучасному світі значна частина людей і народжується, і помирає за межами просторової локалізації шлюбно-сімейно-родинного життя» [8, с. 466-467]. Відповідно переважаючою когортою фахівців демографічна політика розглядається як окрема, особлива та специфічна складова соціально-економічної політики. Разом з тим, окремі науковці визначають її як органічну частину соціальної політики, специфічну за своїми цілями та частково за методами їх досягнення, однак узгоджену з іншими сферами, такими як регулювання умов зайнятості і праці, рівень життя та соціальне забезпечення населення, освіта, охорона здоров'я.

Тому погоджуємося з вітчизняними дослідниками у галузі теоретичної демографії, що визначення змісту та основних механізмів реалізації демографічної політики має базуватися на сучасному уявленні про відтворення населення, а саме як «збереження міри населення», «відтворення у часі-просторі єдності якості і кількості населення» [8, с. 466]. За такого підходу самовідтворення населення не може бути зведене до будь-якої окремої галузі, до відокремленої «чисто демографічної» сфери суспільного буття, покладеної поряд з іншими сферами [21, с. 145]. Тому демографічна політика не повинна розглядатися як окрема сфера впливу на демопроцес, оскільки «відтворення населення здійснюється в усьому просторі суспільного життя» [8, с. 466]. Відтак, об'єктом демографічної політики є «демографічний аспект усіх відносин, які існують в конкретно-історичному суспільному організмі» [8, с. 467], «матеріальні та ідеальні умови (середовище) «демографічної поведінки населення» [22, с. 26].

А демографічна політика виступає «не складовою соціально-економічної політики, а її особливою спрямованістю, демографічною орієнтацією» [8, с. 467]. Крім того, «сутність демографічної політики визначається стратегічною метою, яка фіксує бажану загальну спрямованість соціально-економічного розвитку суспільства» [8, с. 468]. При цьому реалістичність, досяжність мети демополітики визначає її загальну результативність та ефективність [22, с. 20]. Досягнення бажаного (оптимального, раціонального) в довготривалій перспективі типу відтворення є принципово нереалістичною, нездійсненою метою, з огляду на пануючий «набір методів і засобів демополітичного впливу на демореальність, за допомогою якою об'єктивно неможливо змінити характер і якість, отже тип відтворення населення» [22, с. 20]. Крім того, без постійних новацій до тактики демографічної політики «навіть найдосконаліша по своїй стратегії, демополітика не дасть бажаних результатів» [22, с. 25]. Тобто ефективна та дієва демографічна політика повинна ґрунтуватися на стійкій стратегії та гнучкій тактиці. Визначення змісту державного регулювання демографічного розвитку не буде повним без відповідного аналізу законодавства України. Основним та єдиним офіційним документом, що визначає позиції нашої держави з проблем демографічного розвитку на сьогодні виступає Стратегія демографічного розвитку в період до 2015 року (постанова Кабінету Міністрів України від 24.06.№ 879). Її мета - поліпшення якісних характеристик рівня життя населення та гармонізація процесів його відтворення на основі відродження духовності української нації та національних традицій, відновлення сімейних цінностей, забезпечення морального здоров'я сім'ї, виховання свідомого батьківства та запобігання соціальному сирітству. Відповідно до визначеної мети цим правовим актом висуваються основні завдання демографічного розвитку: підвищення рівня народжуваності та розвиток сім'ї; поліпшення здоров'я, зниження рівня смертності та збільшення тривалості життя населення; регулювання міграційних процесів; подолання негативних наслідків старіння населення; демографічний розвиток регіонів.

Однак, незважаючи на важливість і необхідність запланованих дій, все ж змістова наповнюваність демографічної політики на практиці зосереджена переважно на подоланні негативних тенденцій окремих демографічних процесів та усуненні їх негативних наслідків, а ніж на створенні таких соціально-економічних умов, які б сприяли відтворенню населення більш високої якості в усіх соціальних групах.

Висновки

Таким чином, результати здійсненого аналізу дають підстави розглядати державне регулювання демографічного розвитку як цілеспрямований вплив з боку держави на демореальність з метою досягнення стратегічних та тактичних цілей демографічної політики. Система державного регулювання демографічного розвитку, її цілі, завдання, напрями та механізм здійснення мають формуватися з розуміння демографічної політики як особливої спрямованості, демографічної орієнтації усієї соціально-економічної політики держави.

При цьому, недостатня наукова розробленість проблеми та необхідність формування цілісної системи державного регулювання демографічного розвитку потребують дослідження питань щодо: механізмів та процесів збереження міри населення, з метою з'ясування основних факторів впливу на демографічний розвиток, й відповідно конкретизації цілей, завдань, напрямів, механізмів державного регулювання демографічного розвитку.

Використані джерела інформації

1. Адміністративне право [Текст] : підручник / [Ю. П. Битяк та ін.] ; за заг. ред. проф. Ю. П. Битяка [та ін.] ; Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. - Х. : Право,- 624 с.

2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций / Г. В. Атаманчук. - 3 изд. доп. - М. : Омега-Л, 2005. - 579 с.

3. Бакуменко В. Д. Державне управління [Текст] : курс лекцій : навч. посіб. / В. Бакуменко, Д. Дзвінчук, О. Поважний ; Нац. агентство України з питань держ. служби, Івано-Франків. нац. техн. ун-т нафти і газу. - Івано-Франківськ : Місто НВ,

2010. - 535 с.

4. Волинець Л. С. Демографічна політика України в період становлення державності [Текст] : автореф. дис... канд. політ. наук: 23.00.02 / Волинець Людмила Семенівна ; Одеський держ. ун-т ім. І.І.Мечникова. - О., 1996. - 24 с.

5. Герасимчук А.А. Соціологія / А.А. Герасимчук, Ю.І. Палеха, О.М. Шиян. - К. : Вид-во Європ. ун-ту, 2004. - 246 с.

6. Гриньова В. М. Державне регулювання економіки [Текст] : підручник / В. М. Гриньова, М. М. Новікова. - К. : Знання, 2008. - 398 с.

7. Демографический энциклопедический словарь / Глав. ред. Д. И. Валентей. - М. : Сов. энциклопедия, 1985. - 607 с.

8. Демографічна криза в Україні. Проблеми дослідження, витоки, складові, напрями протидії/ НАН України. Інститут економіки; за ред. В. Стешенко. - Київ, 2001. - 560 с.

9. Дєгтяр А. Теоретико-методологічні засади розробки та реалізації державної демографічної політики в Україні / А. Дєгтяр // Публічне управління: теорія та практика : збірник наукових праць Асоціації докторів наук з державного управління. - Х. : Вид-во "ДокНаукДержУпр". - Вип. 2(10). - 2012. - С.190-195.

10. Державне управління : навч. посібник / [Мельник А. Ф., Оболенський О. Ю., Васіна А. Ю., Гордієнко Л. Ю] ; за ред. А. Ф. Мельник. - 2 вид., випр. і доп. - К. : Знання, 2004. - 344 с.

11. Державне управління та державна служба: словник-довідник / Київський національний економічний ун-т ім. Вадима Гетьмана / О. Ю. Оболенський (уклад.). - К. : КНЕУ, 2005. - 480 с.

12. Дідківська Л. І. Державне регулювання економіки : навч. посібник / Л. І. Дідківська, Л. С. Головко. - 4 вид., випр. - К. : Знання, 2004. - 213 с.

13. Економічна енциклопедія : у 3 т. - К. : Академія, 2002. - Т. 1. - 864 с.

14. Енциклопедія державного управління [Текст] : у 8 т. / [наук. редкол.: Ю. В. Ковбасюк (голова) та ін.] ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. - К. : НАДУ, 2011. - Т.4. - 647 с.

15. Костровець Л. Б. Соціально-демографічна політика в Україні: питання теорії, методології, практики [Текст] : монографія / Костровець Л. Б. ; Донец. держ. ун-т упр. - Донецьк : ВІК, 2012. - 424 с.

16. Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з державного управління [Текст] / В. Я. Малиновський. - К. : Атіка, 2005. - 240 с.

17. Мельник І. Г. Основи демографії [Текст] : навч.-метод. посіб. для студ. спец. "Психологія" / І. Г. Мельник ; Держ. закл. "Луган. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка", Каф. географії. - Луганськ : ДЗ "ЛНУ ім. Тараса Шевченка", 2013. - 126 с.

18. Народонаселение: Энциклопедический словарь. - М. : Большая Рос. энцикл., 1994.

- 640 с.

19. Нижник Н. Р. Системний підхід в організації державного управління : навч. посіб. / Н. Р. Нижник, О. А. Машков ; за заг. ред. Н. Р. Нижник. - К. : Вид-во УАДУ, 1998.

- 160 с.

20. Социальная политика : учебник / под общ. ред. Н. А. Волгина. - 2-е изд. стереотип.

- М. : Изд-во „Экзамен», 2004. - 736 с.

21. Стешенко В.С. Деякі теоретичні аспекти протидії демографічній кризі / Стешенко В.С., Піскунов В.П. //Формування ринкової економіки: Зб. наук. праць: Спец. вип.: Матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. «Демографічний розвиток України та пріоритетні завдання демографічної політики». - Т.1: Відтворення населення та його природний рух. - К.: КНЕУ, 2006. - 392 с.

22. Стешенко В.С. До питання про концепцію національної демографічної політики / Стешенко В.С., Піскунов В.П. // Демографічні дослідження. Вип. 18. - К. : Ін-т економіки НАН України, 1996. - С. 3-42.

23. Стеченко Д. М. Державне регулювання економіки [Текст] : навч. посібник / Д. М. Стеченко. - К. : Знання, 2007. - 271 с.

24. Тихомирова, Л. В. Юридическая энциклопедия [Текст] / Л. В. Тихомирова, М. Ю. Тихомиров ; общ. ред. М. Ю. Тихомиров. - Изд. 5-е, доп. и перераб. - М. : Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2007. - 972 с

25. Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол.: Ю. С. Шемчушенко та ін. - К. : Укр. енцикл., 1998. - Т.2. - 744 с.

Размещено на Allbest.ru