Реформування інституту уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: теоретико-методологічний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 35.072

ДРІДУ НАДУ

РЕФОРМУВАННЯ ІНСТИТУТУ УПОВНОВАЖЕНОГО ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З ПРАВ ЛЮДИНИ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНИЙ АСПЕКТ

Лазарєва Л.О.

Постановка проблеми. Інститут Омбудсмена, який є невід'ємною частиною механізму захисту демократії в розвинутих державах, запроваджений в Україні в 1998 р. Проте, на сьогодні Україна за кількістю скарг до Європейського суду з прав людини посідає одне з перших місць серед країн-членів Ради Європи. Кількість скарг безпосередньо до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини унеможливлює забезпечення належного рівня парламентського контролю, а здійснення впливу на формування державної політики у сфері захисту прав людини відбувається на неналежному для інституції рівні з огляду на її потенційні можливості. Це свідчить про недостатню дієвість національних правозахисних інституцій, які не спроможні забезпечити громадянам належний захист їх прав і свобод, гарантованих Конституцією. Обраний для аналізу інститут характеризується активним співробітництвом з Радою Європи, Європейським Омбудсменом, Інститутом Європейського омбудсмена, що дає можливість суттєво вплинути на динаміку демократизації та гуманізації національного законодавства, зокрема у сфері захисту прав людини.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Теоретико-методологічні засади державного управління, які стали основою дослідження діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини як державно- управлінського процесу сформовані у працях В.В. Баштаника, В.Г. Бульби, І.А. Грицяка, В.М. Дрешпака, Ю.О. Куца, М.І. Лахижі, Н.Р. Нижник, С.М. Серьогіна, Г.П. Ситника та ін.

Серед зарубіжних науковців, які вивчали становлення, розвиток та функціонування інституту омбудсмена, необхідно назвати А. Абілова, М.- Т. Бітч, Г. Белца, В. Бойцову, Л. Бойцову, М. Вижіковського, І. Власова, С. Гурвіца, Є. Лукашеву, Д. Роуата, С. О'коннора, Ю. Сунгурова, Теренуара, Ф. Тоді, Н. Хаманєву, Р. Хантінгтона, В. Еміх. Активно працювали та працюють у визначеному напрямку й вітчизняні вчені - політологи, соціологи, правознавці, громадські і політичні діячі:

Авер'янов, М. Анісімова, О. Бандурка, Ю. Грошевий, В. Дяченко, Р. Давиденко, А. Єрмошенко, К. Закоморна, Н. Карпачова, С. Кириченко, В. Ковальова, А. Колодій, І. Кресіна, О. Марцеляк, Г. Мурашин, І. Нєдов, В. Погорілко, П. Рабінович, Ф. Рудич, О. Скрипнюк, А. Ткаліч, В. Тацій, Є. Тихонова, Ю. Тодика, Ю. Шемшученко, О. Ярмиш та ін.

Однак, незважаючи на значну кількість наукових праць у політичній та юридичній науках з питань значення, сутності, змісту та тенденцій розвитку інституту омбудсмена, недостатньо дослідженим залишається державно-управлінський аспект діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, зокрема теоретико-методологічні засади реформування цього інституту з метою посилення дієвості державного управління у сфері захисту прав людини.

Виклад основного матеріалу. Тема функціонування та розвитку інституту омбудсмена вивчається здебільшого правознавцями та політологами. Так, найбільших досягнень в цій галузі на пострадянському просторі досяг російський вчений О. Сунгуров [5, 6]. Серед українських дослідників найбільшу увагу вказаній проблематиці приділяли О. Марцеляк та Ю. Тодика як в окремих працях, так і у співавторстві [7-10, 13]. Визначено, що особливу увагу вчені приділяють інституту Уповноваженого з прав людини, його ролі у забезпеченні захисту прав людини в Україні. Зокрема,у роботі Р. Давиденко розглядає фабулу процедури звернення до уповноваженого, А. Ткаліч приділяє увагу ролі омбудсмена в системі захисту прав людини і громадянина. Бойцова В.В. аналізуючи аспекти взаємодії держави і громадянського суспільства та роль інституту омбудсмена у таких відносинах найширше розкрила природу функціонування інституту захисту прав людини, визначила роль та правовий статус омбудсмена, окреслила ідеї та методи роботи цього інституту, провела порівняльний аналіз функціонування різних типів омбудсменів [2]. О. Мусатова охарактеризувала цей інститут у демократичній правовій державі; М. Рудь та Г. Стадник проаналізували інститут Уповноваженого крізь призму європейських норм та стандартів у галузі прав людини; О. Климович дотримується думки, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини є одним із дієвих механізмів захисту прав людини в Україні; О. Тертишник наголошує, що статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини потребує зміцнення, оскільки він не може здійснювати практичні дії, а має право лише звертатись із проханнями та клопотаннями до відповідних компетентних органів, хоча це може робити і пересічний громадянин. В.Баштанник, І.Грицяк, К. Волинка, О. Михайлюк, М. Тесленко досліджують конкретні завдання держави у сфері захисту прав людини в Україні [1]. Т. Барандова вважає за необхідне враховувати гендерні питання у роботі Уповноваженого з прав людини [6], О. Пономарьова та О. Марцеляк приділили увагу спеціалізованим омбудсменам, а В. Барчук розробив пропозиції щодо вдосконалення організації та діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини як суб'єкта забезпечення національної безпеки України. Європейські практики діяльності омбудсменів та їх значення у забезпеченні захисту прав людини в Україні вивчали І.Грицяк, Н.Наулік, О.Марцеляк [3, 7-10].

Зміст досліджуваного поняття розкривається через окреслення форм, видів, моделей діяльності омбудсменів (залежно від рівня діяльності, місця в державно-правовій системі, компетенції і обсягу повноважень, кількісного складу), необхідність їх спеціалізації чи функціонування на місцевому рівні. Відносна «молодість» походження інституції не викликає особливих дискусій щодо періодизації та сучасних тенденцій її розвитку. Але при цьому не існує загальновизнаного поняття «омбудсмен». Аналіз запропонованих науковцями визначень дозволив зробити висновок, що найбільш актуальними аспектами поняття є наголошення на посередницькій функції омбудсмена, його незалежності, специфічних особливостях правового статусу та обсягу повноважень. Обов'язково також слід враховувати головну сутність інституції - незалежність від будь-якої з гілок влади. Вважаємо, що визначення омбудсмена як особи, що здійснює парламентський контроль, також є не зовсім коректним і таким, що обмежує сутність поняття. Також слід уникати специфічних розбіжностей у його правовому статусі та обсязі повноважень як державного органу.

Таким чином, з урахуванням існуючих наукових досліджень, пропонуємо авторське визначення поняття. Так, омбудсменом у загальному розумінні цієї інституції ми визначаємо незалежний одноособовий або колегіальний державний орган, який шляхом посередництва та контролю сприяє підвищенню рівня позитивного діалогу між органами, що мають владні повноваження та суспільством. При цьому посередництвом є втручання третьої сторони у конфлікт між двома особами з метою досягнення компромісного рішення щодо протиріч, які виникли між сторонами. Такий результат зазвичай досягається шляхом зустрічей посередника з кожною зі сторін окремо. Посередницька функція омбудсмена у більшості випадків реалізується шляхом письмових переговорів, але не виключає можливості особистого спілкування.

Визначення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини можна звузити з урахуванням його специфіки безпосередньо в Україні. Конституція України як нормативний акт, що запровадив посаду Уповноваженого не надає відповідного визначення, а закріплює право громадян на звернення. Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» також не містить конкретного визначення, а зазначає, що парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Виходячи з цього, на нашу думку, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини можна визначити як: незалежний конституційний одноособовий державний орган, який шляхом посередництва здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції.

Врахування євроінтеграційних прагнень України зобов'язує враховувати перспективи співпраці та відповідності вимогам діяльності, встановленими Європейським Омбудсменом та Мережею Європейських омбудсменів, обумовлює необхідність узгодження стандартів забезпечення прав людини. Визначення проблем недосконалості понятійно- категоріального апарату, недостатнього дослідження кваліфікаційних вимог до омбудсмена, його представників, регіональних представників, відсутності розмежування компетенцій між Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та спеціалізованими омбудсменами, що запроваджуються в Україні, низького рівня розробки організаційно- правових основ діяльності, низького рівня співпраці з органами громадянського суспільства потребує реформування інституту омбудсмена в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду. омбудсмен уповноважений захист реформування

Здійснення державної політики співробітництва у сфері захисту прав людини неможливе без налагодження позитивного діалогу між громадянами та органами державної влади, зміцнення засад громадянського суспільства, забезпечення повної відповідності українського законодавства і практики принципам і нормам Європейського Союзу. Омбудсмен як орган державного управління України повинен розробити спеціальні заходи для імплементації європейських стандартів захисту прав людини, брати безпосередню участь у цих процесах, посилювати їх на місцевому рівні, підтримувати ідеї спеціалізованого представництва певних категорій населення на державному рівні. Зауважимо, що фактична ситуація з захистом прав людини в Україні наразі не відповідає вимогам міжнародного права, потребує постійного державного регулювання, удосконалення, покращення. Окреме занепокоєння міжнародної спільноти викликає стан дотримання прав окремих категорій населення в Україні. Існуюча нормативно-правова та організаційна база діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини не надає такої кількості активних прав, яких було б достатньо для конкретного впливу на державні органи та посадових осіб з питань попередження порушення прав або відновлення порушених прав осіб, які звернулися по допомогу.

Розглянувши максимально доступну кількість моделей, форм, видів діяльності омбудсменів у таких країнах як США, Канада, Російська Федерація, країни ЄС можна стверджувати, що здійснення їх діяльності відбувається у трьох формах: національним омбудсменом, як національним, так і регіональним та/або місцевим омбудсменом, регіональними та/або місцевими омбудсменами. Основними тенденціями реформування інституту омбудсмена є його спеціалізація та розвиток на місцевих рівнях. При цьому слід розрізняти представництва національного омбудсмена в регіонах як можливість децентралізації повноважень національного омбудсмена і розподілу компетенції за принципом субсидіарності, від регіональних омбудсменів, які є результатом діяльності місцевої громади і призначаються владою цієї громади не залежно від діяльності або наявності в країні національного омбудсмена. Аналіз нормативно-правової та організаційної бази діяльності усіх цих форм діяльності омбудсменів показує, що найбільш прийнятним для України є досвід організації діяльності представництв національного омбудсмена в регіонах.

Дослідження зарубіжного досвіду засвідчили, що у питаннях спеціалізації видів діяльності омбудсмена зарубіжний досвід показує існуючу різноманітність - спеціалізовані омбудсмени у деяких країнах (США, Канада, РФ та ін.) створюються практично лише за умови активності позиції певної категорії населення або її представників та рівня демократичності країни. Найбільш поширеними видами спеціалізованих омбудсменів є: омбудсмен з прав дитини, омбудсмен з питань підприємництва, військовий омбудсмен, страховий (фінансовий) омбудсмен, омбудсмен з прав літніх людей, омбудсмен з питань рівних можливостей, омбудсмен з питань меншин, омбудсмен з питань учнів та студентів навчальних закладів, омбудсмен з питань захисту персональних даних та інші види омбудсменів. Запровадження таких видів омбудсменів є безумовно позитивним кроком у налагодженні позитивного діалогу муж органами державної влади та певною категорією населення, але, потребує особливого професіоналізму кандидатури на посаду омбудсмена і однозначної наявності тісних взаємозв'язків з відповідними інститутами громадянського суспільства, які опікуються даною проблематикою спеціалізованої сфери.

При ознайомленні з зарубіжним досвідом в галузі державного регулювання захистом прав людини за допомогою інституту омбудсмена встановлено, що існує декілька форм впровадження омбудсмена у систему державного управління: копіювання шведської моделі (швидке запровадження існуючої моделі); адаптація (запровадження за умови пристосування діючих норм до норм класичної моделі діяльності омбудсмена без кардинальних змін законодавства); трансформація (передбачає можливість зміни законодавчого статусу служби омбудсмена відповідно до особливостей функціонування даного суспільства). Становлення омбудсмена в Україні за трансформаційною схемою адаптації дало можливість гнучкої форми впровадження нових можливостей для діяльності українського омбудсмена [5]. Після закріплення здійснення парламентського контролю за дотриманням прав людини за Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини була здійснена робота з підготовка законопроектів та визначення змісту остаточного проекту Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Але спірні питання (такі як кваліфікаційні вимоги до кандидата, питання видів діяльності, несумісних з посадою, вимоги до особи-кандидата тощо) існують і досі. Багато недоліків і прогалин у нормативному регулюванні виявилося і в процесі роботи Уповноваженого (необмеженість строку граничного перебування Уповноваженого на посаді, відсутність гарантій запобігання «політизації» посади, недостатня прозорість діяльності Уповноваженого, рамковий характер певних процесів діяльності, неефективність механізмів забезпечення дієвості понять та ін.). В останні роки тенденція щодо вирішення багатьох з цих проблем отримала доволі чіткий характер. Секретаріат Уповноваженого розробив «дорожню карту» розвитку інституту Уповноваженого,

Висновки та напрями подальших досліджень. За результатами узагальнення існуючих наукових підходів до визначення омбудсмена як суб'єкта державно-управлінських відносин, на основі досвіду зарубіжних країн можливо розробити та обґрунтувати шляхи реформування діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, основними з яких є:

- удосконалення нормативно-правової та організаційної бази діяльності Уповноваженого Верховної Ради України шляхом розробки та затвердження Положень про регіональні представництва та Консультативну Раду при Уповноваженому;

- створення регіональних представництв Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;

- обґрунтування розробки системи оцінювання співпраці органів державної влади з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини.

Робота регіональних представництв дозволить посилити парламентський контроль, поліпшити стан захисту прав людини та підвищити ефективність діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та на локальних рівнях, у віддалених від м. Київ областях України. При цьому максимально можливе притягнення до участі у цих процесах спеціалістів, фахівців, громадські організації та інших зацікавлених осіб на громадських засадах шляхом врахування висновків Консультативної Ради при Уповноваженому сприятиме визначенню подальших шляхів реформування інституту, підвищенню рівня професіоналізму представників Уповноваженого, підвищенню рівня виявлення актуальних проблем у сфері захисту прав людини.

Використані джерела інформації

1. Баштанник В.В. Концептуальні засади реформування державного управління в умовах сучасного етапу розширення ЄС / В.В. Баштанник // Науковий вісник Академії муніципального управління, серія «Управління»: Збірник наукових праць. - К., 2011. - №3.

2. Бойцова В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского общества: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.01 / Бойцова Виктория Валентиновна. - М., 1995. - 21 с.

3. Грицяк І. А. Право та інституції Європейського Союзу: навч. посіб. / І.А. Грицяк - К.: К.І.С, 2006.

4. Дідковська І.О. Омбудсмен у системі інститутів правової держави: порівняльно- політологічний аналіз : дис. к. політ. наук : 23.00.02 / Ірина Олександрівна Дідковська. - К., 2007. - С.137

5. Институт Омбудсмана как институт государственной правозащиты: российский и международный опыт: сборник статей / Под ред. А.Ю. Сунгурова. - СПб. : Норма, 2007. - 222 с.

6. Институт Уполномоченного по правам человека в России: Опыт ветеранов и позиции экспертов / Сборник статей // Под ред. А.Ю.Сунгурова. - СПб.: Норма, 2011.

7. Марцеляк О. В. Інститут омбудсмана: теорія і практика / О.В. Марцеляк. - Х.: Видавництво НУВС, 2004. - 450 с.

8. Марцеляк О. Конституційно-правовий статус інституту омбудсмана: світовий досвід та українська модель : дис... д-ра юрид. наук : 12.00.02 / Марцеляк Олег Володимирович, Одеська національна юридична академія. - О., 2004. - 39 с.

9. Марцеляк О.В. Етапи становлення інституту омбудсмена у світі // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. - Х.: Магістр, 2003. - №3 (18). - с. 13 - 21

10. Марцеляк О.В. Запровадження дитячого омбудсмена у світі та в Україні // Актуальні проблеми держави і права : зб. наук. пр. - Одеса: Юр. літ., 2003, Вип. 18., С.280 - 284

11. Ткаліч А.О. Роль омбудсмана в системі захисту прав людини і громадянина // А.О. Ткаліч / Наукові праці МАУП, 2010. - Вип. 2(25). - С. 199 -203

12. Тодика Ю.М., Марцеляк О.В. Інститут омбудсмена: світові моделі і досвід// Вісник Академії правових наук України. - №2(13), 1998. - С.57 - 66

13. Kucsko-Stadlmayer, G. European Ombudsman - Institutions / Gabriele Kucsko- Stadlmayer. - Wien: Spriner-Verlag, 2008. - 407 p.

Анотація

У статті проаналізовані основні наукові позиції щодо дослідження інституту омбудсмена, змісту поняття омбудсмена, визначаються можливості впливу діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на державне управління у сфері захисту прав людини. Визначаються тенденції в організації діяльності і роботі омбудсменів європейських країн, оцінюється співпраця Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з Європейським омбудсменом та Мережею Європейських Омбудсменів. Запропоновані шляхи реформування інституту омбудсмена в Україні.

Ключові слова: Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державне управління, регіональні та спеціалізовані омбудсмени, Європейський омбудсмен, Мережа Європейських Омбудсменів.

This article analyzes theoretical and methodological aspects of reforming by institution of the Ukrainian Parliament Commissioner for Human Rights and its regional offices. Objective of the article is substantiation of necessity raising the efficiency of public administration in the area of human rights, including the reform of Ukrainian Parliament Commissioner for Human Rights. This substantiation can be done by analyzing the scientific researches, content concepts, development trends ombudsman in foreign countries. In the context of European integration of Ukraine is significantly contributed to meeting the political criteria for EU membership. Research the possibilities of improvement of an appeal and the ways of its unification.