Діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері надання адміністративних послуг як об’єкт контролю

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері надання адміністративних послуг як об'єкт контролю

В умовах здійснення адміністративної реформи в Україні у зв'язку з активізацією процесів децентралізації влади, розширенням сфер адміністративної правосуб'єктності органів місцевого самоврядування особливу увагу слід приділити контролю діяльності органів влади на всіх рівнях управління. Це також зумовлено тим, що на сьогодні в Україні не розроблено комплексну та цілісну концепцію контролю діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, зокрема, у сфері надання адміністративних послуг. Крім того, вдосконалення забезпечення контрольної діяльності неможливе без чіткого визначення етапів, суб'єктів, об'єктів та основних властивостей цього процесу.

Питаннями державного контролю займалися В.М. Гаращук, О.Ф. Андрійко, М.І. Саєнко, тощо. Проблемами місцевого самоврядування та висвітленням основних аспектів контролю за діяльністю саме органів місцевого самоврядування, займалися такі дослідники як Г.Г. Абасов, О.М. Алшутіна, В.В. Тісногуз, І. М. Нєдов та інші. Однак наукових праць, присвячених проблемам контролю органів державної влади та органів місцевого самоврядування за діяльністю у сфері надання адміністративних послуг практично немає.

Метою статті є аналіз контролю щодо діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері надання адміністративних послуг в розрізі здійснюваних ними повноважень.

Діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері надання послуг виступає об'єктом контролю у зв'язку із необхідністю з'ясування адміністративної правосуб'єктності вищезазначених органів, їх місця і ролі в системі суб'єктів надання адміністративних послуг.

Цікавою виглядає робота авторського колективу під керівництвом С.В. Ківалова з адміністративного права, в якій достатньо ґрунтовно аналізується особливість адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування [1, с. 84]. Варто підтримати вчених-адміністраторів у тому, що вищезазначена особливість, в основному, «визначається тим, що вони (органи місцевого самоврядування), здійснюючи місцеве самоврядування, одночасно здійснюють державне управління в межах делегованих органами державної виконавчої влади повноважень» [1, с. 95]. Статус цих органів обумовлений тим, що: а) вони відділені від держави, не входять в систему органів державної влади і взаємодіють з ними на підставі норм права; б) їх загальний статус, система та гарантії діяльності, принципи організації та повноваження визначаються правом; в) вони можуть наділятися делегованими державними повноваженнями [1, с. 96].

Узагальнений аналіз вітчизняної адміністративно-правової наукової, навчальної, публіцистичної літератури дозволяє стверджувати, що з 90-х років й до цього часу, на підставі запозичення раніше сформульованих доктринальних положень, намітилося два основні вектори у дослідженні контролю: перший - зосередження уваги на контролі як на способі забезпечення законності державної діяльності (перш за все, управлінської, виконавчої, розпорядчої, адміністрування) з можливістю погляду на нього як на функцію такої діяльності (наприклад, праці Ю.П. Битяка, В.В. Зуй, В.М. Гаращука та ін. [2, с. 254], С.О. Мосьондза [3, с. 105] тощо) [4, с. 40].

Поряд із ним, з початку ХХІ століття з'явився й другий - погляд на контроль як на комплексне, багатогранне явище, можливість його розгляду як способу забезпечення законності, як принципу, форми, функції, виду діяльності. У монографії «Контроль та нагляд у державному управлінні» В.М. Гаращук визначає контроль як «основний спосіб забезпечення законності і дисципліни у державному управлінні» [5, с. 36], як «один із факторів, який дисциплінує поведінку державних службовців та громадян у сфері державного управління, що робить «прозорим», для суспільства діяльність держави, а для держави - внутрісуспільні відносини, стан роботи окремих державних та інших утворень» [5, с. 36], як «самостійну гілку влади» (на підставі аналізу існуючих точок зору щодо визначень контролю) [5, с. 37], як «один із видів реалізації повноважень державних та недержавних утворень, що проявляються в конкретній діяльності по встановленню якогось факту» [5; с. 38], контролю у широкому розумінні як «те, що має місце в роботі усіх державних органів», й у вузькому - «як діяльність органів держави, які в межах своїх повноважень, наділяються функцією контролю, що є основним видом їх роботи, які за допомогою притаманних їм форм, методів та визначених процедур здійснюють контроль» [5, с. 45].

Слід також звернути увагу на погляд західноукраїнських дослідників А. Михайлова, В. Віденко, Г. Ярецької, які визначають процес контролю, як три етапи: перший - розробка стандартів та критеріїв, другий - порівняння досягнутих результатів з розробленими стандартами, що включає: встановлення масштабів допустимих відхилень та винятків із загального правила, вимірювання результатів, передачу і поширення інформації, оцінку інформації про результати, третій - прийняття необхідних корегуючи дій, що складається з трьох ліній поведінки: нічого не розпочинати, ліквідувати відхилення, переглянути стандарти [6, с. 202].

Контроль є багатогранним правовим явищем, в т. ч. й щодо діяльності органів місцевого самоврядування у сфері надання адміністративних послуг. Для найповнішого з'ясування його сутності, доцільною вважається класифікація на різновиди з використанням різноманітних критеріїв. Класифікація необхідна, перш за все, для з'ясування сутності контролю, його правового потенціалу, а також дозволяє визначити види контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування шляхом їх диференціації з метою подальшого дослідження [4, с. 52].

Можна запропонувати наступний розподіл на види контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування: 1) в залежності від суб'єкта контролю - контроль з боку державних органів (державний контроль), з боку недержавних формувань, приватних осіб (громадський, приватний контроль), спільний (змішаний); 2) за безпосереднім об'єктом контролю - контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування, пов'язану із їх реалізацією їх власних повноважень, контроль за діяльністю зазначених органів, пов'язану із делегованими повноваженнями; 3) в залежності від предметної сфери діяльності, яка підлягає контролю - у соціальній сфері, ціноутворенні, містобудуванні, охороні здоров'я тощо; 4) за формами та способами, методами проведення (інвентаризація, рейд, запит, громадське слухання, ревізія, перевірка тощо); 5) за ступенем (глибиною) втручання в оперативну діяльність органів місцевого самоврядування - прямий (безпосередній) або непрямий (опосередкований); 6) за часом проведення - попередній, поточний (оперативний), підсумковий (остаточний); 7) за обсягом (кількістю різновидів діяльності) - повний (за всією діяльністю), вибірковий (за окремими різновидами такої діяльності); 8) в залежності від використання спеціальних засобів і спец приладів - контроль з використанням таких засобів і приладів і контроль без таких; 9) за спрямованістю - зовнішній (з боку інших органів), внутрішній (з боку самих органів місцевого самоврядування (самоконтроль); 10) за характером контрольної діяльності - загальний (узагальнений) і спеціальний (щодо окремих питань); 11) в залежності від

безпосередньої мети - щодо виявлення причин і умов, що сприяють порушенням вимог чинного законодавства, щодо притягнення винних до відповідальності, щодо виявлення ефективності (неефективності) діяльності тощо; 12) за наслідками проведення - позитивний, репресивний (негативний); 13) в залежності від безпосереднього суб'єкта здійснення - з боку місцевих органів виконавчої влади, з боку центральних органів виконавчої влади, з боку правоохоронних органів, судовий, з боку територіальної громади тощо; 14) в залежності від кількості суб'єктів контролю - з боку одного суб'єкта (індивідуальний), при одночасній участі кількох суб'єктів (колективний) тощо; 15) за сферою діяльності, що підлягає контролю - внутрішній (пов'язаний із підконтрольністю суб'єктів контрольних правовідносин), міжвідомчий (за умови наявності іншої «відомчої належності»), позавідомчий (за умови відсутності безпосереднього підпорядкування між суб'єктами контрольних правовідносин, з боку суб'єктів загальної компетенції); 16) за спрямованістю (безпосередньою спрямованістю) - за законністю та за доцільністю діяльності органів місцевого самоврядування тощо [4, с. 55].

Своє чільне місце серед елементів організаційно-правового механізму контролю посідають суб'єкти, тобто ті, хто здійснює відповідний контроль. Суб'єкт - особа, група осіб, організація і т. ін., яким належить основна роль у певному процесі; це особа чи організація як носій певних прав та обов'язків [7, с. 650].

Важливе значення має президентський контроль за діяльністю органів державної влади як щодо впливу на неї, так і посилення відповідальності за дотримання норм чинного законодавства. Зокрема, в межах своєї компетенції Президент України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими для виконання на всій території України. Слід зауважити, що хоча в Конституції України і немає прямої вказівки на підконтрольність органів державної влади Президентові, але існування такої залежності органічно випливає із загального співвідношення конституційного статусу Президента та інших органів державної влади. Контроль з боку Президента України здійснюється та полягає у впливі на всі органи державної влади шляхом здійснення повноважень, передбачених статтею 106 Конституції України. Так, зокрема, щодо Верховної Ради України Президент України наділений повноваженнями призначати позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені Конституцією, припиняти повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією, має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховною радою України [8, с. 12]. Наприклад, Президент України застосував право вето до Закону України «Про адміністративні послуги» 15 червня 2012 та вдруге 17 липня 2012. Слід звернути увагу, що і в першому, і в другому президентському вето основне зауваження стосувалося питання бланків документів, які використовуються для оформлення результатів надання адміністративних послуг.

Контроль законодавчої влади - це контрольні повноваження Верховної Ради України, її комітетів, народних депутатів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункової палати. Метою парламентського контролю є вирішення різноманітних проблем у різних сферах суспільного життя. Об'єктом парламентського контролю виступає діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій різних форм власності. Верховна Рада України згідно з Конституцією України здійснює прямий (безпосередній) контроль за: виконанням державного бюджету; діяльністю Кабінету Міністрів; додержанням конституційних прав та свобод людини і громадянина; використанням наданих Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених державним бюджетом України. Прямий (опосередкований) контроль Верховної Ради України згідно з конституцією України здійснюється за: діяльністю державних органів та посадових осіб, які обираються, призначаються, затверджуються Верховною Радою України або на призначення яких потрібна її згода [8, c. 14]. Так, контроль Верховної Ради України щодо діяльності органів місцевого самоврядування реалізується, зокрема, через повноваження призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.

Судовий контроль полягає у захисті прав та свобод людини, перевірці законності дій органів державної влади. Він реалізується в Україні системою судів загальної та спеціальної юрисдикції. Конституцією України закріплено право кожної людини і громадянина на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Судовий контроль в демократичній державі має позанаціональні рамки. Кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна. Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачається запровадження адміністративної юстиції як форми судового контролю за виконавчою владою [9, с. 248].

Судовий контроль у державному управлінні визначається як заснована на законі діяльність судів з перевірки правомірності актів та дій органів державного управління, їх посадових осіб, відновлення порушених прав фізичних та юридичних осіб (підтримання режиму законності в державі та суспільстві в цілому), а в необхідних випадках - застосування до порушників правових санкцій. Особливістю контролю органів судової системи є проведення контролю не систематично, не повсякденно, як наприклад, контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів або прокурорський нагляд за законністю в державному управлінні, а одноразово при розгляді конкретних адміністративних, цивільних, кримінальних справ у судах [8, с. 18].

Кабінет Міністрів України як вищий орган державної виконавчої влади реалізує свої контрольні повноваження в процесі: 1) реалізації програм економічного, соціального, культурного розвитку України в цілому та окремих її регіонів; 2) втілення в життя фінансової, цінової, грошової, кредитної, податкової політики; створення загальнодержавних та інших фондів; ліквідації наслідків стихійних лих і катастроф, проведення політики в галузі освіти, науки, культури, охорони природи, екологічної безпеки, природокористування; 3) вжиття необхідних заходів щодо забезпечення безпеки й обороноздатності України; 4) забезпечення зовнішньоекономічної діяльності України і митної справи; 5) керівництва роботою міністерств, комітетів та інших органів державної виконавчої влади. Результати контрольної діяльності Кабінету Міністрів відображені в постановах і розпорядженнях уряду. У сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина здійснює контроль за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади [8, с. 19].

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2009 №737 «Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг» [9] затверджено Тимчасовий порядок надання адміністративних послуг, який визначає процедуру надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в межах делегованих їм органами виконавчої влади повноважень, підприємствами, установами та організаціями, на які згідно з нормативно-правовими актами покладено повноваження надавати адміністративні послуги. Крім того, пунктом 9 зазначеної вище постанови передбачено, що контроль за додержанням Тимчасового порядку та інших актів законодавства з питань надання адміністративних послуг здійснюється Держфінінспекцією, ДПА і Держцінінспекцією в межах їх повноважень.

Також розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 №1076-р «Про затвердження плану заходів щодо реформування системи надання адміністративних послуг» [10] вирішено, зокрема, рекомендувати органам місцевого самоврядування разом з місцевими держадміністраціями провести інвентаризацію адміністративних послуг, які ними надаються.

Слід звернути увагу на постанову Кабінету Міністрів України від 20.02.2013 №118 «Про затвердження Примірного положення про центр надання адміністративних послуг» [11], яким рекомендовано органам місцевого самоврядування керуватися у своїй діяльності із забезпечення функціонування центрів надання адміністративних послуг затвердженим цією Постановою Примірним положенням. Відповідно до пункту 17 вказаної постанови центр надання адміністративних послуг під час виконання покладених на нього завдань взаємодіє з центральними та місцевими органами виконавчої влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами або організаціями.

Якщо розглядати контроль з боку місцевих органів державної виконавчої влади, то слід зазначити, що до місцевих органів державної виконавчої влади в першу чергу належать державні адміністрації в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, містах Києві та Севастополі і районах цих міст. Контрольні повноваження зазначених органів закріплені в Законі України «Про місцеві державні адміністрації» [12]. Коло цих повноважень досить широке. Так, місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за: збереженням і раціональним використанням державного майна; станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі; використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду; додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією; додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою; додержанням архітектурно - будівельних норм, правил і стандартів; додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів; додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту; охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці; додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху; додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію; додержанням законодавства про Національний архівний фонд та архівні установи. Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Місцеві державні адміністрації контролюють виконання наданих законом повноважень органів виконавчої влади сільських, селищних і міських рад, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами [8, с. 21].

Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 09.03.1999 №339 «Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади» [13] (із змінами і доповненнями) визначено, що контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади (далі - контроль) покладається на відповідні місцеві держадміністрації та Раду міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, передбачених законодавством, - на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи (далі - органи, що здійснюють контроль). Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Частиною 1 статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [12] передбачено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право, зокрема, проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [14] державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Положенням вказаної статті цілком відповідають норми статті 38 Закону України від 09.04.1999 №586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» [12], якою, зокрема, визначено, що місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Таким чином, можна дійти висновку, що розгалужена, багатофункціональна, методологічно й технологічно неоднорідна вітчизняна система контролю у сфері державного управління на сьогодні усе ще за формою і змістом далеко не відповідає покладеним на неї завданням. Ефективний контроль є важливим для досягнення успішної діяльності будь-яких організацій й, насамперед, у діяльності органів державного управління та органів місцевого самоврядування [15, с. 252].

Важливо розглядати контроль, по-перше, у сукупності інших функцій управління, по-друге, як ефективний механізм досягнення цілей організації, по-третє, як засіб запобігання ризику, пов'язаного з нечіткими або помилковими діями персоналу [14, с. 252]. Оптимізація системи суб'єктів контролю за діяльністю вищезазначених органів повинна передбачати зменшення кількості державних органів, наділених контрольними повноваженнями, посиленням засад спеціалізації їх діяльності, що у свою чергу, сприятиме і впорядкуванню законодавчих засад їх діяльності [16, с. 22].

Використані джерела інформації

1. Ківалов С.В. Адміністративне процесуальне право України: [підручник] / за заг. ред. С.В. Ківалова. - Одеса: Юридична література, 2003. - 896 с.

2. Битяк Ю.П., Паращук В.М., В.В. Зуй. Адміністративне право: підручник / за заг. ред. Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, В.В. Зуй. - Х.: Право, 2010. - 624 с.

3. Мосьондз С.О. Адміністративне право України (у визначеннях та схемах): [навч. посіб.] / С.О. Мосьондз. - К.: Атіка, 2008. - 272 с.

4. Коломоєць Т.О. Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування як суб'єктів адміністративного права України.: монографія / Т.О. Коломоєць. П.Д. Матвієнко. - Запоріжжя: Запорізький національний університет, 2011. - 256 с.

5. Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні: монографія / В.М. Гаращук. - Харків: Фоліо, 2002. - 176 с.

6. Михайлов А.П. Менеджмент: навч. Посіб. / А.П. Михайлов, В.М. Віденко, Г.С. Ярецька. - Чернівці: Технодрук, 2005. - 492 с.

7. Бусел В.Т. Великий тлумачний словник української мови / укладач В.Т. Бусел. - К.: Ірпінь: ВТФ «Перун», 2001. - 1440 с.

8. Гриценко О.І. Контроль та оцінювання управлінської діяльності: опор. конспект лекцій / О.І. Гриценко. - К.: НАДУ, 2009. - 108 с.

9. Постанова Кабінету Міністрів України від 17.07.2009 №737 «Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг» // www.rada.gov.ua.

10. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 №1076-р «Про затвердження плану заходів щодо реформування системи надання адміністративних послуг» // www.rada.gov.ua.

11. Постанова Кабінету Міністрів України від 20.02.2013 №118 «Про затвердження Примірного положення про центр надання адміністративних послуг» // www.rada.gov.ua.

12. Закон України від 09.04.1999 №586 - XIV «Про місцеві державні адміністрації» // Офіційний вісник України. - 1999. - №18. - С. 3.

13. Постанова Кабінету Міністрів України від 09.03.1999 №339 «Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади» // www.rada.gov.ua.

14. Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» // Відом. Верхов. Ради України. - 1997. - №24.

15. В.Д. Бакуменко. Державне управління: основи теорії, історія і практика: навчальний посібник / В.Д. Бакуменко, П.І. Надолішній, М.М. Іжа, Г.І. Арабаджи / За заг. ред. Надолішнього П.І., Бакуменка В.Д. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009 - 394 с.

16. Т.О. Коломоєць. Методи контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування України при реалізації ними повноважень у сфері публічного управління: пошук оптимального варіанту / Коломоєць Т.О. // Юридична Україна. - К.: Хрінком Інтер, 2012. - №4. - 20-23 с.

Размещено на Allbest.ru