Урахування громадської думки під час впровадження державної політики

Анотація

Рецензенти: Сорока С. В., д.держ.упр., доцент;

Коваль Г. В., д.держ. упр., доцент.

Дата надходження статті до редколегії 27.11.2014 р.

ТИМОФЄЄВ Сергій Павлович - к.держ.упр., ст. викладач кафедри державного управління та політичної аналітики Чорноморського державного університету імені Петра Могили, м. Миколаїв, Україна.

Коло наукових інтересів: громадська думка, механізми взаємодії державного управління та громадської думки.

У статті розглядається питання важливості врахування громадської думки під час впровадження державної політики. Приділяється увага взаємодії держави з громадськістю та взаємовпливу, що стає суттєвим чинником у процесі державотворення. Комунікація між державною владою та громадськістю вбачається важливим чинником оптимізації системи державного управління, розвитку держави та суспільної стабільності.

Ключові слова: державне управління, громадська думка, засоби масової інформації, демократія, політична культура, гласність, суспільні відносини, критерії взаємодії державної влади з громадськістю.

Аннотация

В статье рассматривается вопрос важности учёта общественного мнения во время внедрения государственной политики. Уделяется внимание взаимодействию государства с общественностью и взаимовлияния, которое становится существенным фактором в процессе государственного строительства. Коммуникация между государственной властью и общественностью усматривается важным фактором оптимизации системы государственного управления, развития государства и общественной стабильности.

Ключевые слова: государственное управление, общественное мнение, средства массовой информации, демократия, политическая культура, гласность, общественные отношения, критерии взаимодействия государственной власти с общественностью.

Annotation

The article discusses the importance of the public opinion during the implementation of public policy. Attention is paid to the interaction of state and public interplay, which becomes an important factor in the process of nation-building. Communication between the public authorities and the public perceived an important factor optimization system of governance of the state and social stability.

Key words: public administration, public opinion, media, democracy, political culture, publicity, public relations, criteria for government interaction with the public.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важливими науковими чи практичними завданнями.

На сучасному етапі розвитку української державності набуває великого значення роль громадської думки. Саме врахування думки громадськості під час вироблення та впровадження державної політики є одним із найважливіших факторів розбудови справжньої демократичної держави. Наскрізною думкою як для населення країни, так і для представників влади повинно стати наступне: громадськість фактично є замовником всієї діяльності держави. Звідси виходить, що державне управління повинно враховувати громадську думку, досліджувати її та налагоджувати контакти. З іншого боку ж сама громадськість повинна дійти до розуміння необхідності співпраці з державою. Саме тісна співпраця та порозуміння між цими двома сторонами має стати передумовою розвитку громадянського суспільства.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, у яких започатковано розв'язання цієї проблеми і на які спирається автор.

До проблеми врахування громадської думки у державотворчих процесах зверталися такі дослідники, як О. Бажинова, В. Бакуменко, А. Буханевич, О. Висоцький, О. Дмитренко, Я. Кондрашова, Литвин, Н. Нижник, Ю. Сурмін, В. Тертичка, Токовенко та ін. Однак ця проблема є досить складною і потребує ретельного дослідження з різних точок зору, оскільки суспільство знаходиться в постійному русі та потребує виокремлення новітніх напрацювань щодо співпраці з державою.

Формулювання цілей статті (постановка завдання).

Метою статті є визначення та аналіз особливостей взаємодії державного управління та громадської думки. Наукове дослідження особливостей їх взаємодії допоможе сформувати оптимальну систему розвитку громадянського суспільства на засадах демократії. Також це може допомогти уникнути проявів деструктивних факторів впливу на державно-управлінські відносини й впровадження державної політики.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів.

Безумовним фактом є те, що громадська думка відіграє істотну роль у сучасному суспільстві, а отже, має вагоме значення для функціонування системи державного управління. В сучасному світі вивчення громадської думки є основоположним пунктом у забезпеченні державної стабільності та ефективного впровадження в життя державної політики. Держава не може функціонувати однобічно лише керуючи певною територією, сферами життя, суспільними відносинами тощо. Для розвинутої країни необхідним елементом виступають двосторонні зв'язки між владою та народом, оскільки вони дають можливість співпрацювати державним органам з окремими людьми, їх формальними та неформальними об'єднаннями. Україна не є винятком у цьому питанні.

Дослідження громадської думки забезпечує вдосконалення системи державного управління, оскільки за їх допомогою виявляється рівень підтримки діяльності державних органів, а отже і корегується ця діяльність за наявності великого дисонансу. Необхідною передумовою проведення будь-яких реформ є не тільки вивчення позитивного досвіду інших країн, а й позицій народу щодо основоположних питань суспільного життя.

Певною проблемою для державного управління є те, що громадська думка, по-перше, не є сталою, по-друге, підвладна різноманітним впливам. Обидва ці пункти спонукають приділяти велику увагу як самій громадській думці в певний час щодо певної ситуації, політики чи обставин, а також умовам її формування та чинникам впливу. Наявність певної громадської думки може мати як позитивний, так і негативний характер, що може перешкоджати вільному впровадженню в життя державної політики. До того ж, існує багато важелів впливу на громадську думку, якими можуть користатися не тільки в цілях розвитку держави й суспільства, а й в суто власних політичних інтересах певними організаціями, об'єднаннями чи окремими діячами. Тоді вже постає питання наявності хибної думки серед населення, що може спричинити появу низки проблем у діяльності державних органів.

Оскільки суспільство не є стороннім споглядачем, а відіграє також роль суб'єкта у прийнятті державно-управлінських рішень, кожен повинен усвідомити три основних пункти:

1) громадяни власноруч впливають на створення державної політики;

2) громадяни можуть активно залучатися до процесу реалізації державної політики;

3) громадяни мають реальне право отримувати інформацію щодо впровадження державної політики та контролювати цей процес [2].

Звісно, всі перераховані дії можливі лише за умови того, що люди будуть зацікавлені в цьому, будуть обізнані у своїх правах, а також за наявності виваженої та об'єктивної громадської думки.

На думку багатьох дослідників, громадська думка завжди є об'єктом впливу сил, які можуть виробляти значущі судження, еліт, ЗМІ. При цьому вона зберігає певну міру автономності, оскільки її носії у своїх судженнях здебільшого керуються не стільки мотивами ідеологічної відданості, умоглядної політичної доцільності чи логічної послідовності, скільки своїми емоційно та ціннісно навантаженими уявленнями про спільні суспільні інтереси.

Саме завдяки технологіям легітимації суб'єкти політики намагаються ефективно впливати на громадську думку, щоб уможливити й полегшити здобуття та реалізацію влади, подолати опір противників та, можливо, здобути підтримку для реалізації широкої програми реформ [3].

Легітимація є ніщо інше, як процес підтримання зворотного зв'язку між системою державного управління та громадянським суспільством. Вони є індикатором легітимності та інструментом психологічного тиску на управлінський апарат держави. Громадська думка стає, отже, технологією впливу на формування органів державної влади, їхньої легітимації.

Розуміння громадської думки як соціального інституту та становлення відносин громадської думки й органів влади - доволі складний та неоднозначний процес. Припущення, що громадська думка набуде інституціоналізованих рис, пов'язано передусім із визнанням органами влади цього інституту повноцінним суб'єктом взаємодії, з формуванням у суспільстві елементів ціннісного ставлення до неї, надання цьому феномену реальної, а не символічної значущості [7].

Формування громадської думки сам по собі процес достатньо складний, у ньому може брати участь необмежена кількість учасників. Все ж таки, основних лише два: з одного боку - держава в особі всіх державних органів та посадовців, які їх представляють, з другого - громадяни, носії цієї думки, але без урахування політичних, громадських організацій чи будь-яких інших об'єднань. Відповідно, основним є взаємообмін інформацією саме між ними. Навіть якщо серед населення замало людей, які цікавляться державними справами, сама держава як виконавець суспільного замовлення, повинна свідомо збільшувати частку залучених громадян, що забезпечить формування позитивної громадської думки та дасть можливість самим людям розподілити відповідальність за прийняття рішень.

Першочерговим є поліпшення якості інформації, що надходить від влади до суспільства, а також організації збору й аналізу інформації про думку населення. Тобто потрібно налагодити постійну інформаційну взаємодію, яка замінить звичний брак інформації, недостовірність чи неповне її розкриття. Для цього варто базувати діяльність усіх державних органів за такими принципами:

1) інформація повинна бути своєчасною, зрозумілою, доступною і цікавою;

2) потрібно систематично збирати інформацію з проблем, конфліктів, оцінок діяльності влади, перспектив розвитку, прикладів вдалої роботи, конструктивної критики.

Подібний двосторонній зв'язок має забезпечити прозорість та відкритість державної влади, а також запобігти формуванню негативної громадської думки, яка може перетворитися на деструктивний фактор у житті суспільства та держави. Взаємодія влади і громадськості є тим підґрунтям, яке виступає основою політичної та соціально-економічної стабільності країни [8, с. 92].

Як правило, зрілість та дієвість громадської думки багато в чому залежить від політичної культури громадян, від їхнього уміння орієнтуватися в політичних подіях. Але певна некомпетентність громадської думки не повинна бути причиною її ігнорування. Тим більше, що є випадки, коли досконале знання громадської думки необхідне, без акцентування уваги на тому буде вона адекватною або хибною. Яскравим прикладом може бути ситуація, коли ставиться мета з'ясувати ставлення громадян до різних політичних партій, громадських рухів та організацій або скласти рейтинг політичних лідерів. Інформаційна цінність визначається не стільки обґрунтованістю громадської думки, скільки тим, що вона пояснює реальну причину того чи іншого явища.

З іншого боку, сам факт того, що громадська думка вже склалася, повинен служити важливим сигналом для управлінських органів. Вони повинні звернути пильну увагу на проблему, що стала об'єктом реакції широких верств населення, а разом з тим і замислитися, через які обставини ця реакція не відповідає реальному стану речей, і що потрібно зробити для покращення ситуації.

Говорячи про достовірність чи недостовірність інформації, що її надає громадська думка владним органам, слід мати на увазі, що з проблемою її адекватності тісно пов'язана проблема інформованості населення з певного питання. Проблема інформованості значно ширша за проблему гласності. Можливе таке становище, коли, попри відкритість роботи управлінських органів, громадяни мало ознайомлені з нею. Тому важливо, щоб з ініціативи державних органів, поширювалася інформація про їхню діяльність та політичні проблеми, які вирішуватимуться владними структурами. Аби громадяни могли сформувати і висловити власну компетентну думку відносно певної проблеми, вони повинні бути детально проінформовані як про саму проблему, так і про багатоманітність варіантів її вирішення, а також можливі наслідки прийняття того чи іншого варіанту.

Відтак великої ваги набуває проведення через засоби масової інформації суспільних дискусій, диспутів для з'ясування різних точок зору, позицій з певного питання. Виступи представників влади, опозиції, науковців виробляють зрештою набір альтернатив, які потім використовує громадськість для вироблення своєї думки. Важливим моментом є також і те, що інформація досягає своєї мети тоді, коли суспільство має достатній рівень політичної грамотності, політичної культури. Коли ж громадяни не мають достатніх знань і не можуть використати одержану інформацію для вироблення власної точки зору, а потім висловити її, то інформація стає мертвим капіталом. Тому важливо, щоб влада створювала всі можливі умови для підвищення освітнього рівня своїх громадян [5].

Громадська думка або ставлення до державних органів - це узагальнений показник їх діяльності, він красномовно говорить про становище й статус влади в суспільстві, ставлення та готовність громадян до співробітництва з органами держави щодо спільного вирішення загальнодержавних та місцевих проблемних питань.

Процес формування громадської думки, його значущість у діяльності державних органів, як правило, залежить від правильно організованої роботи з урахуванням ставлення людей. Формуючи громадську думку про свою діяльність, необхідно зробити її потужною, вона повинна стати дієздатною, щоб досягти запланованих цілей. Ступінь досягнення цілей - критерій ваги громадської думки. На громадську думку впливає багато різних соціальних і несоціальних явищ, взаємовплив і взаємодія яких визначає її реальний рівень. Завдання полягає в тому, щоб розкрити механізм цього явища, за можливістю нейтралізувати вплив негативних факторів та надати найбільшого прискорення позитивним.

Результати, одержані під час вивчення думки населення про діяльність державних органів влади, можуть бути використані для:

- переконання людей змінити хибну думку щодо діяльності держави;

- інформаційного насичення й перетворення недостатньо сформованої громадської думки на сталу;

- підсилення існуючої громадської думки.

Отримані дані дозволяють простежити окремі тенденції, які відображають взаємозв'язок органів державного управління із населенням та навколишнім середовищем.

Визначальну роль у формуванні громадської думки щодо діяльності держави відіграють засоби масової інформації. Порівняно з життєвим досвідом засоби масової інформації мають певну перевагу, тому що досвід кожної людини, кожної спільноти вельми обмежений її соціальним статусом, змістом соціальних ролей, які вона виконувала й виконує, життєвими обставинами її біографії. Саме засоби масової інформації розширюють суспільні горизонти громадян, залучають до сприйняття проблем, зміст яких, на перший погляд, не торкається безпосередньо буденного життя. Засоби масової інформації мають змогу формувати громадську думку в запланованому напрямку. Роль ЗМІ у формуванні громадської думки багато в чому зумовлюється обраною стратегією. Від того, якою є загальна спрямованість цієї стратегії, що і як формують ЗМІ за інших рівних умов, залежить ефективність процесу формування громадської думки.

Одним із найбільш важливих завдань реформування є розвиток партнерських відносин між державною владою та населенням на засадах довіри, прозорості, взаєморозуміння і взаємодопомоги у вирішенні нагальних проблем сьогодення. Досягнення цієї мети пов'язане із вирішенням ряду складних проблем і неможливе без налагодження конструктивної взаємодії з різними групами громадськості на основі узгодження позицій і взаємної участі у вирішенні управлінських завдань.

Серед сучасних системних підходів в організації державного управління особлива роль відводиться інформаційно-комунікаційним аспектам. Вважається, що для побудови моделі державного управління важливою є концепція систем з інформаційним зворотним зв'язком. Цей підхід демонструє перетворення інформації на рішення, які, у свою чергу, перетворюються у дії. Необхідним вбачається приділяти більше уваги їх взаємозв'язкам, а не окремим частинам як таким. У такому розумінні комунікація розглядається як засіб, за допомогою якого в єдине ціле поєднується організаційна діяльність, модифікується поведінка, здійснюються зміни, інформація набуває ефективності та реалізуються цілі [1].

У цьому контексті варто приділити увагу визначенню поняття «зв'язки з громадськістю в системі державного управління». Одним із найбільш чітких є визначення у такому трактуванні «цілеспрямована взаємодія структур державного апарату (органів, організацій і установ) з громадянами і суспільними інститутами, яку можна визначити як інформаційно-комунікативну функцію публічної влади і управління, що реалізується ними і дає змогу оцінювати ставлення різних кіл громадськості до тих чи інших рішень і дій; ідентифікувати політику, що проголошується; співвідносити програми, що реалізуються, із суспільними інтересами; формувати масові уявлення з будь-яких проблем для отримання суспільного розуміння, підтримки прийняття і виконання відповідних заходів. Для владних структур ця управлінська функція є особливо актуальною, оскільки брак інформуванню населення нерідко спричинює поширенню різних здогадок і чуток, що формують негативне ставлення до влади. Перед владними структурами постає завдання наблизити державний апарат до громадян та їх організацій, зробити його роботу більш відкритою, зміцнити відносини з громадськістю. Зв'язки з громадськістю в системі державного управління будуються на основі загальних закономірностей формування сприятливого ставлення соціального середовища до здійснюваних дій. Для підтримки зв'язків з громадськістю існують апробовані технології - від спілкування з вузьким колом людей до масових засобів комунікації з необмеженою аудиторією» [6, с. 257].

Частіш за все, під дослідженням громадської думки розуміється опосередкована форма консультацій органів державної влади з громадськістю щодо формування та реалізації державної політики. Вивчення громадської думки здійснюється шляхом:

- проведення соціологічних досліджень та спостережень (опитування, анкетування, контент-аналіз інформаційних матеріалів, фокус-групи);

- запровадження спеціальних рубрик у друкованих та електронних ЗМІ;

- проведення експрес-аналізу коментарів, відгуків, інтерв'ю, інших матеріалів у пресі, на радіо, телебаченні для визначення позиції різних соціальних груп;

- опрацювання та узагальнення висловлених у зверненнях громадян зауважень і пропозицій;

- проведення аналізу цільової інформації, що надходить до спеціальних скриньок.

Результати вивчення громадської думки враховуються органами державної влади під час прийняття рішень та їх подальшої реалізації.

У сучасному світі кількість інформації, яка виливається на голову громадян, зростає шаленими темпами. Тому, на перший погляд може здатися, що інформація про діяльність влади у цьому потоці мало кому потрібна. Завдання держави - домогтися, щоб кожен громадянин за потреби міг знайти потрібну йому інформацію. Чи обов'язково він її шукатиме - немає значення, головне, щоб у нього була така можливість. Чим відкритіша інформація про діяльність влади, тим менша ймовірність зловживань, тим більша довіра до влади.

Для налагодження інформаційної роботи в органах державної влади існують спеціальні інформаційні служби, що є провідником між державним органом та суспільством. Свою роботу вони можуть проводити як хаотично, так і систематизовано з використанням усіх можливих засобів розповсюдження інформації та залучення громадськості. Серед них можна виділити такі:

- прес-конференція (в ідеалі - відкрита прес- конференція);

- дні відкритих дверей;

- електронна розсилка;

- відповіді на часті запитання;

- консультації з громадськістю.

Прес-конференція дає можливість представникам

ЗМІ безпосередньо поспілкуватися із представниками влади, отримати інформацію з першоджерела. Це дозволяє їм оперувати чистими даними і в подальшому розповсюджувати їх серед населення. Відкрита прес-конференція відрізняються від традиційної прес-конференції тим, що проводиться не тільки перед обмеженим колом журналістів, а перед громадськістю. Залучитися до такої прес-конференції можуть усі охочі, що, відповідно, вказує на відкритість перед громадянами. Як відповідна реакція - формування більш позитивної громадської думки.

Проведення дня відкритих дверей - це засіб заохочення громадян відвідувати певний державний орган. Такий захід вимагає ретельного планування, але може принести чималу користь: посадовці розкажуть відвідувачам про те, чим займаються, а також дізнаються про думки громадян. День відкритих дверей може реально наблизити людей до держави, показати зсередини роботу державних органів, ознайомити з практичним боком реалізації державної політики.

Електронна розсилка з розвитком доступу до Інтернету стає ще одним інструментом для оперативного поширення інформації серед великої кількості людей. Зараз все більше людей має справу з електронними мережами, а особливо молодь, яка має великий потенціал і повинна активно залучатися до державних процесів, оскільки вироблення певної державної політики має далекоглядні плани.

Не менш цікавим засобом є так звані відповіді на часті запитання. Це має вигляд коротких, але ємних відповідей на питання, які є цікавими більшості людей або набувають актуальності в процесі спілкування держави та суспільства. Таку інформацію можна розмістити на інформаційних стендах, в Інтернеті тощо. Завжди існує тема, про яку громадяни погано інформовані, а через це задають багато подібних запитань. Не одержавши відповіді, вони роблять помилкові висновки, що в кінцевому випадку формують негативне ставлення до державного органу. Це може призвести до зростання напруги серед громадськості, а також зменшення довіри до влади [9, с. 55-57].

Консультації з громадськістю - це один з дієвих засобів реалізації конституційного права громадян на участь в управлінні державними справами. Практика проведення консультацій з громадськістю показує, що залучення громадян до обговорення державної політики позитивно впливає на якість рішень і є сприйнятною як для органів влади, так і для громадськості. Безсуперечними є такі переваги консультацій з громадськістю:

- формується позитивна громадська думка щодо державних органів шляхом виявлення бажання до співпраці у прийнятті державно-управлінських рішень;

- громадські експерти можуть бути залучені до вирішення конкретних проблем, до того ж, без додаткових витрат;

- під час прийняття державно-управлінських рішень враховуються потреби громадськості, що сприяє підвищенню ефективності цих рішень;

- негативні наслідки державно-управлінських рішень мінімізуються, оскільки громадськість може вказати на слабкі сторони проектів до того, як їх буде впроваджено [4, с. 39].

Безсуперечним є те, що одним із загальновизнаних елементів демократичного суспільства являє собою існування і функціонування суверенної громадської думки. Чим активніше влада звертається до громадської думки та залучає її до процесів управління і прийняття політичних рішень, тим демократичнішою вважається ця влада.

Система відносин органів державного управління і громадської думки є одним із найважливіших показників суспільного розвитку та ознакою демократії. Відомо, що чим активніше і повніше влада дозволяє масам брати участь у суспільно-політичних процесах, тим вона більш демократична і ефективніша.

Для того, щоб дати оцінку реальній практиці взаємодії громадської думки та різних видів влади, пропонують уявити крайні або протилежні типи такої взаємодії. З метою цього виокремлюються два типи таких відносин: патерналістський і заснований на принципах соціального партнерства.

Перший тип взаємовідносин є характерним для авторитарних режимів. Тут органи влади підкоряють собі майже повністю громадську думку, існує лише одна загальнонародна громадська думка, яка цілком співпадає за змістом з офіційною державною політикою та ідеологією. Нормою практичної взаємодії владних структур і громадської думки є її ігнорування владою, «не включення» в управлінські рішення або, в кращому випадку, імітація врахування і використання громадської думки.

Другий тип взаємовідносин характерний для суспільних систем, побудованих на принципах демократії. Тут владні структури і органи державного управління проголошують ідеологію соціального партнерства, згідно з якою за громадською думкою зберігається можливість виражати себе в різних формах. Більше того, демократичні режими створюють систему правових, політичних, економічних та інших гарантій вільного та дійсного функціонування громадської думки. Сама громадська думка в таких умовах стає плюралістичною: не тільки суспільство в цілому, а й усі групи, верстви, спільноти, отримують право вільно висловлювати своє ставлення до подій, що відбуваються у світі, власній країні, окремих регіонах. Нормою взаємовідносин владних структур і громадської думки є її включення в процеси управління на всіх його стадіях. Включення громадської думки в управлінські рішення носить не випадковий характер, а здійснюється систематично та цілеспрямовано.

Висновки

Підсумовуючи, можна зробити висновок, що громадська думка є не лише уособленням суспільних настроїв та поглядів населення на певні події чи зміни в державі, а ще й інструментом державної політики, основна функція якого - забезпечення ефективного функціонування системи державного управління й, відповідно, стабільного існування та розвитку держави.

У державних органів є достатньо засобів залучення громадськості до владних відносин. Активне їх використання може сприяти зміцненню партнерських взаємовідносин між громадськістю та державою, що в кінцевому результаті надасть можливість державним органам запобігти формуванню негативної громадської думки щодо своєї діяльності. Відповідно суспільство зможе набагато краще, швидше та ефективніше розвиватися в атмосфері співпраці продуктивної роботи над вирішенням спільних проблем.