Взаємодія елементів системи місцевого самоврядування на муніципальному рівні: зарубіжний досвід та національні особливості

Організація взаємодії елементів системи місцевого самоврядування на основі моделі «слабкий мер - сильна рада»

Упровадження цієї моделі організації взаємодії елементів СМС у вітчизняну практику сільського самоврядування забезпечить ефективне представництво інтересів жителів великих сільських громад, які об'єднались і утворили спільні органи місцевого самоврядування (далі -

ОМС). Збільшення обсягу повноважень сільської ради за одночасного посилення впливу місцевих жителів на діяльність її виконавчих органів відповідає самоврядним традиціям українців, які здавна брали активну участь у вирішенні громадських справ і сприяє згуртуванню громад.

Подібна модель організації взаємодії елементів СМС на рівні територіальної громади сформувалась в Україні. Сільський, селищний, міський голова в очах громадськості уособлює місцеву владу та несе персональну політичну відповідальність за розв' язання місцевих проблем, послідовну реалізацію обраної стратегії місцевого розвитку. Концентрація значного обсягу повноважень у виконавчих органах ради, суттєва залежність стану управління місцевими справами від особистих якостей головної посадової особи місцевого самоврядування, висока ймовірність його конфліктів з опозиційними депутатами вимагають, з одного боку, забезпечення системи важелів стримувань і противаг, які збалансують роль і вагу кожного елемента в СМС, з іншого - наділення громадськості реальними важелями впливу на діяльність ОМС. Зауважимо, що активна участь населення в процесі прийняття рішень з місцевого розвитку є визначальною рисою місцевого самоврядування в зарубіжних країнах із значним ступенем автономії СМС - це країни Північної

Європи (Норвегія, Данія, Ісландія, Фінляндія, Швеція), Велика Британія, Канада, Нідерланди, США, Швейцарія. Громадяни цих країн наділені суттєвим обсягом прав і свобод. Розгляд звернень громадян (пропозицій, позовів, скарг, ініціатив) є обов'язковою і надзвичайно важливою складовою адміністративної діяльності органів місцевого самоврядування. Високим є рівень громадського контролю за діяльністю органів, виборних і посадових осіб місцевого самоврядування. Однією з дієвих форм такого контролю виступає інститут місцевих і регіональних уповноважених з прав людини - омбудсменів. Досвід утворення посад омбудсменів доцільно адаптувати й більш широко впроваджувати у вітчизняну практику місцевого самоврядування (на сьогодні омбудсмен провадить діяльність лише в м. Скадовськ Херсонської області, можливість утворення такої посади передбачено статутом територіальної громади м. Вінниця). Україна з 1995 р. є членом Ради Європи. Відповідно до Рекомендації Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи 61 (1999) [186], діяльність омбудсменів підвищує рівень захисту прав громадян і в багатьох випадках дає змогу уникнути позовів до адміністративного суду, процедура розгляду яких зазвичай є тривалою та витратною. Низка інших рекомендацій Ради Європи, зокрема, Rec 19 (2001) «Про участь громадян у місцевому публічному житті», Rec 113 (2002) «Про відносини між громадськістю, місцевою радою й виконавчою владою в місцевій демократії (інституційні рамки місцевої демократії)», Rec 182 (2005) «Про участь громадськості у справах місцевого значення і виборах» [2] висвітлює основні принципи європейської «демократії участі»: 1) заохочення громадян до участі в місцевому публічному житті, піднесення громадської свідомості - роз'яснення відповідальності, що покладена на кожну людину в демократичному суспільстві, сприяння обізнаності щодо можливостей і форм участі через розроблення освітніх шкільних і просвітницьких програм; закріплення етичних стандартів поведінки у відповідних кодексах органів і посадових осіб місцевого самоврядування; створення центрів громадської активності; підтримка волонтерства та благочинності; надання грантів на розв'язання місцевих проблем; 2) високий рівень громадського контролю за діяльністю забезпечення органів місцевого самоврядування, забезпечення відкритості цієї діяльності, зокрема, публічне ухвалення рішень, оприлюднення порядку денного засідань ради, опублікування протоколів засідань тощо; проведення сесій, присвячених питанням - відповідям; поліпшення доступу до публічної інформації; 3) розвиток так званої «форми об'єднання сусідів» - органів, яким делегуються дорадчі та інформаційні функції органів місцевого самоврядування; 4) практику безпосередньої участі громадян, їх об'єднань у процесі ухвалення рішень з місцевого розвитку - проведення публічних обговорень, громадських слухань, консультативних референдумів; залучення громадян до управління через представницькі структури - комітети користувачів, партнерські ради, консультативно-дорадчі комітети та «нижні палати» рад; 5) громадську експертизу проектів нормативно-правових актів, стратегій, програм, інших документів з місцевого розвитку; 6) індивідуальні та колективні звернення громадян до органів місцевого самоврядування із скаргами та пропозиціями щодо вирішення конкретних проблем; 7) вивчення громадської думки з питань місцевого розвитку як безпосередньо, під час зустрічей з представниками муніципалітетів, так і через опитування; 8) розвиток електронного врядування.

Узагальнення результатів досліджень авторів [3; 4, с. 83-106; 9, с. 193; 11, с. 51-70], а також власні спостереження дають змогу виділити такі тенденції у взаємодії елементів СМС у демократичних країнах Європи (зокрема, Франції, Німеччині, Польщі, Болгарії, Швейцарії): 1) провідну роль у вирішенні питань місцевого значення відіграють виборні представницькі органи - ради, разом з тим, недоліки представницької демократії зумовили пошук нових концептуальних засад розвитку СМС, які знайшли відображення у принципах «демократії участі» і принципах «good governance», викладених у Європейській Стратегії інновацій та належного врядування на місцевому рівні; 2) розширюється обсяг функцій і повноважень виконавчих органів місцевих рад, що посилює вплив посадових осіб місцевого самоврядування, сприяє підвищенню рівня професіоналізму муніципального управління; 3) вплив концепції сталого розвитку призвів до появи нових функцій місцевого самоврядування - стратегічного планування, екологічної, що, у свою чергу, зумовило необхідність широкого залучення населення до процесу прийняття важливих рішень з метою розподілу відповідальності; 4) значний обсяг функцій із забезпечення життєдіяльності місцевих жителів передається громадським організаціям і органам територіальної самоорганізації; 5) промисловість і соціальна інфраструктура переміщуються в передмістя, відбувається переселення середнього класу в передмістя, а бідних (у міста та виникають міські агломерації, які вимагають нових підходів до організації взаємодії між елементами системи місцевого самоврядування; 6) активно розвивається міжмуніципальна співпраця, основними формами якої є створення спільних органів управління, спільне надання послуг, спільне інвестування, обмін досвідом, технічна та інформаційна підтримка; 7) кооперація муніципалітетів на регіональному рівні, обумовлена необхідністю посилення ресурсної основи місцевого самоврядування приводить до укрупнення низових адміністративно-територіальних одиниць і зростання впливу асоціацій ОМС; 8) розвиток IT- технологій і електронного врядування, можливість участі в інтерактивних опитуваннях, доступних на веб-сайті органів місцевої влади надасть змогу більш активно залучати громадян до процесу управління. Наприклад, пересічний громадянин Швейцарії упродовж року бере участь в 6 виборах і 30 референдумах [12], численних опитуваннях громадської думки. Упровадження подібної електронної системи голосування в Україні дасть змогу зекономити кошти, які виділяються з місцевих бюджетів на забезпечення проведення місцевих референдумів і суттєво спростить процедуру опитування громадської думки. Світовий досвід свідчить, що місцеве самоврядування сьогодні виступає важливими фактором демократизації суспільного життя, децентралізації управління та необхідною передумовою становлення громадянського суспільства, наближення влади до її джерела - народу.

Як свідчить зарубіжний і національний досвід, саме представницькі органи - ради є основними носіями самоврядних повноважень, головною формою самоорганізації територіальних громад та їх об'єднань. Особливістю здійснення національного самоврядування є те, що на рівні районів та областей відсутні будь-які виконавчі органи відповідних рад. Усю повноту виконавчої влади на означених рівнях виконують місцеві державні адміністрації, які окрім власних повноважень виконують і повноваження делеговані радами відповідних рівнів. Вища посадова особа регіону - голова місцевої державної адміністрації, підпорядкований Уряду та Президентові України. Особливе місце в системі місцевого самоврядування посідає сільський, селищний, міський голова, який є головною посадовою особою територіальної громади відповідного села, селища, міста. Він обирається територіальною громадою і здійснює свої повноваження на постійній основі, очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях. Виступаючи одноосібним представником територіальної громади, сільський, селищний, міський голова покликаний публічно урівноважувати відповідну раду. Голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень, є підзвітним, підконтрольним та відповідальним перед територіальною громадою і радою, а з питань здійснення виконавчих повноважень - перед відповідним виконавчим органом ради. Роблячи підсумок, слід підкреслити, що для України характерною є система місцевих рад - представницьких органів, а також їх виконавчих комітетів, виникнення та функціонування якої зумовлено низьким рівнем участі членів територіальної громади у вирішенні місцевих проблем та виражається в делегуванні всього обсягу владних повноважень від територіальної громади органам місцевого самоврядування. Цей стан є так званою точкою біфуркації для системи місцевого самоврядування. Аналіз українського досвіду організації влади на місцях дозволяє констатувати, що для України на цьому етапі суспільно-політичного розвитку найбільш адекватною є така модель місцевого самоврядування, для якої характерним є виконання місцевими органами влади загальних (універсальних) функцій, поєднання прямого державного управління на місцях та місцевого самоврядування, наявність однопалатних низових та проміжних представницьких органів, «колегіальних» місцевих виконавчих органів, сформованих міським головою, який як голова виконавчого комітету, поєднує колегіальні функції з деякими обов' язками державної адміністрації. Державі необхідно зберегти за собою політичні функції, передаючи на місця контроль за економікою, соціальною і культурною сферами.

Таким чином, система місцевого самоврядування - це сукупність органів місцевого самоврядування, територіальних громад, органів самоорганізації населення та їх виконавчих органів, що формуються демократичним шляхом на основі принципів законності і гласності з метою вирішення питань місцевого значення.

Окремо слід наголосити на тому, що подальший розвиток України, спрямований на децентралізацію владних повноважень та розбудову демократичної, правової держави та громадянського суспільства, він повинен призвести до поступового виходу на перший план саме представницьких органів місцевого самоврядування найнижчої ланки, підвищення ролі останніх у формуванні регіональної та місцевої політики з урахуванням зарубіжних напрацювань у цій сфері. Тому саме надання населенню (територіальній громаді) можливості самостійно або через своїх представників вирішувати якомога більше питань місцевого значення повинно стати основним результатом започаткованих реформ, які забезпечать задоволення потреб населення та держави в цілому.

ЛІТЕРАТУРА

1. Енциклопедія державного управління : у 8 т. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України; наук.-ред. колегія : Ю. В. Ковбасюк (голова) [та ін.]. - К. : НАДУ, 2011. - Т. 2 : Методологія державного управління / наук.-ред. колегія : Ю. П. Сурмін, П. І. Надолішний [та ін.]. - ХарРІ НАДУ при Президентові України. - Х. : Вид.-во ХарРІДУ «Магістр», 2011. - 692 с.

2. Бюлетень Бюро інформації Ради Європи № 12 : зб. рекомендацій і резолюцій КМРВЄ для місцев. і регіон. рад Європи / ред. кол. А. Дмитрук, Т. Іваненко, В. Лепшина, О. Павличенко. - К. : Центр ІТ, 2006. - 87 с.

3. Зарубіжний досвід організації та роботи місцевої влади / авт. кол. П. В. Ворона, М. О. Пухтинський, О. В. Власенко [та ін.] ; за заг. ред. : П. В. Ворона. - Полтава : ПолтНТУ, 2009. - 287 с.

4. Іванова Т. В. Організація місцевого самоврядування в Україні : [навч. посібник] / Т. В. Іванова. - К. : Професіонал, 2005. - 112 с.

5. Лесечко М. Д. Інвестиційний клімат : теорія і практика : [моногр.] / М. Д. Лесечко, А. О. Чемерис, О. М. Чемерис. - Л. : ЛФ УАДУ, 2001. - 167 с.

6. Місцеве самоврядування: світовий та український досвід : [посібник] / А. Ткачук, Р. Агранофф, Т. Браун. - К. : Заповіт, 1997. - 186 с.

7. Про внесення змін до Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» щодо порядку утворення районних у місті рад» : закон України від 07.09.2010 р. № 2500-VI / Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 1. - Ст. 4.

8. Про місцеве самоврядування в Україні : закон України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР, станом на 28.04.2010 р. : довідкове вид. / Суми : Вид. ФОП Б. В. Соколик. - 72 с.

9. Сталий розвиток суспільства : [навч. посіб.] / А. П. Садовенко, В. І. Середа, Л. Ц. Масловська. Вид-во АМУ. - К. : ТОВ «Компанія ВАІТЕ». - 2009. - 239 с.

10. Територіальна організація влади в Україні : [навчальний посібник] / О. Д. Лазор, О. Я. Лазор, А. О. Чемерис. - К. : ДаКор, 2007. - 576 с.

11. Уткин Э. А. Государственное и муниципальное управление : [учеб. пособие] / Э. А. Уткин, А. Ф. Денисов. - М. : Изд-во «ЭКМОС», 2001 г. - 304 с.

12. Guidebook to Direct Democracy in Switzerland and beyond / Bruno Kaufmann, Rolf Buchi, Nadja Braun // [English editor Paul Carline]. - Publication has been sponsored by Presence Switzerland and Swiss Agency for Development.

Размещено на Allbest.ru