Нормативно-правові засади взаємодії органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ З ОРГАНАМ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Анотація

У статті розглядаються законодавчі засади взаємодії між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади. Аналіз законодавства може надати пояснення тим проблемам, які існують на практиці в спільній управлінській діяльності, що розглядалося автором в інших статтях.

Ключові слова: органи місцевого самоврядування, органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації

Аннотация

В статье рассматривается законодательная основа взаимодействия между органами местного самоуправления и местными администрациями. Анализ законодательства может объяснить те проблемы, которые существуют на практике в общей управленческой деятельности, что рассматривается автором в других статьях.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, органы исполнительной власти, местные государственные администрации.

Annotation

Key words: local self-government, executive power administration, local public administrations.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важливими науковими чи практичними завданнями. Відповідно до Конституції України на місцевому рівні визначено дві системи влади: місцеві державні адміністрації, які представляють виконавчу владу, та місцеве самоврядування, як публічна влада територіальних громад. За своєю юридичною сутністю - це різні системи місцевої влади. Питання взаємодії між цими двома системами характеризується конфліктністю, яка існує на практиці достатньо довго, тому залишаються актуальними.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, у яких започатковано розв'язання цієї проблеми і на які спирається автор. У вітчизняній науці державного управління взаємодія між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади висвітлена достатньо широко. Підґрунтям для дослідження стали статті та наукові праці таких вчених, як Батанов О., Битяк Ю., Борденюк В., Гончаренко Н., Кравченко В., Куйбіда В., Нижник Н., Прокопенко Л. та ін.

Виділення невирішених раніше аспектів загальної проблеми, яким присвячується стаття. Зважаючи на європеїзацію державного управління та пов'язані із цим процеси децентралізації державної влади, деконцентрації владних повноважень, проблеми подолання дуалізму між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, зберігається необхідність у дослідженні нормативно-правових засад, які визначали розвиток органів місцевого самоврядування. На основі аналізу нормативно-правових засад та існуючої практики взаємодії цих двох систем влади можливо обґрунтувати сучасні ідеї щодо ліквідації органів виконавчої влади на місцевому рівні.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою статті є аналіз нормативно-правового підґрунтя щодо взаємодії органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади на місцевому рівні, що спричиняє практичні проблеми в цій площині.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. Взаємодія місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні будується на відповідній нормативно- правовій основі. Необхідність прийняття таких законодавчих актів визначалася часом та розвитком незалежної України. Спочатку така взаємодія характеризувалася небажанням передавати таделегувати повноваження органам місцевого самоврядування. Це було зумовлено тим, що органи місцевого самоврядування були частиною ієрархічного апарату держави, низовою ланкою апарату держави, органи виконавчої влади були надзвичайно авторитарними. Тому нові механізми розподілу повноважень важко сприймалися керівниками місцевих державних адміністрацій. Працюючи за моделлю адміністративно-командної системи, для працівників адміністрацій було достатньо складно адаптуватися до якісно нових форм управління, які властиві демократичним країнам. Таким чином, необхідним було законодавче розмежування влади на місцях, внаслідок чого функції держави почали здійснювати місцеві органи виконавчої влади, а спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, районів та областей уособлювали органи місцевого самоврядування. За таких умов почалося зародження нових форм взаємодії між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

На сучасному етапі основними нормативно - правовими актами, які визначають взаємодію між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також органами місцевого самоврядування між собою є Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації» [4; 5; 6].

Конституція України визначила засади місцевого самоврядування в Україні, особливості та межі делегування повноважень місцевих державних адміністрацій органам місцевого самоврядування. На відміну від попередніх законодавчих актів, вона визначила суб'єктів та порядок делегування повноважень, а також передбачила, що окремі повноваження можуть передаватися органам місцевого самоврядування [1, с. 119]. Визначалося, що держава фінансуватиме їх здійснення в повному обсязі за рахунок Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків (ч. 3 ст. 143) [6]. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (ч. 4 ст. 143). Водночас, ст. 119 Основного Закону передбачає і реалізацію органами виконавчої влади повноважень, делегованих відповідними радами [6].

На думку деяких науковців, з ухваленням Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виникла колізійна ситуація у сфері визначення, кому саме надавати делеговані повноваження. Згідно зі ст. 143 Конституції України вони надаються органам місцевого самоврядування. Ст. 140 Конституції до них відносить сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також районні та обласні ради. Звідси випливає, що Конституція не виключає можливості передачі повноважень як радам, так і їх виконавчим органам. У главі 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» делеговані повноваження можна передати виконавчим органам сільських, селищних, міських рад, про самі ради мова не йде [10, с. 23].

На нашу думку, делегувати повноваження необхідно саме виконавчим органам рад, оскільки представницький орган чи орган самоорганізації населення не здатні реалізовувати делеговані від органів виконавчої влади управлінські функції та повноваження. Виконання цих функцій вимагає подібної структури, яку мають органи виконавчої влади (організаційна ієрархічна структура, штат працівників, форми та методи роботи виконавчої влади), яка притаманна виконавчим комітетам сільських, селищних, а особливо міських рад. Повноваження органів виконавчої влади мають здійснюватися на принципах компетентності, оперативності, постійності та безперервності [11, с. 74]. Здійснення виконавчих повноважень є виконавчо-розпорядчою, адміністративною діяльністю, тобто аналогічною основній діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування.

Згідно з Конституцією України районні та обласні ради визначаються як органи місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад, проте вони не мають власних виконавчих органів, як сільська, селищна та міська ради [6]. У Конституції України передбачено можливість створення виконавчого апарату обласної ради (стаття 141, частина 4), яка не здійснює управлінські функції, а обмежує свою діяльність організаційним, правовим, інформаційно- аналітичним та матеріально-технічним забезпеченням діяльності обласної ради [6]. Таким чином, обласна та районна ради вимушені делегувати місцевим органам виконавчої влади (місцевим державним адміністраціям) функції та повноваження. Це зумовлює проблему розмежування функцій та повноважень між цими двома системами влади на рівні області та району. Обласні державні адміністрації дійсно мають достатньо широкі повноваження, що не відповідає європейським принципам управління на регіональному та місцевому рівнях [7, с. 95].

Таким чином, органи виконавчої влади здійснюють не лише контрольно-наглядові функції, а перебирають на себе основні повноваження щодо управління відповідними територіями.

Крім того, відповідно до статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласні та районні ради реалізують також повноваження, передані їм сільськими, селищними, міськими радами [5]. А ст. 14 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначає, що Кабінет Міністрів України в межах, визначених законами України, може передавати місцевим державним адміністраціям окремі повноваження органів виконавчої влади вищого рівня [4]. Все зазначене робить систему повноважень нагромадженою та складною.

Суперечки закладені в контексті передачі та делегування повноважень. Так, наприклад, відповідно до статті 43 (пункт 27) України «Про місцеве самоврядування в Україні», ради самостійно ухвалюють рішення про делегування повноважень відповідним органам виконавчої влади [5]. Стаття 15 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначає, що при делегуванні державній адміністрації повноважень у її управлінні перебувають об'єкти спільної власності територіальних громад [4]. Таким чином, делегування повноважень державним адміністраціям з боку відповідних рад є не обов'язком, а правом рад, яким вони можуть скористатися або не скористатися. Але стаття 44 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначає, що районні, обласні ради делегують місцевим державним адміністраціям делегують повноваження. Некоректність постановки цих питань зумовлює і невизначеність у процесах делегування повноважень [4]. Тому в законодавстві мало б бути визначено, що делегування повноважень органів місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям може мати місце лише за наявності відповідного рішення ради, а делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування має легальний характер і рішення не потребує.

У Конституції України, Законах України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації» було покладено початок щодо розмежування функцій та повноважень з метою усунення їх дублювання, а відтак і конфліктності відносин між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Передбачалася наявність функцій та повноважень роздільного характеру, але на практиці широка суміжна компетенція робить неможливим не втручання одних органів у діяльність інших. Також науковці ці проблеми пов'язують з незавершеністю процесів роздержавлення власності в Україні [8, с. 93].

Головна проблема в розподілі повноважень між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування криється в недосконалості чинної нормативно-правової бази. Аналіз норм Законів України «Про місцеве самоврядування» та «Про місцеві державні адміністрації» свідчить, що багато повноважень цих органів збігаються, що й призводить до різного розуміння своїх функцій та повноважень.

Деякі з науковців пояснюють це принципами функцій, на яких базуються взаємовідносини між цими двома системами - галузевої компетенції. Галузева компетенція розподіляється на три види:

- виключну компетенцію місцевих державних адміністрацій (наприклад, державний контроль);

- суміжну компетенцію, коли місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя, але мають різні предмети відання. Це більшість повноважень обох гілок місцевої влади, які потребують розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі практичної діяльності;

- виключну компетенцію органів місцевого самоврядування (рад, частково їх виконавчих органів наприклад, управління комунальною власністю) [12].

Такий невпорядкований характер взаємодії між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями є першопричиною щодо розробки та проведення подальшого реформування в цій сфері, що знаходить своє відображення в проектах адміністративно- територіальних та муніципальних реформ. Насправді складно визначити усі межі щодо розподілу та здійснення повноважень, оскільки сфери таких повноважень - питання економічного, соціального, культурного, освітнього та іншого життя територіальних громад [8, с. 91-92].

Наявність таких важливих проблем у взаємодії між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади зумовила ряд досліджень вітчизняних науковців щодо розробки окремих концепцій та наукових теорій подолання конфліктності між цими системами влади. Механізмами удосконалення взаємодії органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади стало запровадження вирішення компетенційних спорів та укладання угод, розробка стратегій та ін.

Як свідчить зарубіжний та вітчизняний досвід, законодавство не виключає компетенційних спорів між органами влади. Тому компетенційні спори між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в певній частині є об'єктивними, їх використовують як один зі шляхів правового регулювання суспільних відносин [2, с. 12].

Одним із засобів вирішення компетенційних спорів між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування є судовий розгляд справ з певних питань. Конституція і законодавство передбачають можливість звернення до суду цих органів з вимогою скасувати незаконні акти один одного [2, с. 12].

Судова практика компетенційних спорів між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування ще не узагальнена належним чином і робить тільки перші кроки [2, с. 12].

Перспективним вважають і спосіб укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування мають право укладати такі договори, які можуть конкретизувати відповідно до закону їх взаємні права та обов'язки. Договорами та угодами можна також вирішувати компетенційні спори (суперечки) між цими органами. Практика таких договорів тільки починає складатися в Україні.

Також науковці пропонують й інші механізми удосконалення взаємодії, наприклад, Гончарук Н. Т. та Прокопенко Л. Л. у взаємодії між облрадою та облдержадміністрацією виділяють такі головні напрямки:

- участь депутатів та керівників виконавчого апарату обласної ради в роботі колегій, нарад, семінарів, круглих столів, конференцій, які проводяться адміністрацією;

- участь керівників облдержадміністрації у сесіях, засіданнях президії, постійних комісій облради;

- спільна робота депутатів облради та керівників управлінь, відділів облдержадміністрації у підготовці проектів рішень, що вносяться на розгляд сесій, засідань президії, постійних комісій;

- надання методичної та консультативної допомоги міським, селищним, сільським радам виконавчим апаратом обласної ради разом з облдержадміністрацією [3, с. 33].

І виділяють такі організаційно-правові форми координаційної взаємодії органів місцевої влади:

1) утворення спеціальних органів на паритетних началах для реалізації спільних програм, здійснення конкретних дій у певних сферах життєдіяльності території;

2) проведення координаційних нарад (семінарів) за участю керівників і посадових осіб місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування;

3) проведення спільних дій з комплексних питань і планування з розподілом обов'язків між учасниками їх реалізації;

4) проведення спільних засідань колегій і президій та прийняття спільних розпоряджень головою відповідної місцевої державної адміністрації та головою обласної (районної) ради;

5) складання аналітичних оглядів спільної діяльності органів місцевого управління з метою виявлення позитивного досвіду і його впровадження;

6) існування спільних ЗМІ (рубрик: «Влада інформує» та ін.);

7) спільне проведення масово-культурних заходів [3, с. 33].

Таким чином, ці та деякі інші науковці підводять до думки, що тісна співпраця місцевих державних та самоврядних органів може приносити і позитивні наслідки і бути безконфліктною. В такому випадку органи державної влади забезпечують умови, необхідні для нормальної діяльності органів місцевого самоврядування, а самоврядні структури виконують чимало функцій суто державного характеру.

Але враховуючи, що неможливо запровадити жорстку регламентацію розмежування повноважень для вирішення питань місцевого значення, завжди буде залишатися сфера спільної діяльності, в контексті чого органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації вимушені будуть взаємодіяти, що може знову породжувати непорозуміння між цими інституціями, а особливо при обмеженості фінансового забезпечення щодо виконання покладених функцій та повноважень.

Сьогодні політичне життя країни, її новий етап розвитку знову привернули увагу науковців, фахівців з державного управління, політиків, народних депутатів та урядовців до ідеї ліквідації місцевих державних адміністрацій на рівні районів та областей і посилення таким чином ролі органів місцевого самоврядування. Цими чинниками визначатимуться подальші реформи на муніципальному рівні, адміністративно-територіальні реформи та ін. управління влада правовий місцевий

Висновки та перспективи подальших наукових розвідок. Аналіз нормативно-правової бази свідчить, що взаємодія між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями ґрунтується на Конституції України, Законах України «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні» і має проблемні аспекти, які полягають переважно в площині розподілу та делегування повноважень. Першопричина невизначеності закладена в недосконалості нормативно-правових засад, водночас на практиці вироблені шляхи подолання конфліктності в спільній діяльності органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій. Попри зазначений досвід регулювання та координації взаємодії останнім часом у суспільно-політичному просторі країни йдеться про проведення реформи, яка спрямована на посилення ролі місцевого самоврядування, внаслідок чого місцеві державні адміністрації планується ліквідувати. Перспективи подальших наукових розвідок пов'язані з дослідженням взаємодії між органами місцевого самоврядування та територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування між собою.

Література

1. Борденюк В. Діалектика співвідношення самоврядування, місцевого самоврядування та державного управління / В. Борденюк // Право України. - 2002. - № 12. - С. 118-122.

2. Борденюк В. Місцеве самоврядування в механізмі держави: конституційно-правовий аспект / В. Борденюк // Право України. - 2003. - № 4 - С. 12.

3. Гончарук Н. Взаємодія органів державної влади та органів місцевого самоврядування: правові й функціональні аспекти / Н. Гончарук, Л. Прокопенко [Електронний ресурс].

4. Закон України «Про місцеві державні адміністрації» // Відомості Верховної Ради. - 1999. - № 20-21.

5. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» // Відомості Верховної Ради. - 1997. - № 24.

6. Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року (з наступними змінами та доповненнями) // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30.

7. Кравченко В. Місцеве самоврядування в Україні: історія, сучасність, перспективи розвитку: [навчальний посібник] / В. Кравченко, Н. Кравченко, В. Лисюченко, В. Негода, М. Пітцик. - К., 2001.

8. Куйбіда В. Механізм взаємодії державної системи управління і органів місцевого самоврядування України / В. Куйбіда, Р. Фрис // Регіональна економіка. - 2003. - N° 1. - С. 91-94.

9. Лялюк О. Перспективи розвитку територіальної основи місцевого самоврядування в період реформування територіального устрою в Україні / О. Лялюк // Підприємство, господарство і право. - 2006. - № 1. - С. 74-76.

10. Нижник Н. Про співвідношення державного управління і виконавчої влади / Н. Нижник, С. Мосов // Вісник УАДУ при Президентові України. - 2000. - № 4. - С. 23.

11. Солянік К. Є. Здійснення виконавчими органами місцевих рад функцій органів виконавчої влади / К. Є. Солянік // Підприємництво, господарство і право. - 2002. - № 2. - С. 74-76.

12. Щебетун І. Питання взаємодії місцевих рад та місцевих державних адміністрацій [Електронний ресурс] / І. Щебетун, Н. Душко.

Размещено на Allbest.ru