Інтеграція положень Конвенцій Ріо: контекст упорядкування на регіональному рівні

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 330.3

Державної екологічної академії післядипломної освіти та управління Мінприроди України

ІНТЕГРАЦІЯ ПОЛОЖЕНЬ КОНВЕНЦІЙ РІО: КОНТЕКСТ УПОРЯДКУВАННЯ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ

Ю.І. Бистрякова,

Постановка проблеми.

Розширення самостійності та повноважень органів місцевого самоврядування в умовах поглиблення процесів децентралізації зумовлює потребу в розвитку регіональних досліджень з метою конструктивного підходу до управління регіональним розвитком. Останній органічно пов'язаний з іншими не менш важливими і складними процесами: формуванням політики регіонального розвитку, розгортанням нових форм співпраці територіальної громади з владою та бізнесом, пріоритетним екологічним розвитком.

Врахування майбутнього впливу на довкілля на етапі планування політик, планів і програм розвитку не є законодавчо обов'язковим в Україні на відміну від законодавства ЄС [1; 2], тож природоохоронні аспекти не набули широкого відображення в національній політиці регіонального розвитку.

Стратегічне екологічне планування та визначення пріоритетів екологічної політики залишаються значною проблемою для органів влади в Україні як на державному, так і на регіональному рівнях, незважаючи на те, що Україна створила значну правову базу щодо охорони навколишнього природного середовища. Наразі екологічне законодавство налічує понад 300 законів і підзаконних актів [3]. Крім національних законодавчих актів у царині охорони довкілля, Україна ратифікувала й міжнародні угоди у сфері захисту довкілля, зокрема Конвенції Ріо, основна мета яких спрямовувати країни на шлях збалансованого розвитку [4; 5; 6].

Перешкодами на шляху до реалізації положень Конвенцій Ріо є недостатня підтримка та неповнота усвідомлення виконавчими органами зобов'язань, що випливають з положень Конвенцій Ріо, слабкість технічних, адміністративних і фінансових можливостей щодо їх впровадження в національну екологічну політику тощо. Крім того, вирішальним моментом лишається відсутність належної бюджетної підтримки відповідних перетворень на регіональному рівні.

Системний характер означених проблемних питань, з методологічних позицій, визначає необхідність використання збалансованого підходу щодо їх подолання. У свою чергу, така точка зору передбачає, по-перше, виявлення типових прогалин у існуючому законодавстві України у розрізі ключових галузей діяльності, а, по-друге, визначення відповідних рекомендацій, користуючись якими стає можливим суттєво покращити ситуацію. Саме розкриттю змістовних ознак такого підходу і присвячена дана наукова праця.

Аналіз останніх досліджень і публікацій.

Серед українських досліджень у сфері національної політики сталого розвитку істотний внесок зроблено такими вченими як О. Алимов, І. Бистряков, О. Веклич, Т. Галушкіна, Б. Данилишин, Л. Мельник, Л. Руденко, М. Хвесик та іншими.

Досить детально наразі українськими науковцями розглядається національна парадигма сталого розвитку, яка орієнтує на формування системи концентрованих, науково обґрунтованих та легалізованих уявлень про цілі, пріоритети, зміст, способи й засоби ресурсоефективної господарської діяльності держави. Значною мірою вона повинна поєднувати, у широкому розумінні, практичну природоохоронну діяльність, яку спрямовує екологічна політика, та природоохоронну ідеологію, що певним чином матеріалізується у системі державних функцій та екологоорієнтованих норм [7, c. 41].

Цілі статті

Метою даної статті є формування та обґрунтування рекомендацій до галузевої політики регіонального розвитку відносно імплементації положень Конвенцій Ріо на основі оцінки сучасного стану законодавства про регіональний розвиток з використанням інструментарію аналізу слабких та сильних сторін (SWOT analysis) та аналізу прогалин (Gap analysis).

Виклад основного матеріалу дослідження.

Прогалини. У рамках статті прогалини розглядаються в досить конкретному вигляді, як це рекомендується проектом ПРООН/ГЕФ «Інтеграція положень Конвенцій Ріо у національну політику України», а саме прогалина - це аналіз того, наскільки ситуація у відповідній галузевій політиці (планах, програмах, законодавстві) України відрізняється від конкретних вимог Конвенції Ріо, зосереджуючи увагу на уточненні того, що необхідно зробити. Звісно, що до найбільш вразливих галузей, що підпадають до цієї категорії відносяться регіональний та місцевий розвиток. Підвищена значущість саме регіональних аспектів розвитку обумовлюється зміною загальних принципів управління в Україні, оскільки відповідно до європейського вибору розвитку, основні зусилля спрямовуються на вирішення потреб територіальної громади, а відтак на задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, в межах чітко окресленого простору життєдіяльності. Перешкодами на цьому шляху на даний момент є: погіршення якості та доступності публічних послуг внаслідок ресурсної неспроможності переважної більшості органів місцевого самоврядування здійснювати власні і делеговані повноваження; зношеність теплових, каналізаційних, водопостачальних мереж і житлового фонду та ризик виникнення техногенних катастроф в умовах обмеженості фінансових ресурсів місцевого самоврядування; складна демографічна ситуація у більшості територіальних громад (старіння населення, знелюднення сільських територій та монофункціональних міст); неузгодженість місцевої політики щодо соціально-економічного розвитку з реальними інтересами територіальних громад; нерозвиненість форм прямого народовладдя, неспроможність членів громад до солідарних дій, спрямованих на захист своїх прав та інтересів, у співпраці з органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади та досягнення спільних цілей розвитку громади; надмірна централізація повноважень органів виконавчої влади та фінансово-матеріальних ресурсів; відсторонення місцевого самоврядування від вирішення питань у сфері земельних відносин, посилення соціальної напруги серед сільського населення внаслідок відсутності повсюдності місцевого самоврядування [8] .

Слід підкреслити, що в умовах децентралізації управління та підвищення ролі соціально-економічного розвитку регіонів, особливої актуальності набуває управління охороною довкілля, раціональним використанням природних ресурсів та безпекою життєдіяльності людини саме на регіональному рівні. У цьому сенсі важливого значення набувають питання виявлення прогалин в імплементації трьох основних Конвенцій Ріо, а саме Конвенції про збереження біорізноманіття, Конвенції про боротьбу з опустелюванням та Рамкової Конвенції ООН про зміни клімату.

Основою визначення наявних прогалин є сукупність принципів та міжнародних зобов'язань, орієнтуючись на які формуються рекомендації та заходи щодо подолання розбіжностей.

Щодо регіонального та місцевого розвитку, слід відмітити позиції, що стосуються упорядкування відносин сторін Конвенцій, а саме у частині участі у процесах розроблення і впровадження національних стратегій, планів чи програм щодо збереження і сталого використання біологічного різноманіття, а також розробки заходів щодо збереження і сталого використання біологічного різноманіття у відповідних секторальних або міжсекторальних планах, програмах і політиці. При цьому передбачається виконання зобов'язань щодо визначення пріоритетів, в рамках планів та стратегій стійкого розвитку у боротьбі з опустелюванням, а також формулювання заходів щодо пом'якшення наслідків посухи та зміни клімату. Крім того, сторони Конвенцій повинні сприяти розумінню важливого значення визначених проблемних питань у частині здійснювання пропагандистської, інформаційної та просвітницької роботи та забезпечення співпраці у галузі освіти, підготовки кадрів.

Виходячи з визначених вимог, аналізу підлягають, у першу чергу, такі нормативні документи як Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програми економічного і соціального розвитку України» [9], Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів» [10], Постанова ВРУ «Про Концепцію сталого розвитку населених пунктів» [11], «Методичні рекомендації щодо розроблення регіональних стратегій розвитку» [12], «Державна стратегія регіонального розвитку до 2020 року» [13].

Загальними для визначених документів прогалинами є, по-перше, те, що вони не містять у своїх рамках прямо визначених пріоритетів у боротьбі з опустелюванням і пом'якшенням наслідків посухи та зміни клімату, а також у збереженні і сталому використанні біологічного різноманіття. По-друге, характерним є брак комплексного підходу, орієнтації на принципи Конвенцій Ріо, які зокрема вимагають обов'язкового врахування в процесі економічного та соціального програмування екологічних важелів, а також взаємоузгодженості секторальних політик.

Розглядаючи проблемні питання крізь змістовні ознаки окремих Конвенцій слід зазначити наступне. Конвенція про збереження біорізноманіття у статті 8 нагадує, що кожна договірна сторона, наскільки це можливо і доцільно: встановлює систему охоронних територій або територій, в яких необхідно приймати спеціальні заходи для збереження біологічного різноманіття заохочує екологічно обґрунтований і сталий розвиток у зонах, що межують з охоронними територіями, з метою сприяння збереженню цих територій, а також відповідно до свого національного законодавства забезпечує повагу, збереження і підтримку знань, нововведень і практики корінних і місцевих общин, які зберігають традиційний спосіб життя, що мають значення для збереження і сталого використання біологічного різноманіття, сприяє їх більш широкому застосуванню за схваленням і участю носіїв таких знань, нововведень практики, а також заохочує спільне користування на справедливій основі вигодами, які виходять із використанням таких знань, нововведень і практики, захищає та заохочує традиційні способи використання біологічних ресурсів відповідно до встановлених культурних звичаїв, які сумісні з вимогами щодо збереження або сталого використання. Відповідно до цього в проаналізованих нормативних актах прямих норм щодо виконання даного принципу Конвенції не міститься, хоча ці питання частково регулюються відповідним галузевим законодавством про природно-заповідні фонди (ПЗФ). У визначеному напрямі доцільно зосередити увагу на забезпеченні імплементації зазначених заходів у державні та регіональні програми соціально-економічного розвитку. Рекомендується регіональні програми розвитку у розділі охорона довкілля доповнити наступним конкретним завданням: «встановлювати систему охоронних територій або територій, в яких необхідно приймати спеціальні заходи для збереження біологічного різноманіття та забезпечувати раціональне використання ресурсів територій та об'єктів природно-заповідного фонду».

Щодо Конвенції про боротьбу з опустелюванням. У першу чергу, слід відмітити статтю 5, де зосереджується увага на необхідності розглядати питання усунення причин, що лежать в основі опустелювання, і приділяти особливу увагу соціально-економічним факторам, що сприяють розвитку процесів опустелювання. У проаналізованих нормативних актах приділяється увага покращенню життя населення, але не йдеться про населення, яке безпосередньо страждає через опустелювання та деградацію земель. Доцільно у зазначених нормативних документах відмітити необхідність стимулювання розвитку регіонів на засадах удосконалення організації територій з метою недопущення процесів опустелювання та деградації земель за рахунок забезпечення широкого впровадження екологічно збалансованих технологій землекористування, включаючи розвиток спеціальних сировинних зон, та органічного сільськогосподарського виробництва, збільшення частки сільськогосподарських угідь екстенсивного використання з урахуванням регіональних особливостей та природно-кліматичних умов.

Відповідно Рамкової Конвенції ООН про зміни клімату, увага акцентується на тому, що у своій діяльності сторони за можливістю враховують пов'язані із зміною клімату міркування при проведенні своєї відповідної соціальної, економічної і екологічної політики і застосуванні заходів, і використовують відповідні методи, наприклад оцінки наслідків, складені і визначені на національному рівні, з метою зменшити до мінімуму негативні для економіки, здоров'я суспільства і якості оточуючого середовища, наслідки здійснення проектів чи заходів, спрямованих на пом'якшення впливу зміни клімату чи пристосування до нього, а також підвищують ефективності використання енергії у відповідних секторах національної економіки. У цьому відношенні, загальною вимогою покращення ситуації є, в першу чергу, визначення самої проблеми зміни клімату однією з ключових та вагомих зовнішніх викликів для регіонів України. На цьому шляху важливим є забезпечення доповнення законодавчих актів у частині врахування наслідків змін клімату та адаптації до них при розробці прогнозних та програмних документів економічного і соціального розвитку на середньо- та короткостроковий періоди, а також внесення доповнень до змісту коротко- та середньострокових програм соціально-економічного розвитку регіонів позиції щодо урахування кліматичних ризиків, пом'якшення антропогенного впливу на клімат та адаптації до кліматичних змін.

Рекомендації. Загальний огляд прогалин у процесі інтеграції положень Конвенцій Ріо до національної політики України, дає можливість сформулювати сукупність рекомендацій. У даному випадку їх визначено спираючись на відомий у сфері екологічної діяльності принцип - «мислити глобально, але діяти локально». Тобто пропозиції зорієнтовано таким чином, щоб загальне бачення подолання прогалин перенести у площину законодавчого регулювання.

1. Виходячи з цього для інтеграції вимог Конвенцій Ріо у галузеву політику щодо регіонального розвитку необхідним є:

- приведення чинних законодавчих актів національного рівня, програм регіонального розвитку, стратегій міського розвитку, що були проаналізовані, у відповідність з вимогами Конвенцій (формально-юридичний аспект);

- забезпечення виконання відповідних вимог (правозастосовний аспект).

2. Що стосується інтеграції вимог Конвенцій Ріо у галузеву політику регіонального розвитку щодо збереження біорізноманіття потрібно:

- забезпечити повагу, збереження і підтримку знань, нововведень і практики корінних і місцевих общин, які зберігають традиційний спосіб життя, що мають значення для збереження і сталого використання біологічного різноманіття;

- задля підтримки традиційного природокористування забезпечити надання традиційному природокористуванню відповідного правового статусу (прийняти окремий нормативно-правовий акт), внести до наявних регіональних стратегій та програм соціально-економічного розвитку розділи, які б гарантували пільговий статус традиційному природокористуванню;

- інтегрувати питання цінності біорізноманіття у регіональні та місцеві стратегії розвитку, а також проекти територіального планування та у фінансові та звітні системи;

- включити до регіональних стратегій та програм соціально-економічного розвитку, а також до Державної стратегії регіонального розвитку окремого підрозділу щодо збереження та сталого використання біорізноманіття у розділах, що регламентують питання охорони довкілля;

- у зонах, що межують з охоронними територіями, з метою сприяння збереженню цих територій забезпечити умови щодо заохочення підтримки екологічно обґрунтованого і сталого розвитку життєдіяльності;

- включити до розділів, що регламентують питання охорони довкілля стратегій та програм регіонального розвитку переліку обов'язкових завдань щодо поліпшення стану існуючих природоохоронних територій, інвентаризації об'єктів ПЗФ та створення нових об'єктів ПЗФ;

- посилити розділи з довкілля охорони регіональних програм та стратегій розвитку відповідними принципами відбору, встановлення і раціонального використання охоронних територій або територій, у яких необхідно приймати спеціальні заходи для збереження біологічного різноманіття, а також реабілітації і відновлення деградованих екосистем з метою відновленню видів, які є під загрозою.

3. Щодо Конвенції про боротьбу з опустелюванням. У частині розробки стратегії і встановлювання пріоритетів, в рамках планів і/чи стратегій стійкого розвитку, у боротьбі з опустелюванням і пом'якшення наслідків посухи, рекомендується:

- посилити законодавче забезпечення охорони і раціонального використання земель законодавчими і нормативними документами прямої дії, спрямованими на боротьбу з опустелюванням;

- виконання конкретних завдань конвенції забезпечити за рахунок визначення в якості пріоритетних питання боротьби з опустелюванням і пом'якшенням наслідків посухи в програмах та стратегіях сталого розвитку як на національному рівні, так і на регіональному рівні.

У частині вирішення питань усунення причин, що лежать в основі опустелювання та призначення особливої уваги соціально-економічним факторам, що сприяють розвитку процесів опустелювання, рекомендується:

- включити у склад нормативних документів, що регламентують структуру показників соціально-економічного рівня життя населення, параметри характеристики процесу опустелювання та деградації земель, тобто необхідним є посилення інтеграції стратегій з подолання бідності, боротьби з опустелюванням та пом'якшенням наслідків посухи в політику регіонального сталого розвитку;

- мобілізувати необхідні ресурси (фінансові, технічні, технологічні) для підтримки впровадження положень Конвенції через доповнення регіональних програм та стратегій положеннями про спеціальну підтримку подолання процесів опустелювання.

4. Щодо положень Рамкової Конвенції ООН про зміни клімату, рекомендується: екологічний влада регіональний конвенція

- особливу увагу звернути на розроблення правового механізму інтеграції заходів щодо адаптації по секторах економіки;

- визначити пріоритетні заходи подолання проблемних питань адаптації до зміни клімату для країни та її регіонів;

- забезпечити залучення регіональних органів влади до розробки та впровадження заходів щодо адаптації положень Конвенції через спеціальні правові акти щодо розроблення та реалізації заходів з адаптації до зміни клімату на регіональному рівні.

Висновки

Питання імплементації положень Конвенцій Ріо до галузевої політики регіонального розвитку є для України на даний час вельми актуальними. Для активізації процесу адаптації національної системи регулювання екологічної діяльності до світових стандартів доцільно зосередити увагу на регіональному рівні вирішення завдань що стоять на порядку денному. Характеризуючи наявний стан проблеми можна відмітити, що в Україні хоча і приділяється багато уваги з боку національних урядових структур питанням екологічного управління, втім при вирішенні проблеми соціально-економічного розвитку на регіональному рівні екологічна складова не повною мірою відповідає стандартам, що висувають Конвенції Ріо. Колізія полягає не лише у недосконалій базі для імплементованого планування, але у майже повній відсутності його операціоналізації та впровадження.

Аналіз ситуації в галузі виконання положень Конвенцій Ріо показує наявність слабкого партнерства між державними органами, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, відсутність чіткого розмежування відповідальності, що перешкоджає своєчасному і повноцінному їх взаємодії при прийнятті екологічно значимих рішень. На цьому тлі включення питань адаптації національної системи охорони довкілля до міжнародних стандартів в якості пріоритетних потребує послідовних зусиль з боку трансформації змістовної частини розробки програм та стратегій соціально-економічного розвитку, у першу чергу, на регіональному рівні.

Список використаної літератури

1. Закон України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21.12.2010 № 2818-VI. / Верховна Рада України

2. Sadler B. Environmental Assessment In A Changing World: Evaluating Practice to Improve Performance. / Sadler B. // International Study of the Effectiveness of Environmental Assessment. Final Report. - Ottawa (Canada): Canadian Environmental Assessment Agency and International Association for Impact Assessment, 1996. - 420 р.

3. Навчальний посібник з екологічного права України. / Под ред. В. Д. Гапотій.

4. Конвенція про охорону біологічного різноманіття. Міжнародний документ від 05.06.1992

5. Рамкова конвенція Організації Об'єднаних Націй про зміну клімату. Міжнародний документ від 09.05.1992

6. Конвенція Організації Об'єднаних Націй про боротьбу з опустелюванням у тих країнах, що потерпають від серйозної посухи та/або опустелювання, особливо в Африці. Міжнародний документ від 17.06.1994 / Верховна Рада України

7. Національна парадигма сталого розвитку України / за заг. ред. Б.Є. Патона. - К.: ДУ «Інститут економіки природокористування та сталого розвитку НАН України», 2012. - 72 с.

8. Розпорядження КМУ «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» від 01.04.2014 № 333-р

9. Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від 23.03.2000

10. Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів» від 08.09.2005 № 2850-IV / Верховна Рада України. - - Режим доступу : URL : Ошибка! Недопустимый объект гиперссылки.

11. Постанова ВРУ «Про Концепцію сталого розвитку населених пунктів» від 24.12.1999 № 1359-XIV

12. «Методичні рекомендації щодо розроблення регіональних стратегій розвитку», затверджені наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України від 29 липня 2002 р.

Анотація

Стратегічне екологічне планування та визначення пріоритетів екологічної політики залишаються значною проблемою для органів влади в Україні як на державному, так і на регіональному рівнях, незважаючи на те, що Україна створила значну правову базу щодо охорони навколишнього природного середовища. У статті проведено оцінку сучасного стану законодавства про регіональний розвиток з використанням інструментарію аналізу слабких та сильних сторін (SWOT analysis) та аналізу прогалин (Gap analysis). Виявлено основні нормативно-правові та організаційно-фінансові прогалини, що знижують ефективність галузевої політики регіонального розвитку щодо імплементації Конвенцій Ріо, основна мета яких полягає у спрямуванні країн на шлях збалансованого розвитку. Розглянуто особливості реалізації положень Конвенцій Ріо відносно галузевої політики регіонального розвитку. Загальний огляд прогалин у процесі інтеграції положень Конвенцій Ріо до національної політики України дає можливість сформулювати сукупність рекомендацій. Відповідно, у статті надано рекомендації для найбільш дієвого усунення прогалин та активізації процесу адаптації національної системи регулювання екологічної діяльності до світових стандартів.

Ключові слова: регіональний та місцевий розвиток, регіональна екологічна політика, збалансований розвиток регіону, біорізноманіття, опустелювання, зміни клімату, вимоги Конвенцій Ріо, імплементація положень Конвенцій Ріо.

Стратегическое экологическое планирование и определение приоритетов экологической политики остаются значительной проблемой для органов власти в Украине как на государственном, так и на региональном уровнях, несмотря на то, что Украина создала значительную правовую базу по охране окружающей природной среды. В статье проведена оценка современного состояния законодательства о региональном развитии с использованием инструментария анализа слабых и сильных сторон (SWOT analysis) и анализа пробелов (Gap analysis). Выявлены основные нормативно-правовые и организационно-финансовые пробелы, снижающие эффективность отраслевой региональной политики по имплементации Конвенций Рио, основная цель которых заключается в направлении стран на путь устойчивого развития. Рассмотрены особенности реализации положений Конвенций Рио относительно отраслевой политики регионального развития. Общий обзор пробелов в процессе интеграции положений Конвенций Рио к национальной политике Украины дает возможность сформулировать совокупность рекомендаций. Соответственно, в статье даны рекомендации для наиболее действенного устранения пробелов и активизации процесса адаптации национальной системы регулирования экологической деятельности к мировым стандартам.

Ключевые слова: региональное и местное развитие, региональная экологическая политика, сбалансированное развитие региона, биоразнообразие, опустынивание, изменения климата, требования Конвенций Рио, имплементация положений Конвенций Рио.

Problematic issues of implementing the Rio Conventions provisions, including the Convention to Biological Diversity, Framework Convention of the United Nations Convention on Climate Change and the United Nations Convention to Combat Desertification in Those Countries Experiencing Serious Drought and / or desertification, Particularly in Africa are relevant for the conditions of Ukraine at this time. Global environmental action plans are not mainstreamed into national and regional policy planning. Strategic environmental planning and prioritizing environmental policy remains a major challenge for the authorities in Ukraine at national and regional levels, despite the fact that Ukraine has created a significant legal framework for environmental protection.

In this article, the results of an assessment of the current state of legislation on regional development was held using tools of strengths and weaknesses analysis (SWOT analysis) and analysis of gaps (Gap analysis). The basic legal, organizational and financial gaps that reduce the effectiveness of sectoral regional development policy on the implementation of the Rio Conventions, which serve as a roadmap to lead the countries along the sustainable development path. The features of the implementation of the Rio Conventions provisions relative sectoral regional development policy was observed in the article. Overview of gaps in the integration Rio Conventions provisions in the national policy of Ukraine, makes it possible to formulate a set of recommendations. Accordingly, the paper gives recommendations for the most effective gaps and enhance the process of adaptation of the national system of regulation of environmental activities with international standards. Against this background, the adaptation of the national system of environmental protection to international standards as a priority requires sustained effort on the part of the transformation of the content of development programs and strategies for socio-economic development, especially at the regional level.

Keywords: regional and local development, regional environmental policy, sustainable development of the region, biodiversity, desertification, climate change, Rio Conventions claims, the implementation of the Rio Conventions provisions.

Размещено на Allbest.ru