Перспективы совершенствования органов прокуратуры в условиях реформирования правовой системы страны

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ СТРАНЫ

Калыков Кайыржан Ермекович

Кокшетауский университет им. Абая Мырзахметова

В статье рассматриваются современные аспекты реформирования органов прокуратуры.

прокуратура казахстан реформирование нормотворческий

Ма?алада прокуратура органдарын реформалауды? ?азіргі аспекттері ?арастырылады.

The contemporary aspects of the reforming of prosecution authorities'а considered in the article.

***

В любой стране, при любом режиме власть заинтересована в учреждении такого органа государства, который по своей структуре и полномочиям отвечал бы задаче внедрения единого порядка и единой законности во всех областях жизни. Государственная и общественная жизнь обязывает, чтобы в стране существовал надежный механизм, обеспечивающий строгое и точное соблюдение законов, а также правопорядок. Поэтому основным неотъемлемым атрибутом политической системы почти каждого государства является такая структура, как прокуратура. Обобщающий анализ социальных условий развития института прокуратуры, всей системы факторов, определяющих направление и темпы его реформирования, дает основание отметить о переходном характере современного общества.

Как отмечено А.К. Котовым и А.А. Котовым, институт прокуратуры необходим государству, его Главе - всенародно избираемому Президенту республики как гаранту Конституции в качестве функционального инструмента для защиты конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, надзора за законностью [1, С. 3]. Данной идеи также придерживается академик, профессор Казахстана Г.С. Сапаргалиев, который указывая на то, что поскольку из всех правовых моделей прокуратура осуществляет надзор, в первую очередь, за соблюдением Конституции, отмечает: «всякая недооценка ее роли и места в системе государственных органов в конечном счете отрицательно сказывается на правовом состоянии общества» [2, С. 10]. Поэтому концептуальным вопросом по реформированию и законодательного регулирования организации деятельности органов прокуратуры Республики Казахстан является тип прокуратуры, соответствующий потребностям нашей страны, в ее стремлении построения демократического правового государства. В этой связи, следует подчеркнуть, что нормативное регулирование правового статуса прокуратуры все еще не отвечает ее главному предназначению - быть уполномоченным государством, правозащитным органом, входящим в систему правового статуса Президента Казахстана, как Главы государства и гаранта Конституции и законности в качестве важнейшего правового средства, реализуемого им механизма сдержек и противовесов, и в значительной мере это обусловлено недостаточностью системного развития концептуальных основ организации и деятельности современной прокуратуры.

Последнее десятилетие XX и первые годы XXI веков для Казахстана являются важной вехой в развитии национальной государственности, проявившейся в соответствующих изменениях политической системы государства и его социально-экономических механизмов, развитии рыночных отношений и укреплении государственных институтов. В Конституции 1995 года Республика Казахстан «…утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы…» [3]. Данные приоритеты Казахстана остаются неизменными.

Важнейшими событиями пройденного пути можно назвать судебно-правовую реформу, в результате которой в стране сформирована самостоятельная и независимая судебная власть, образованы такие ее новые структуры, как административные, экономические и ювенальные суды и суды с участием присяжных заседателей в системе судов общей юрисдикции. Существенно реформированы структуры законодательной и исполнительной власти. В то же время дальнейшее движение вперед нуждается в системном и всестороннем обоснованном реформировании правовых институтов, призванных укреплять законность, с помощью которых реализуется феномен демократического государства.

В предшествующий исторический период органы прокуратуры, выполняя свою основную функцию - надзор за соблюдением социалистической законности, руководствовались законами, отражающими марксистско-ленинскую идеологию, преследующую цель строительства призрачного коммунистического общества. О защите прав отдельно взятого человека и гражданина в прогрессивном гуманистическом понимании, которое господствует в ныне действующем законодательстве, не было и речи.

Развитие прокурорского надзора и реформирование системы органов прокуратуры сегодня осуществляется в соответствии с принципами нового государственного устройства, политических и международно-правовых приоритетов страны. Основополагающую роль в определении предназначения современной прокуратуры, как многофункционального государственного органа по обеспечению законности, а именно наделение ее обязанностью осуществлять высший надзор за точным и единообразным применением законов и иных нормативных правовых актов, опротестовывать законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики, сыграли, наряду с положениями Конституции РК (статья 83), указы Президента Республики Казахстан, а также нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан. Эффективная реализация прокуратурой своего правозащитного предназначения предполагает наличие теоретических разработок многочисленных проблем ее деятельности. Прокурорская деятельность за годы независимости стала предметом серьезных научных исследований.

Как отмечено в Концепции правовой политики в Республике Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденная Указом Главы государства Нурсултана Абишевича Назарбаева 24 августа 2009 года, прокуратура является «ядром правоохранительной системы страны, необходимо повышать эффективность ее надзорной деятельности как основной функции и совершенствовать процессуальные основы деятельности органов прокуратуры. Следует и далее повышать эффективность координирующей функции органов прокуратуры по отношению к правоохранительной деятельности, в том числе посредством соответствующей правовой регламентации этой функции» [4]. Принятая Концепция правовой политики открывает новый этап в программе развития и укрепления национальной правовой системы. За прошедшие годы сделано немало по совершенствованию действующего права. Проведена конституционная реформа 2007 года. Начато постепенное преобразование формы государства в президентско-парламентскую республику. Реализуются основные программы, способствующие демократизации государственных и общественных институтов. Концепция текущего года стала фундаментальной научной основой дальнейшего совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности государства. Концептуальным вопросом законодательного регулирования организации деятельности органов прокуратуры Республики Казахстан является тип прокуратуры, соответствующий потребностям нашей страны, в ее стремлении построения демократического правового государства.

Обобщающий анализ социальных условий развития института прокуратуры, всей системы факторов, определяющих направление и темпы его реформирования, дает основание отметить о переходном характере современного общества. Характерными для него являются нестабильность, поисковые изменения социально-экономических отношений, сложно происходящие процессы перераспределения собственности, социального расслоения, усиливающаяся криминализация экономики и коррумпированность различных звеньев государственного аппарата, пробельность, противоречивость и нестабильность законодательства, многократное увеличение числа субъектов законотворчества, ослабление централистских начал государственности, нарастающий кризис законности, беспрецедентный рост преступности, организованных ее форм. Одним из важнейших факторов, влияющих на перспективы и темпы реформирования прокуратуры, является состояние самой прокурорской системы. При его определении должны быть учтены, в первую очередь, следующие наиболее принципиальные обстоятельства:

- во-первых, недопустима характеристика прокуратуры с типично ведомственных позиций, как безупречного во всех отношениях института, не подлежащего никаким изменениям. Подобная позиция, не имеющая ничего общего с реальной жизнью, привела бы к дискредитации самой попытки концептуального осмысления перспектив развития этого важного государственно-правового института.

- во-вторых, явно ошибочна и другая крайность - характеристика прокуратуры как «неотъемлемого элемента тоталитарной системы», орудия произвола, которому «нет места» в демократическом правовом государстве. В условиях тоталитарного государства все правоохранительные органы, включая и суд, несли на себе печать беззакония. Решая по большому счету вопрос о перспективах развития прокуратуры, необходимо иметь в виду, что основная функция прокуратуры - «отслеживать» нарушения закона и принимать меры по их устранению - вполне отвечает высоким стандартам правового государства.

- в-третьих, коренное изменение социально - экономических и политических устоев общества, развитие рыночных отношений, выдвижение на передний план правозащитной функции государства объективно не могут не влечь известной перестройки, функциональной и структурной реорганизации прокурорской системы, ее «вписывания» в новую систему государственности. При этом, крайне важно сохранить все то полезное, что накоплено за весь период функционирования независимости республики и советской прокуратуры.

Наряду с типичными, характерными для многих лет недостатками и проблемами (подмена контролирующих органов, слабая эффективность общенадзорной деятельности, борьба с преступностью, нехватка квалифицированных кадров) в последнее время появились новые: нестабильность руководства, политизация деятельности, усиливающийся отток наиболее подготовленных кадров, морально-психологическая неуверенность сотрудников, вызванная неопределенностью перспектив системы, признаки организационного ослабления прокуратуры как централизованного института, доминирование одних органов над другими, передача некоторых функций от одного органа к другому, коррупция в «верхах» и многое др.

Подобное переплетение функциональных, организационных, кадровых, материально-финансовых проблем, напрямую сопряженных с объективной потребностью реформирования, во много раз увеличивает опасность разрушения системы путем необдуманных, поспешных реформ, осуществляемых под влиянием субъективных взглядов и оценок.

По моему мнению, усиление правозащитного потенциала прокуратуры может быть обеспечено путем:

- прямого закрепления ее обязанности осуществлять надзор за соответствием подзаконных актов не только законам, но и конституционным правам и свободам человека и гражданина;

- смещением приоритетов в общенадзорной деятельности в пользу защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина и, прежде всего, слабо защищенных граждан, а также неперсонифицированных интересов крупных социальных групп населения, прав коллективов (общностей) людей (коренных, малочисленных народностей, коллективов граждан по месту жительства, репрессированных народов и т.д.);

- систематического использования обращения прокурора в суд как наиболее действенной формы защиты прав человека и гражданина;

- организационного, кадрового и материально-технического укрепления тех структурных подразделений, которые непосредственно заняты рассмотрением жалоб и обращений граждан;

- четкого разграничения полномочий прокурора и уполномоченного по правам человека, определения организационных форм их взаимодействия.

Вышесказанное подталкивает к тому, что сложность и, в некоторых случаях, противоречивость законодательства, слабость механизмов его реализации требуют более эффективного использования потенциала прокуратуры в нормотворческой деятельности. Прокуратура взаимодействует с законодательной властью в той мере, в какой она участвует в законотворческой деятельности, а главное, реализует функцию по контролю законодательной властью за точным и единообразным применением принимаемых ею законов. Тем более, что согласно Конституции Казахстана, Парламент страны не наделен функцией непосредственного контроля за исполнением законов, за исключением отдельных процедур по выполнению парламентских расследований. Основным средством опосредованного парламентского контроля является обращение Палат Парламента или отдельных депутатов Мажилиса, Сената с запросами, в т.ч. к Генеральному Прокурору.

Правовой мониторинг законодательства и правоприменительной практики, проводимый всей системой органов прокуратуры в процессе своей надзорной и иной функциональной деятельности, и является в широком смысле основной формой государственного контроля за соблюдением, применением и исполнением законов, установления несоответствия состояния правового регулирования в отдельных сферах правовых отношений и в стране в целом потребностям развития общественных отношений.

Важными текущими формами «обратной связи» законодателей с прокуратурой, как основным органом государственного контроля за законоприменительной практикой, являются регулярные проверки и сообщения прокуратуры на запросы депутатов, доклады и информации Генерального Прокурора страны, других должностных лиц прокуратуры на заседаниях Палат Парламента, их комитетов и комиссий по различным вопросам правоприменения, анализа состояния законности и преступности, происходящих в них процессах и тенденциях. Так, Палаты Парламента страны регулярно направляют законопроекты на правовую экспертизу в Генеральную прокуратуру. Кроме того, депутаты Парламента регулярно обращаются с запросами в Генеральную прокуратуру по различным фактам, с обращениями дать правовую оценку тем или иным актам или событиям, которые являются важными индикаторами и источниками информации о состоянии законности и правопорядка.

Исключительно важное контрольное и информационное значение имеет реализация такого правового средства, как ежегодные представления Генеральным Прокурором Президенту Республики доклада (отчета) о деятельности органов прокуратуры [5].

В отсутствие прямого полномочия законодательной инициативы Генеральная прокуратура Казахстана инициирует проведение парламентских слушаний в комитетах Палат Парламента по различным актуальным аспектам правового регулирования развивающихся общественных отношений, с последующим вынесением этих вопросов и на заседания палат. Результаты таких слушаний учитываются депутатами в законопроектной работе. В силу чрезвычайно широкого профиля своей деятельности по надзору за законностью прокуратура обладает уникальной информацией о состоянии законодательства и практики его применения, что предполагает не ослабление, а усиление роли прокуратуры в законотворческой деятельности, подготовке предложений по совершенствованию законодательства. И поэтому естественным и необходимым правовым средством укрепления функциональных связей прокуратуры с парламентом страны в интересах обеспечения адекватности правового регулирования общественных отношений явилось бы возвращение Генеральному Прокурору РК права законодательной инициативы. Следует отметить, что даже по Конституции Казахской ССР 1978 года, прокурор Казахской ССР обладал правом законодательной инициативы [6]. Которым, на данный момент, в Казахстане обладают только три субъекта: Президент, депутаты Парламента и Правительство. В связи с чем, следует внести дополнение в пункт 1 статьи 61 Раздела IV «Парламент» Конституции Республики Казахстан, а именно Генеральному Прокурору РК предоставить право законодательной инициативы.

Системное развитие концептуальных основ организации и деятельности прокуратуры в сфере укрепления законности в современных условиях становится важным звеном деятельности органов государственной власти по жизнеобеспечению в различных сферах жизни общества. Она включает: решение проблем, связанных с обеспечением нормального функционирования экономики; социальной сферы; осуществление внешней политики; создание условий для развития культуры, науки, образования и здравоохранения; поддержание обороноспособности и охрана государственной безопасности страны, а также реализацию других важных функций государства.

ЛИТЕРАТУРА

1. Котов А.К., Котов А.А. Конституционное предназначение прокуратуры // Правовая реформа в Казахстане. № 4, 2004.- С. 3.

2. Сапаргалиев Г.С. Правовая реформа в Казахстане. № 2, 2004. - С. 10.

3. Конституция Республики Казахстан от 30.08.1995 (с изменениями и дополнениями от 02.02.2011) // СПС «ЮРИСТ»

4. Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 «О Концепцииправовой политики Республики Казахстан на период с 2100 до 2020 года» // "Казахстанская правда" от 27.08.2009 г., № 205

5. Закон Республики Казахстан от 21.12.2005 «О прокуратуре» (с изменениями и дополнениями) // СПС «ЮРИСТ»

6. Ведомости Верховного Совета КазССР1978 г., № 18 // СПС «ЮРИСТ»

Размещено на Allbest.ru