Правозащитная деятельность прокуратуры и ее влияние на режим законности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правозащитная деятельность прокуратуры и ее влияние на режим законности

Алла Христофоровна Казарина

надзорный прокурор правоприменительный политика

Прокуратура - орган правовой охраны законодательно установленных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов гражданского общества и государства. Вот уже на протяжении 285 лет российская прокуратура специфическими средствами постоянно наблюдает за правовой действительностью, ибо прокуроры - проводники воли законодателя во всех сферах жизнедеятельности. С одной стороны, они правоприменители и на собственном опыте познают недостатки, пробелы нормативного регулирования общественной жизни. С другой - будучи органом юрисдикционного надзора, следят за тем, как действуют другие правоприменители, оценивая в целом эффективность правообеспечительной системы. Такой широкий взгляд на проблемы законотворчества и правоприменения позволяет определить прокуратуру как специфическую надзирающую систему, осуществляющую не только надзор за исполнением законов, но и в целом правовой мониторинг, что выводит ее на особое место в государстве. При этом правовой мониторинг - это система постоянного наблюдения (контроля) за состоянием действующего законодательства, формированием потребностей в нормативных правовых актах, их подготовке и принятии, применении и исполнении всеми обязанными субъектами (представительными и исполнительными органами, институтами гражданского общества, должностными лицами и гражданами). Из такого понимания правового мониторинга исходили устроители и участники четырех Всероссийских научно-практических конференций в 2003 - 2006 гг., инициированных Советом Федерации О придании правовому мониторингу значения обяза-тельной функции всех государственных структур см., например: Тихомиров Ю. Вводить мониторинг права // Право и экономика. 2004. № 3. С. 35; Ашурбеков Т. Правовой мониторинг угроз национальной безо-пасности // Законность. 2007. № 5. С. 47 - 50 и др..

Отличительной чертой российской прокуратуры всегда был многофункциональный характер деятельности. Помимо собственно надзорной функции как определяющей социальное предназначение прокуратуры, ей были свойственны и иные важные для конкретной социально-экономической ситуации виды профессиональной работы, не знакомые (или знакомые лишь в незначительной части) другим правовым системам.

В дореволюционный период это была особая забота о финансовых делах государства, казенных заводах и пр.

В советский период отечественной истории к надзорной деятельности прибавились координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и профилактика преступлений.

В эпоху модернизации российской государственности после 1991 г., начавшейся с экономического переустройства как фундамента будущей демократии и свободного развития человека, особое значение стали придавать построению правового демократического государства. В связи с этим в 1999 г. в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» был расширен предмет прокурорского надзора включением в круг актов, надзор за соблюдением которых должен осуществлять прокурор, Конституции РФ и возложением на Генерального прокурора РФ обязанности ежегодно представлять палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению (п. 7 ст. 12). В п. 2 ст. 4 Закона предусмотрена также обязанность руководителя органа прокуратуры информировать о состоянии законности население, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Возложение законом обязанности комплексного анализа состояния законности на прокуратуру обусловлено особенностями решаемых прокуратурой задач, ее местом в системе органов государства, характером полномочий и предметом деятельности.

Выполнение надзорной функции подчинено задачам выявления нарушений законов, восстановления нарушенных прав и свобод граждан, интересов общества и государства и привлечения виновных к установленной ответственности. Одновременно прокурор фиксирует появление в общественной жизни новых форм отклоняющегося поведения, наносящих существенный ущерб интересам общества и государства, вносит в органы, правомочные принимать решения, предложения о нормативном упорядочении тех или иных групп общественных отношений, о криминализации или декриминализации определенных деяний, принимает в пределах предоставленных полномочий меры к установлению причин и условий, способствующих живучести и распространенности различных форм асоциального поведения.

Причины подобных аномалий нередко связаны с изъянами в законодательстве и с неадекватной требованиям закона правоприменительной практикой. У прокуратуры свой, особый криминологический взгляд на эти проблемы. Акты прокурорского реагирования - это компетентные суждения специального государственного органа, охраняющего законность.

Уместно заметить, что российская прокуратура разительно отличается от ее зарубежных аналогов.

Если западная традиция ассоциирует слово «прокурор» исключительно с уголовным преследованием за совершение преступления, то в России самым близким смысловым значением слову «прокурор» является «государственный поверенный в делах законности» См. об этом: Рябцев В.П. Адекватность представлений о российской прокуратуре за рубежом // Законность. 2007. № 4. С. 45., и его деятельность многообразнее и функционально богаче, чем у западных коллег.

Один из отцов судебной реформы в России 1864 г. - А.Ф. Кони говорил в связи с этим о прокуроре как «живом напоминании закона», а выдающийся историк В.О. Ключевский называл прокуратуру «маховым колесом управления» Ключевский В. О. Русская история. Полный курс лекций: В 3-х кн. М., 1995. Кн. 3. С. 32..

Профессор В.В. Клочков, определяя место прокуратуры в системе других органов государства, верно, на наш взгляд, охарактеризовал прокуратуру как «системообразующее ядро государственного контроля» Клочков В.В. Деятельность прокуратуры: типология, классификация // Прокуратура. Законность. Государ-ственный контроль. М., 1995. С. 31..

Уникальность положения прокуратуры в механизме обеспечения исполнения законов в государстве позволяет «удесятерить» возможности государственного контроля, так как, будучи специалистом по законности, прокурор удерживает в правовом русле общественную жизнь, умело реагируя на отклонения от заданных законом целей.

По исследованиям И.С. Викторова, на территории Российской Федерации действует около 100 федеральных и региональных государственных органов, осуществляющих в пределах своей компетенции контроль за исполнением законодательства в экономике и социальной сфере См.: Органы государственного контроля за соблюдением законодательства в экономике и социальной сфере Российской Федерации: функциональные полномочия, правоприменительная практика, прокурорский надзор. М., 2003. С. 129..

По сравнению с другими органами, наделенными полномочиями по контролю за исполнением законов, выделяются, по крайней мере, три принципиальные особенности деятельности прокуратуры:

1. Прокуроры - это специалисты в области правоведения. На всех оперативных должностях в органах прокуратуры заняты юристы. В числе требований к претендентам на должности прокурорской службы обязательно наличие высшего юридического образования (ст. 40 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).

В органах государственного контроля заняты преимущественно специалисты не юридического профиля (экономисты, химики, биологи, финансисты, врачи, инженеры и пр.).

В отличие от органов специализированного контроля, предполагающего соответствие предмета проверки компетенции органа, ее осуществляющего (узкая специализация), прокурор наделен широкими универсальными полномочиями. Он вправе осуществлять проверки в любых обозначенных в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ» организациях, включая органы представительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

О всех событиях и явлениях общественной жизни прокурор судит только с точки зрения закона. Иначе говоря, предмет его деятельности - законность действий (бездействия) должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и правовых актов. Прокурор охраняет законность как особую социальную ценность, основу общественной дисциплины, цементирующую согласие всех групп населения.

В ходе надзорной деятельности прокуроры аккумулируют важнейшую, главное, разностороннюю информацию о правоприменительной практике, о действенности контрольной политики государства, позволяющую внести своевременные коррективы в методы администрирования государства.

Прокурорская практика выработала различные способы воздействия на общественную жизнь.

В нормотворческой сфере огромное значение придается предупреждению принятия поднадзорными прокуратуре органами не основанных на Конституции РФ и федеральных законах нормативных правовых актов, в том числе законов субъектов РФ и обязательных для населения нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

С этой целью прокурор участвует в работе различных комиссий и комитетов на стадии разработки законопроектов и в обязательном порядке дает заключение на поступивший законопроект.

Генеральной прокуратурой РФ только в 2006 г. подготовлено:

677 заключений по проектам федеральных законов (направлено в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Государственно-правовое управление Администрации Президента РФ, министерства и ведомства);

32 заключения на проекты указов Президента РФ и постановления Правительства РФ;

более 30 заключений по запросам судей Конституционного Суда РФ и полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ.

В силу своих должностных обязанностей См.: приказ Генерального прокурора РФ «Об орга-низации прокурорского надзора за исполнением за-конов, соблюдением прав и свобод человека и граж-данина» от 22 мая 1996 г. № 30 и др. прокуроры принимают все предусмотренные законодательством меры к отмене противоречащего закону нормативного правового акта, в том числе путем принесения протеста или обращения с заявлением в суд.

В результате надзорной деятельности прокуратуры в 2006 г. приведено в соответствие с положениями Конституции РФ и федеральным законодательством более 1500 нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако нарушения законодательства на этом уровне государственной власти все еще носят распространенный характер. И если в органах законодательной (представительной) власти субъектов Федерации прокуратурой выявлено около 6 тыс. нарушений, то в органах исполнительной власти субъектов их обнаружено более 50 тыс.; это послужило основанием для привлечения по требованиям прокуроров 1640 должностных лиц к дисциплинарной и 590 - к административной ответственности.

Серьезные нарушения в нормотворчестве продолжают иметь место на уровне органов местного самоуправления. Здесь за 2006 г. прокурорами выявлено более 167 тыс. нарушений законов, допущенных представительными органами, и почти 465 тыс. - исполнительными органами местного самоуправления. При этом каждое пятое из выявленных нарушений - незаконный правовой акт, а всего таких незаконных правовых актов прокурорами обнаружено около 20 тыс.

Основное внимание прокуроров в надзорной деятельности сосредоточено на исполнении законов специализированными контролирующими службами. В результате органы прокуратуры аккумулируют ценную разностороннюю информацию об исполнении законов на всей территории Российской Федерации, на основе которой вносят в уполномоченные органы представления об устранении причин и условий, способствующих различного рода правонарушениям.

Материалы прокурорской практики свидетельствуют о неудовлетворительном состоянии законности.

В 2006 г. только органами прокуратуры в социальной сфере было выявлено 1 207 673 нарушения законов. Наибольшая часть из них (63, 7%) приходится на трудовые правоотношения. Почти на 70% увеличилось количество выявленных нарушений жилищных прав граждан (92 991). Все еще нередки нарушения прав и законных интересов пенсионеров, инвалидов, ветеранов и других социально слабозащищенных категорий граждан. Только по вопросам монетизации льгот обнаружено более 80 тыс. нарушений законов.

Нетерпимо высок уровень нарушений законов в предпринимательской и иной экономической деятельности. В обозначенный период количество нарушений законов экономической направленности увеличилось на 64, 3% и составило 847 855.

Неудовлетворительно соблюдаются основанные на законе права несовершеннолетних. Несмотря на снижение противоправной активности в Вооруженных Силах РФ, напряженность в состоянии законности все еще значительна.

Ежегодно проводимый органами прокуратуры анализ состояния законности убеждает в девальвации в общественном сознании самого понятия законности как необходимого принципа деятельности государственных, общественных организаций, должностных лиц и граждан. Более того, формируется ложный стереотип о неприемлемости понятия законности в условиях демократического развития общества. Не случайно авторы современных реформ предпочитают вовсе не говорить о законности, употребляя некие словесные эквиваленты в виде «легальности и легитимности», различающиеся на самом деле сущностно.

Легальность (lex - legis) - синоним законности, которую нередко определяют как «связанность государственных или частных действий формальными установлениями права и закона независимо от мотивов действия и его нравственного обоснования» Даниленко В. И. Современный политологический словарь. М., 2000. С. 436.. Легитимация (легитимность) - процедура общественного признания какого-либо действия, события, факта Там же. С. 439. См. также: Казарина А.Х. Законность как правовая категория и социальное явление // За-коны России. 2007. № 5. С. 73 - 81..

В то же время законность - это универсальное общесоциальное понятие, далеко выходящее за рамки юриспруденции.

Законность уходит в сферу формирования государственно организованного общества, ибо увязана с понятиями «демократия», «справедливость», «равенство» и др. См.: Пономарев Д.А. Теоретические проблемы развития понятия законности в отечественной юридичес-кой науке: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2002. С. 11.

Следовательно, законность присуща любому государству. Она отражает состояние общественных отношений, характер и особенности государственного устройства и политического режима, свидетельствует о реальности существующих прав и свобод. По состоянию законности можно судить о государстве и обществе на том или ином этапе их развития. Условия формирования и правовые основы законности должны гарантировать защиту общества от волюнтаризма, избирательности в решении вопросов об ответственности за виновное противоправное поведение. Вот почему главным охранителем законности и должен быть прокурор.

Придавая исключительно важное значение этому направлению деятельности, в Генеральной прокуратуре РФ в рамках Правового управления создали два специальных отдела мониторинга законодательства и правоприменительной деятельности, а также отдел анализа и прогноза в составе Главного организационно-инспекторского управления, не говоря уже о Главном управлении по надзору за исполнением федерального законодательства.

Вместе с тем это важнейшее направление прокурорской деятельности, найдя определенное организационное разрешение, не получило адекватного отражения в действующем Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». С этой целью в развитие п. 7 ст. 12 необходимо п. 4 ст. 1 Закона дополнить указанием о проведении анализа состояния законности и правопорядка в стране как одного из направлений деятельности. Одновременно целесообразно дополнить общую часть Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» специальной статьей, конкретизирующей обязанность прокуратуры по участию в правотворчестве, следующего содержания: «На основе материалов прокурорских проверок, а также данных других государственных, в том числе правоохранительных и контролирующих, органов производится постоянное наблюдение за состоянием законодательства и правоприменительной практики (мониторинг). Мониторинг осуществляется органами и учреждениями прокуратуры, а его результаты отражаются в ежегодном докладе Генерального прокурора Российской Федерации палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации о проделанной работе по их укреплению».

Нуждается в совершенствовании научный аппарат по анализу состояния законности, а для упрочения законности в общественной практике требуется возвращение в повседневную жизнь базовых для страны моральных ценностей и серьезная правовоспитательная работа среди населения.

Размещено на Allbest.ru