Проблеми формування "демографічного законодавства" в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми формування «демографічного законодавства» в Україні

Л.М. Мельничук

Постановка проблеми. Демографічна ситуація будь-якої країни віддзеркалює її соціально-економічне благополуччя, демографічні процеси є впливовим фактором реалізації економічних та соціальних перетворень. Однак внаслідок втрати суспільним організмом здатності до самовідтворення населення у необхідній кількості та якості демографічна ситуація в Україні набула кризового характеру. Сучасні тенденції відтворення демографічного потенціалу країни спричиняють порушення стану її демографічної безпеки і призводять до нестабільності суспільного розвитку, що має конкретні соціально-економічні наслідки. Демографічна криза, зумовлюючи фізичний, інтелектуальний і духовний занепад суспільства, є однією із найзначніших загроз національній безпеці Україні.

При цьому подолання кризових явищ демографічної реальності можливе лише за постійного та наполегливого нарощування «ефективних демополітичних зусиль держави», формування дієвих механізмів протидії тим чинникам, які зумовлюють наявні проблеми, отже розробку та реалізацію відповідної демографічної політики. Це, в свою чергу, потребує належного її нормативно-правового забезпечення, яке виступає визначальним компонентом ефективного державного впливу на суспільні процеси в цілому та процеси демографічного розвитку зокрема. Аналіз правового поля щодо втручання держави у перебіг демографічних процесів дасть можливість виявити особливості та проблеми «демографічного законодавства», визначити основні напрями його вдосконалення. Аналіз досліджень і публікацій.

Чимало демографічних досліджень зарубіжних та вітчизняних фахівців (А. Вишневського, І. Курило, Е. Лібанової, О. Макарової, В. Медкова, В. Піскунова, В. Стешенко, Л. Чуйко та інших) присвячено питанням вироблення рекомендацій стосовно загальних напрямів і конкретних заходів політики в галузі населення, спрямованої на зміну демографічних процесів. Значна увага до демографічної проблематики приділяється й фахівцями галузі науки державного управління, зокрема А. Дєгтярем, Л. Костровець, Н. Назар, В. Симоненком.

Проте правові засади формування та реалізації демографічної політики розглянуто у публікаціях лише аспектно, що зумовлює необхідність здійснення комплексного аналізу нормативно-правових актів з питань демографічної політики та виявлення прогалин правового поля щодо впливу державних органів на процеси відтворення населення для подальшого вироблення рекомендацій щодо їх усунення.

Мета дослідження - на основі аналізу національного законодавства у контексті стратегічних орієнтирів, напрямів державного впливу на процеси демографічного розвитку з'ясувати рівень нормативно-правового забезпечення реалізації демографічної політики та запропонувати шляхи його вдосконалення.

Виклад основного матеріалу. Законодавство завжди виступало і виступає не тільки як засіб впливу держави на суспільні процеси, але і як рушій визначених цілей і методів владних структур. Саме тому держава за допомогою закону регулює суспільні відносини, в тому числі пов'язані з якісним та кількісним відтворенням населення. У цьому зв'язку, одним із інструментів демографічної політики виступає «демографічне законодавство».

Така назва, звичайно, умовна, оскільки демографічне законодавство не є і не може бути окремою галуззю права, з огляду на те, що «відтворення населення не може бути зведене до будь-якої окремої, «чисто демографічної» сфери суспільного буття» [13, с. 145].

Таке законодавство включає в себе сукупність нормативно-правових актів різних галузей права, покликаних прямо чи опосередковано регулювати демографічні процеси. При цьому враховуючи, що «відтворення населення здійснюється в усьому просторі суспільного життя» [1, с. 466], аналіз демографічного законодавства прирівнюється до аналізу демографічного спрямування нормативно-правової бази реалізації всієї соціально-економічної політики, або принаймні основних її напрямів, що неможливо здійснити в рамках одного дослідження.

Тому зупинимося на розгляді нормативно-правових основ формування та реалізації власне демографічної політики. Варто відзначити, що донедавна стан демографічної політики незалежної Української держави був пов'язаний переважно з практикою її здійснення у радянські часи, характерною рисою якої була відсутність офіційних заяв стосовно її цілей та системності, цілісності впровадження. Демополітика була «основана на її розумінні як окремої сфери впливу на відтворення населення у вузькій трактовці й саме тому ніколи не була ефективною» [13, с. 145].

Це пояснює її орієнтацію в основному на підвищення народжуваності шляхом соціальних виплат сім'ям з дітьми, встановлення права працюючих матерів на соціальні відпустки, які продовжували здійснюватися відповідно до радянського законодавства з незначним коригуванням. Крім того, прикладом такої звуженості політики у сфері відтворення населення варто назвати низку прийнятих у перше десятиліття незалежності нормативно-правових актів. Так, з метою створення необхідних умов для раціонального поєднання жінкою професійної зайнятості з материнством, поліпшення становища сім'ї, охорони материнства і дитинства запроваджено реалізацію Довгострокової програми поліпшення становища жінок, сім'ї, охорони материнства і дитинства (1992 р.) [3].

Надаючи важливого значення поліпшенню становища сім'ї, урядом розроблено та затверджено заходи щодо посилення охорони материнства та дитинства (1998 р.) [10]. З метою поліпшення демографічної ситуації приймається Указ Президента України «Про заходи щодо заохочення народжуваності в Україні» (2002 р.) [9], яким поліпшення демографічної ситуації, забезпечення підтримки сімей з дітьми, посилення соціального захисту материнства і дитинства визначено пріоритетними напрямами соціальної політики держави. На його виконання розробляються Комплексні заходи щодо заохочення народжуваності в Україні на 2002-2007 роки [4].

У цей же час Кабінетом Міністрів України затверджуються Концепція безпечного материнства та відповідні заходи на 2002-2005 роки, прийняття яких викликане, зокрема, занепокоєнням щодо «погіршення демографічної ситуації та зниження здорового дітонародження» [5; 6].

Лише під час проведення у 2003 р. парламентських слухань «Демографічна криза в Україні: її причини та наслідки» було офіційно заявлено про необхідність комплексного вирішення демографічних проблем. Відповідно до Рекомендацій слухань [11] та з метою пом'якшення демографічної кризи, усунення загрози національній безпеці України в соціально-економічній сфері, подолання негативних тенденцій відтворення населення урядом розроблено та схвалено Концепцію демографічного розвитку на 2005-2015 роки [12].

Зазначеним нормативно-правовим актом було визначено низку демографічних проблем, окреслено основні завдання їх вирішення, намічено пріоритети демографічного розвитку та етапи реалізації Концепції. З метою впровадження основних положень Концепції передбачалося розробити та забезпечити виконання плану відповідних заходів. Натомість, на наш погляд, без об'єктивної необхідності, а скоріше з політичних міркувань, вищевказаний документ було скасовано та затверджено Стратегію демографічного розвитку в період до 2015 року [8], яка на сьогодні виступає основним та єдиним офіційним документом, що визначає позиції нашої держави стосовно проблем демографічного розвитку та здійснення демографічної політики.

Метою Стратегії визначено поліпшення якісних характеристик рівня життя населення та гармонізацію процесів його відтворення на основі відродження духовності української нації та національних традицій, відновлення сімейних цінностей, забезпечення морального здоров'я сім'ї, виховання свідомого батьківства та запобігання соціальному сирітству. Цим правовим актом окреслюються ті ж проблеми демографічного розвитку країни, що були визначені Концепцією, а саме: формування та розвитку сім'ї, зміни шлюбно-сімейної ситуації, зниження народжуваності, погіршення стану здоров'я населення, проблеми його старіння, значна диференціація демографічного розвитку регіонів, проблеми регулювання міграційних процесів. Відповідно до перелічених проблем висуваються й основні завдання демографічного розвитку.

Проте на відміну від Концепції «пріоритети-напрями» деталізуються у «пріоритети-заходи». Зокрема, відповідно до перерахованих завдань, серед основних пріоритетів реалізації державної демографічної політики варто виокремити такі. У сфері підвищення народжуваності і розвитку сім'ї: формування сприятливого соціально-психологічного клімату у суспільстві для утворення сім'ї та позитивної налаштованості громадян на сімейні цінності, формування у батьків настанов на дводітну родину, свідомого ставлення до сімейних обов'язків; створення економічних передумов для задоволення потреби сім'ї в дітях, поліпшення якості життя сімей, сприяння та підтримка виховної функції сім'ї; сприяння формуванню у суспільстві середнього класу як основи матеріального благополуччя сім'ї; вдосконалення реалізації житлової політики з метою посилення її демографічної спрямованості; посилення гарантій охорони материнства та дитинства, соціального захисту сімей з дітьми; упорядкування мережі дошкільних навчальних закладів.

Для поліпшення здоров'я, зниження рівня смертності та збільшення тривалості життя визнано за необхідне, перш за все: створити умови для забезпечення доступу широких верств населення до засобів збереження та поліпшення здоров'я; реформувати систему охорони здоров'я з метою підвищення її ефективності та покращення ресурсного забезпечення; формувати суспільну налаштованість на здоровий спосіб життя, особистісну мотивацію до збереження та поліпшення здоров'я; створити безпечне для життя і здоров'я довкілля; сприяти розвитку масової фізичної культури та спорту. У сфері регулювання міграційних процесів заплановано, зокрема: створення умов для подолання тенденції виїзду висококваліфікованих спеціалістів за кордон на низькокваліфіковані роботи; посилення боротьби з нелегальною міграцією; збільшення можливостей легального працевлаштування громадян України за кордоном та забезпечення їх соціальної захищеності; поширення практики укладання міжурядових угод про взаємне працевлаштування громадян та їх соціальний захист, практики укладання міжурядових угод про взаємне визнання документів про освіту.

У Стратегії передбачено також низку важливих заходів для адаптації українського суспільства до процесу демографічного старіння населення, забезпечення гармонізації соціальних відносин між представниками різних поколінь. Окремі заходи спрямовані на подолання регіональної диференціації демографічного розвитку.

Однак, незважаючи на важливість і необхідність запланованих дій, все ж змістова наповнюваність демографічної політики зосереджена переважно на подоланні негативних тенденцій окремих демографічних процесів та усуненні їх негативних наслідків, а ніж на створенні таких соціально-економічних умов, які б сприяли відтворенню населення більш високої якості в усіх соціальних групах. Крім того, низка визначених «пріоритетів» мають переважно організаційний характер, а тому їх взагалі важко назвати стратегічними. Для прикладу, це: оптимізація мережі центрів соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді, оптимізація їх діяльності; вдосконалення мережі культурних і консультаційних закладів; удосконалення порядку акредитації закладів охорони здоров'я; забезпечення закладів охорони здоров'я усіх рівнів сучасним діагностичним обладнанням; збільшення штатної чисельності працівників МВС, які займаються виявленням та припиненням незаконної діяльності, пов'язаної з посередництвом у працевлаштуванні за кордоном тощо. Зрозуміло, що само по собі здійснення перелічених пріоритетів не вплине і не може вплинути на перебіг демографічних процесів, вирішення демографічних проблем, а тим паче забезпечення сталого демографічного розвитку.

Причина, на нашу думку, такої ситуації в критичній відсутності структурованості вказаного документа, визначення чіткого механізму її впровадження. Так, зазначеним актом окреслено лише умови її реалізації, які полягають в удосконаленні нормативно-правової бази щодо демографічного розвитку. Однак, реалізація стратегічних напрямів у цій сфері потребує щонайменше інституційного, організаційного, ресурсного, науково-методичного забезпечення. Далі. Провідними демографами-теоретиками вже, принаймні, упродовж півстоліття акцентується увага на те, що демографічна політика може виступати ефективним інструментом цілеспрямованого впливу на демографічні процеси лише тоді, коли вона буде достатньо стабільна в своїх основних напрямах, зокрема, приймаючи за масштаб часу довжину покоління [1; 2; 13].

Тому терміном реалізації Стратегії мав би бути період, який відповідав вказаному періоду часу, а не «висмикнуті 10 років відносного благополуччя у демографічному відношенні» [14, с. 272]. Особливо зважаючи на те, що за короткий час ситуацію істотно змінити неможливо через інерційність демографічних процесів. Разом з тим, демографічна політика повинна відмічатися достатньою гнучкістю в конкретних питаннях, аби реагувати на мінливі особливості кожного поточного моменту. Таку гнучкість, на нашу думку, покликаний забезпечувати організаційний механізм реалізації Стратегії.

На сьогодні ним виступає лише відповідний план заходів [7], розроблений та затверджений Кабінетом Міністрів України на той же період, що й сама Стратегія. На наш погляд, за таких обставин відсутня можливість поточної оцінки результатів впровадження Стратегії демографічного розвитку та внесення відповідних коректив до плану заходів з урахуванням особливостей демографічної ситуації та отриманих результатів. Тому такий план заходів мав би розроблятися та затверджуватися щороку. А це, у свою чергу, зумовлює необхідність визначення в Стратегії системи моніторингу та оцінки її реалізації. Крім того, аналіз заходів цього плану засвідчує, що на безпосереднє вирішення демографічних проблем спрямовано менше 50 % заходів, зокрема: на розв'язання проблем народжуваності та розвитку сім'ї заплановано 7 заходів (18% від їх загальної кількості), поліпшення здоров'я, зниження рівня смертності та збільшення тривалості життя - 5 заходів (13%), регулювання міграційних процесів - 4 заходи (10 %), подолання негативних наслідків старіння населення - 1 захід (2, 6%), демографічний розвиток регіонів - 2 заходи (5%).

Таким чином, варто відмітити, що прийняття Стратегії демографічного розвитку є вагомим кроком уперед в питаннях здійснення демографічної політики, вирішення складних та суперечливих проблем демографічного розвитку. Разом з тим, результати аналізу основних демографічних проблем, висвітлених у Стратегії, яскраво засвідчують критичну недостатність визначених заходів для забезпечення гармонійного відтворення населення. Крім того, вказаний нормативно-правовий акт не може служити достатньою правовою основою для конкретної управлінської чи регулюючої діяльності, тому що не встановлює ні предмета державної демографічної політики, ні її суб'єктів та об'єктів, не визначає механізми прийняття і реалізації відповідних рішень, джерела фінансування необхідних заходів та здійснення належного контролю, що спонукає до висновку про необхідність «легалізації демографічної політики» шляхом прийняття відповідного закону, чіткого визначення її суті, мети, завдань, системи принципів.

Недостатня наукова розробленість проблеми та необхідність формування цілісної моделі державного регулювання демографічного розвитку в Україні потребують дослідження питань щодо: основних проблем та факторів впливу на демографічну поведінку населення і відповідно конкретизації завдань, напрямів та об'єктів державного регулювання; функціонально-організаційної структури регулювання з метою вироблення пропозицій адекватного інституційного забезпечення регулюючої діяльності у сфері відтворення населення; визначення більш ефективних способів, прийомів та засобів державного впливу на демографічні процеси тощо. Наявність відповідних наукових розробок дозволила б удосконалити нормативно-правову базу державної демографічної політики та активізувати її реалізацію.

демографічний політика нормативний правовий

СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ

1. Демографічна криза в Україні: проблеми дослідження, витоки, складові, напрями протидії / НАН України ; Інститут економіки ; за ред. В. Стешенко. - Київ: [б. в.], 2001. - 560 с.

2. Пискунов В.П. О некоторых теоретических вопросах демографической политики / В.П. Пискунов // Демографические тетради. Вып. 2-3. - К., 1970. - С. 40-92.

3. Про Довгострокову програму поліпшення становища жінок, сім'ї, охорони материнства і дитинства: постанова Кабінету Міністрів України від 28.07.1992 № 431 [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua

4. Про затвердження комплексних заходів щодо заохочення народжуваності на 2002-2007 роки: розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.07.2002 № 355-р [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua

5. Про затвердження заходів щодо реалізації Концепції безпечного материнства на 2002- 2005 роки: розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.10.2002 № 583-р [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua

6. Про затвердження Концепції безпечного материнства: розпорядження Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 № 161-р [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua

7. Про затвердження плану заходів щодо реалізації Стратегії демографічного розвитку на період до 2015 року: розпорядження Кабінету Міністрів України від 06.06.2007 № 382-р [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua

8. Про затвердження Стратегії демографічного розвитку в період до 2015 року: постанова Кабінету Міністрів України від 24.06.2006 № 879 [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua

9. Про заходи щодо заохочення народжуваності в Україні: Указ Президента України від Решта заходів мають забезпечуючий характер, причому частково забезпечуючий, оскільки спрямовані вони переважно на формування інформаційної бази здійснення демографічної політики. І це план десятилітнього періоду. За таких обставин сподіватися на досягнення поставлених цілей та вирішення наявних демографічних проблем не доводиться.

Размещено на Allbest.ru