Ефективність органів публічного управління міст-мегаполісів у контексті механізмів державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК: 35.351:35.352:32.321

Національна академія державного управління при Президентові України, м. Київ, Україна, E-mail: makhynia@apu.gov.ua

Ефективність органів публічного управління міст-мегаполісів у контексті механізмів державного управління

Р.А. Махиня

Авторське резюме

публічний управління мегаполіс державний

Стаття присвячена аналізу наукових досліджень щодо публічного управління міст-мегаполісів у контексті механізмів державного управління.

Особливий акцент робиться на співвіднесенні науково-практичних підходів щодо визначення ефективності органів публічного управління міст-мегаполісів з дієвою складовою системи механізмів державного управління, а також на визначення основних концептуальних підходів до запровадження та використання політичного механізму державного управління при вимірюванні ефективності публічного управління міст-мегаполісів.

Доведено, що науковцями ці питання розглядаються в контексті механізмів: управління, економічних, соціальних, організаційних, нормативно-правових і з позицій впровадження досвіду США, Канади, Великобританії, Північної Ірландії, Японії, Росії. І менше уваги приділено досвіду формування ефективного публічного управління містами-мегаполісами держав-сусідів України (Білорусі, Молдови, Румунії, Угорщини, Польщі), оскільки за чисельністю містами-мегаполісами можна вважати тільки столиці. Відзначено, що необхідність визначення основних напрямів розвитку міст-мегаполісів дасть можливість проводити реформи щодо публічного управління міст-мегаполісів.

Ключові слова: державне управління, механізми державного управління, міста-мегаполіси, управління.

Abstract

The article analyzes scientific research of public management of megacities in the context of governance mechanisms.

Particular emphasis is placed on the correlation of theoretical and practical approaches to determine the effectiveness of public management of megacities with working component of the mechanisms of governance as well as the determination of basic conceptual approaches to the implementation and use of the political mechanism of public administration in the measurement of the efficiency of public management in megacities.

It is proved, that by modern scholars these issues are discussed in the context of the following mechanisms: governance, economic, social, institutional, legal, and from the standpoint of implementation of experience in the USA, Canada, Great Britain, Northern Ireland, Japan and Russia. And less attention is paid to the experience of forming an effective public management of megacities of Ukraine's neighbors (Belarus, Moldova, Romania, Hungary and Poland), since of all number only capitals can be considered as megacities. It is noted, that the necessity to determine main directions of development of megacities will enable to carry out reforms in public management of megacities.

Keywords: public administration, governance mechanisms, megacities, management.

Постановка проблеми. Аналіз наукових джерел продемонстрував, що розуміння публічного управління у вітчизняній науці має певну дисперсність і ґрунтується на декількох теоріях: управління, менеджменту, управління системами. По теперішній час є прихильники теорій «політико-управлінської дихотомії», притаманної 30-м рр. минулого століття.

Погляди науковців на публічне управління в контексті теорій управління 50-х рр. XIX ст., де управління і політика не розділяються, а політичні процеси, складова державного управління, лягли в основу його сучасних тлумачень в аспекті адміністративного управління, котре дає керуючому органу або посадовій особі публічну владу і є необхідним елементом вирішення управлінських питань [1].

У вітчизняній науці здебільшого акцент робиться на сформованих до середини 60-х рр. XIX ст. науково-практичних напрямах в управлінні: системного аналізу щодо вивчення і вдосконалення складних систем; менеджменту для більш широкого залучення виконавців в активний свідомий процес управління; управління як специфічної форми людської діяльності, що розкривається в функціях останньої. Відповідно при характеристиці публічного управління використовуються категорії «плануючий механізм», «регулюючий механізм», «контролюючий механізм» [2,3]. Теоретичні розробки 70-х рр. XIX ст. щодо управління як суспільних відносин, досвід США 20-х рр. XIX ст. щодо здійснення влади в суспільних відносинах є підґрунтям поглядів на публічне управління в контексті механізмів: соціального управління, регулювання підприємцями та власниками, політизації, адміністративного управління, бюджетного фінансування органів державного управління, державного керівництва (обмеженість державного втручання і форм власності з боку держави) [5,6]. Це визначає наукові завдання статті, які стосуються співвіднесення науково-практичних підходів щодо визначення ефективності органів публічного управління міст-мегаполісів з дієвою складовою системи механізмів державного управління. Практичні завдання стосуються визначення основних концептуальних підходів до запровадження та використання політичного механізму державного управління при вимірюванні ефективності органів публічного управління міст-мегаполісів.

Аналіз досліджень і публікацій. Використання в сучасному державному управлінні багатьох наукових шкіл та теорій привели до того, що публічне управління визначається через категорії «адміністративне управління», «адміністративний менеджмент», «публічне адміністрування», «публічний менеджмент». В аспекті активного свідомого процесу управління сучасні науковці характеризують публічне управління за допомогою термінів «партисипативний менеджмент», «партисипативне управління», «корпоративне управління», «залучення громадян», що ґрунтується на теоретичних засадах організації спільної праці у державних установах, розроблених у 20-ті роки минулого століття, де управління, керівництво і здійснення влади розглядаються як синонімічні поняття [7-9]. Рівень партисипації населення у вирішенні суспільних і державних справ розглядається як складові ефективності публічного менеджменту.

Також для характеристики публічного управління використовуються категорії «регіональне управління», «регіональний менеджмент», «регіонально-адміністративний менеджмент», які є основою цілеспрямованих впливів органів місцевого самоврядування (регіональних органів) на підприємства й організації регіону та визначені у 70-80 роки минулого століття [10-12]. Окрім того, публічне управління розглядається з позицій зібрання фрагментів з різних галузей знань: філософії, соціології, політології, економічної теорії, кібернетики, синергетики, юриспруденції, державного управління.

Отже, можна виділити невирішені раніше частини загальної проблеми, яким присвячується стаття, що полягає в розробці теоретико-методологічних основ ефективності публічного управління органів державної влади міст-мегаполісів у контексті адміністративно-організаційних напрямів їх діяльності, особливостей організації процесу управління та механізмів державного управління.

Мета дослідження. Це дає можливість сформулювати мету публікації: викласти власні напрацювання автора щодо зазначеної проблематики у назві статті та запропонувати практичні рекомендації в контексті механізмів державного управління.

Виклад основного матеріалу. У зарубіжній науці виокремлюються два напрями щодо опису публічного управління: економічний та політичний. В контексті державного та муніципального управління виокремлюють різні підходи до публічного управління: тоталітарний, демократичний, державно-релігійний (теократичний), мусульманський фундаменталізм. Це стало основою багатьох вітчизняних наукових поглядів щодо: переходу від моделі державного управління до публічного менеджменту; співвіднесення функцій державного управління та публічного управління; взаємопроникнення публічного і приватного секторів; функціонування органів влади як публічного управління; розуміння публічного управління як частини суспільного управління, як процесу реалізації влади або застосування публічної влади, як соціальної діяльності певних органів і посадових осіб, як управлінський процес із системою різних відносин [13-15].

Публічне управління містами-мегаполісами має певні особливості, пов'язані з чисельністю населення міст-мегаполісів, визначеною стандартами ООН, національними стандартами та державними стандартами. Акцентовано увагу на складнощах оптимального сполучення та узгодження державної влади і місцевого самоуправління міст-мегаполісів. В Україні містом-мегаполісом може вважатись місто Київ.

Нами виявлено дисперсність наукових визначень ефективності публічного управління міст-мегаполісів з позицій: розвитку суспільно-господарських закладів; регулювання соціальних протиріч; вироблення і розповсюдження культури; інтелектуальної діяльності; національних інтересів соціально-економічної політики; делегуванню громаді функцій державного управління; психологічних основ індивідуальності великого міста; функціонального значення великого міста за межами його фізичних кордонів; духовного і політичного значення великих міст; соціального розвитку, аналізу видів міської діяльності; соціально-економічного розвитку; інформаційного забезпечення органів територіального управління; компетенцій органів управління; автоматизації суспільно-політичного управління; міської політики щодо соціально й економічно ефективного використання потенціалу міста, містобудівної системи й міського середовища в інтересах самого міста; зіткнення інтересів; проблеми урбанізації; великих систем управління.

Сучасниками ці питання розглядаються в контексті механізмів: управління, економічних, соціальних, організаційних, нормативно-правових і з позицій впровадження досвіду США, Канади, Великобританії, Північної Ірландії, Японії, Росії. Зауважимо, що менше уваги приділено досвіду формування ефективного публічного управління містами-мегаполісами держав-сусідів України (Білорусі, Молдови, Румунії, Угорщини, Польщі), оскільки за чисельністю містами-мегаполісами можна вважати тільки столиці.

Аналіз наукових джерел показав, що відсутні дослідження ефективності публічного управління містами-мегаполісами в контексті політичних механізмів державного управління та критеріїв її визначення.

У науці державного управління розуміння критеріїв ефективності різнопланове і має широкий спектр класифікацій. При цьому здебільшого використовуються сталі визначення і класифікації, притаманні 60-80 рр. минулого століття. Такий підхід притаманний для визначення ефективності публічного управління органів державної влади міст-мегаполісів. Окрім того, класифікації критеріїв ефективності систем, які застосовано сучасними вітчизняними науковцями як основу вимірювання ефективності державного управління, публічного управління, суб'єктів державного управління, органів влади тощо. У науці державного управління при характеристиці публічного управління, діяльності органів влади, управління містом-мегаполісом здебільшого робиться наголос на економічному механізмі. При цьому останній розуміється і в контексті, прийнятому в економіці, і в державному управлінні.

На нашу думку, має виокремлюватись не політичний і правовий критерії, а визначатись політичний та правовий механізми державного управління, оскільки вони враховують практичні напрями соціального розвитку місцевості, політичні, геополітичні урбаністичні процеси, що характерні для кожної з місцевостей, а також корпоративні інтереси, котрі характерні сучасній державно-управлінській діяльності.

Варто наголосити на тому, що деякі правові механізми мають декілька напрямів впливу на розвиток, формування та ефективність міста-мегаполіса (в Україні таке місто тільки одне - Київ). Втім, всі нормативно-правові акти стосуються адміністративного устрою міста-мегаполіса в контексті розширення або скорочення гілок влади, повноважень органів державної влади, впливу органів місцевого самоврядування щодо розподілу та використання коштів [16, 17].

Фактично нормативно-правові акти, які стосуються міст-мегаполісів, демонструють: відсутність державної політики щодо міст-мегаполісів; незацікавленість в їх розвитку; брак стратегічних планів розвитку за рахунок розширення, а не перерозподілу існуючих територій; неузгодженість волі та інтересів відповідних суб'єктів державного управління, а також інститутів громадянського суспільства; нестачу норм-принципів, норм-визначень, норм-цілей щодо ефективності публічного управління органів державної влади в містах-мегаполісах; відсутність розробок як на теоретичному, так і на науково-практичному рівнях договірних норм щодо обов'язкових відносин між суб'єктами державного управління в містах-мегаполісах; відсутність чіткого розуміння публічного територіального колективу та його взаємовідносин з адміністративно-територіальними одиницями, які очолюються за призначенням, а також публічної недержавної влади; невизначеність дій у сфері публічного управління щодо відповідальності та правопорушень як з боку суб'єктів державного управління, так і з боку фізичних осіб, організацій, які не мають повноважень у певній сфері; брак системи дій щодо політичної відповідальності.

У цьому контексті доцільно розробити систематизований та узгоджений порядок законів, розпоряджень, положень тощо відносно публічного управління в містах-мегаполісах щодо: правового статусу міста-мегаполіса; його соціально-економічного значення для держави, а не тільки як політичного центру управління державою; характеристики публічних відносин як в органах державної влади, так і побудови зовнішніх відносин з іншими суб'єктами державного управління та громадськістю; системи норм регулювання суспільних відносин у місті-мегаполісі; правового фундаменту міста-мегаполіса; організаційно-правової форми регламентації публічних відносин у містах-мегаполісах; активних дій, пасивних дій, посередницької діяльності в публічному управлінні, допоміжної діяльності у публічному управлінні. За основу пропонується взяти дві площини публічного управління: публічні відносини та публічно-інфраструктурні відносини.

У результаті аналізу наукових досліджень, нормативно-правових актів щодо міст-мегаполісів, статистичних даних визначено перелік проблемних відносин, що викликають суперечності в процесі публічного управління в містах-мегаполісах: територіальні, земельні питання, розподіл житла, будівництво, створення соціальної інфраструктури та її вартість. Вирішувати їх, на нашу думку, доцільно шляхом використання правового механізму державного управління та політичного механізму через медіаторство, узгоджувальні процедури, арбітраж, комісії з примирення, розв'язання суперечок за допомогою коаліцій громадських організацій міст-мегаполісів.

З цією метою варто встановити норми матеріальної відповідальності суб'єктів правових відносин у процесі публічного управління міст-мегаполісів у вигляді: репарації (покриття матеріальних збитків у грошовому вираженні, товарами, послугами тощо); реституції (встановлення положення, що було до скоєння протиправних дій: повернення в натурі майна, котре було протиправно привласнено або знищено тощо); компенсації (обов'язкова компенсація збитків, оскільки не можна застосувати реституцію з урахуванням загубленої вигоди настільки, наскільки вона встановлена); процентів (нараховуються тоді, коли це необхідно для забезпечення повноти покриття збитків); субституції (різновид реституції щодо заміни неправомірно знищеного або зламаного майна, будинків, транспортних засобів, художніх цінностей, особистого майна тощо).

Враховуючи особливий статус міст-мегаполісів та специфіку публічного управління в них, пропонується розробити окремі нормативно-правові акти щодо: участі і ролі міста в глобальних економічних та політичних відносинах; виробленні політики щодо зовнішньоекономічної діяльності; здійснення власних динамічних політичних цілей, коли спірні економічні питання переходять у зону політичних відносин. Також доцільно розробити загальнодержавну Концепцію розвитку публічного управління у містах-мегаполісах, яка має включати політичний та соціальний аспекти.

Підґрунтям Концепції повинні розглядатися чіткі визначення щодо: ролі міста-мегаполіса в державі, його значення для розвитку державотворчих процесів у глобалістичному контексті; принципів рівності, які забезпечують об'єктивність, різноплановість підходів і ставлення до всіх прошарків населення та повинні нести в собі ініціативність, мати в основі прибутковість діяльності при збереженні інтересів громадян; стратегічних цілей публічного управління міста-мегаполіса з метою унеможливлення політичних втручань в оперативні рішення і справи органів влади через терміново видані нормативно-правові акти, які руйнують систему публічного управління й негативно впливають на розвиток міст-мегаполісів; розроблення та впровадження в практику діяльності комплексних цільових програм та проектів соціальної спрямованості.

У цьому аспекті варто застосувати впровадження мультиплікаційного підходу до оцінки ефективності публічного управління органів державної влади міст-мегаполісів у розумінні категорій «примноження» та «збільшення», що стосується всіх запропонованих складових Концепції. Це не передбачає зростання кількості органів державної влади, а навпаки веде до їх зменшення, оскільки мультиплікаційний підхід ґрунтується на тому, що у результаті будь-якого нововведення воно розповсюдиться по всій системі, збільшуючи ефективність системи в цілому.

Публічне управління у містах-мегаполісах має розглядатись в контексті теорій великих систем і розвиватись з урахуванням теорії розвитку великих систем. Така система є складною з двома елементами: самоорганізованою підсистемою та інтегрованою адміністративною підсистемою, яка має не виконавчу функцію, а законодавчу, що регламентує публічну владу, визначає межі її відповідальності та впливу на діяльність міст-мегаполісів. Ефективність такої системи досягається за допомогою відповідної організаційної роботи, спрямованої на створення ланцюгової реакції у всій системі, ефект від якої буде перевищувати ефекти в кожному окремому елементі системи і приводити до змін у всій системі в цілому і одночасно.

Висновки

Роблячи висновки, слід відзначити необхідність визначення основних напрямів розвитку міст-мегаполісів, що дасть можливість проводити реформи щодо публічного управління міст-мегаполісів, органів публічного управління міст-мегаполісів. Це у свою чергу дасть можливість запровадити критерії визначення ефективності органів публічного управління міст-мегаполісів через запровадження системи механізмів державного управління.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямі стосуються співвіднесення адміністративно-територіальної реформи з впливами на результати державного управління в аспекті політичних механізмів державного управління.

Список літератури

1. Большие системы : моделирование организационных механизмов / [В. Н.Бурков, Б. Данев, А.К. Еналеев и др.]. - М. : Наука, 1989. - 246 с.

2. Залесский А. Б. Сравнительная оценка хозяйственных решений: Некоторые вопросы теории и практики / А. Б. Залесский - М. : Экономика, 1968. - 231 с.

3. Вернебург Р. Рационализация и техника работы аппарата управления / Р. Вернебург : пер. с нем. - М. : Прогресс, 1969. - 427 с.

4. Базилевич Л. А. Моделирование организационных структур / Л. А. Базилевич- Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1978. - 159 с.

5. Андрианов Д. П. Конспект лекций по курсу «Экономическая эффективность систем управления» / Д. П. Андрианов, Л. П. Червякова - М., 1975. - 54 с.

6. Андреев Э. М. Эффективность и качество : социальная задача / Э. М. Андреев- М. : Моек. рабочий, 1979. - 128 с.

7. Бабаев В. М. Управління великим містом: теоретичні і прикладні аспекти: монографія /А.М. Бабаев; Харк. нац. акад. міськ. госп-ва. - X. : ХНАМГ, 2010. - Зо7 с.

8. Баштаник В. Структурні характеристики та тенденції організаційного розвитку національних систем публічного управління в умовах сучасних евроінтеграційних процесів / В. Баштаник // Вісник НАДУ. - 2009.- № 1. - С. 5-16.

9. Бобровська О. Ю. Корпоративне управління в місцевому самоврядуванні: [монографія] /О.Ю. Бобровська. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2008. - 284 с.

10. Байдюк И. Ф. Теория и практика построения организационных структур управления / И. Ф. Байдюк- М. : Знание, 1984. - 64 с.

11. Байриев Б. С. Оптимизация структур управления / Б. С. Байриев, Б. А. Лагоша - А.: Ылым, 1985. - 192 с.

12. Богаенко В. А. Комплексное планирование социально-экономического развития города / Бо- гаенко В. А., Ищук С. И., Степаненко А. В. - Киев: Вища школа. Из-во при киев. ун-те, 1980.112 с., С. 7

13. Бобровська О.Ю. Організаційні та економічні засади підвищення ефективності функціонування соціальної системи міст / О. Ю. Бобровська // Теорія та практика державного управління : Зб.н.пр. - Вип. 3(18). - X. : Вид-во ХарРіНаду «Магістр», 2007. - С. 43- 50.

14. Крамаренко Р. М. Роль мегаполісів як суб'єктів міжнародних відносин / Крамаренко Р. М.Режим доступу : http://vestN9ikdN9U.com.ua/archive/20l372/kramareN9ko.html - [Надійшло до редколегії 22.03.2013 р.].

15. Кращі міста для життя 2013 The Eco№omist I№tellige№ce U№it. - Режим доступу : http:// www.ratel.com.ua/ua/suspilstvo/riveX9-zhittja/2728/

16. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» щодо порядку утворення районних рад». - Режим доступу : www // http://zako№2.rada. gov.ua/laws/mai№/ l333778623029332/page3

17. Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ» : Офіційне тлумачення до Закону див. в Рішеннях Конституційного Суду № 11-рп/200І (v0llp7l0-0l ) від 13.07.2001 № 21-рп/2003 ( v02lp7l0-03 ) від 25.12.2003, № 9-рп/2005 ( v009p7l0-05 ) від і3.10.2005 : Із змінами, внесеними згідно із Законами № 1026-V ( 102б-16 ) від 16.05.2007, вВр, 2007, № 34, ст.444, № 107-VI ( 107-17 ) від 28.12.2007, ВВР, 2008, № 5-6, № 7-8, ст.78 - зміни діють до 31 грудня 2008 року : Додатково див. Рішення Конституційного Суду № 10-рп/2008 ( v0l0p7l0-08 ) від 22.05.2008 : Із змінами, внесеними згідно із Законами № 509-VI ( 509-17 ) від 16.09.2008, ВВр, 2008, № 48, ст.358, № 800-VI ( 800-17 ) від 25.12.2008, ВВР, 2009, № 19, ст.257, № 2457-VI ( 2457-17 ) від 08.07.2010, ВВР, 2010, № 48, ст.564, № 2500-VI ( 2500-17 ) від 07.09.2010, ВВР, 2011, № 1, ст.4.Режим доступу : www // http://zako№2.rada.gov.ua/laws/mai№/l333778623029332/page3

Размещено на Allbest.ru