Постановка проблеми. У Концепції в Україні, затвердженій розпорядження та територіальної організації влади - реформування місцевого самоврядуванням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. №333-р серед проблем, які потребують розв'язання, вказується на зниження рівня професіоналізму посадових осіб місцевого самоврядування, що призводить до низької ефективності управлінських рішень. Необхідність підвищення їх професіоналізму потребує змін у системі професійного навчання насамперед сільських та селищних голів, службовців та депутатів місцевих рад, що обумовлює потребу уважного вивчення зарубіжного досвіду, передусім країн Європейського Союзу, та аналізу можливостей його впровадження в Україні [1].

Аналіз досліджень і публікацій. Проблемам професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування присвячено широке коло праць, серед яких можна назвати публікації С. Гайдученко, О. Гончаренко, Ю. Кальниша, І. Козюри, Т. Коломоєць, А. Мельник, В. Нікологорської, Л. Прокопенка, В. Толкованова, П. Щербакова, В. Чмиги, Ю. Яшиної та ін. Окремо слід виділити колективну монографію "Реформування професійного навчання державних службовців в Україні: проблеми та перспективи", в якій цим питанням присвячено окремий розділ. Проте ряд питань досі залишається малодослідженим, зокрема недостатньо вивчений досвід організації професійного навчання посадових осіб місцевого самоврядування у Франції.

Метою дослідження є аналіз французького досвіду управління професійним навчанням посадових осіб місцевого самоврядування та можливостей його впровадження в Україні.

Виклад основного матеріалу. У розвинутих країнах накопичено значний досвід професійного навчання посадових осіб місцевого самоврядування. Особливо слід відзначити досвід Франції, де протягом останніх десятиліть створена ефективна система їх професійного навчання. Для Франції характерним є здійснення обґрунтованої політики професійної підготовки державних службовців на основі законодавчого забезпечення й ефективного управління, що здійснюється відповідними державними органами. Говорячи про законодавче забезпечення професійної підготовки державних службовців, слід послатися, насамперед, на закон "Про права і обов'язки службовців" від 13 липня 1983 р., ст.22 якого закріплює за службовцями право на професійне підвищення кваліфікації протягом усього життя. На них може покладатись обов'язок щодо відвідування заходів з професійної підготовки на умовах, визначених окремими статутами. Незалежно від заходів професійного підвищення кваліфікації, передбачених спеціальними статутами, кожен службовець щороку користується, залежно від розпорядку його праці, індивідуальним правом на підвищення кваліфікації. Це право реалізується за його ініціативою, погодженою з адміністрацією [7, с.162 - 163; 18, с.12].

Що стосується державного управління процесом професійного навчання державних службовців, то на центральному рівні загальне керівництво здійснює спеціальне міністерство державної служби та адміністративної реформи, до складу якого входить Генеральна дирекція державної служби. Тут варто підкреслити, що у французькому законодавстві відсутнє визначення понять "державний службовець" та "посадова особа місцевого самоврядування". Закон "Про права і обов'язки службовців" відносить до категорії службовців усіх цивільних службовців адміністративних органів держави, регіонів, департаментів, комун та їхніх публічних установ, за винятком службовців парламентських асамблей і представників судової влади [7, с.153; 8].

Виходячи з цього, службовці Франції поділені на три корпуси - державний, територіальний та госпітальний. Ці три сфери французької служби в цілому нараховують близько 5 млн. службовців: більше половини з них (51%), або 2,5 млн., є державними чиновниками. До цього числа входять 980 тис. викладачів та 410 тис. військових. Територіальна служба нараховує 1,8 млн. службовців, або більше третини всіх службовців, і включає службовців органів місцевого самоврядування (муніципальних рад комун, генеральних рад департаментів, регіональних рад регіонів), міжобщинних структур (агломерацій та об'єднань комун), державних установ. В адміністративній сфері працює близько чверті від цієї кількості, в технічній - половина. У сфері державного медичного забезпечення працює трохи менше 1 млн. службовців (19% від загальної кількості) [11; 15, с.32-33].

Провідна роль у забезпеченні функціонування системи місцевої державної служби належить Національному центру територіальної державної служби (Centre National de la Fonction Publique Territorial, CNFPT), на чолі якого стоїть Адміністративна рада. Вона складається на паритетних засадах з представників місцевих колективів (комун, департаментів і регіонів), які обираються відповідно до чисельного складу місцевого персоналу держслужби, і представників профспілкових організацій місцевих службовців. Рада обирає зі свого складу президента та двох віце-президентів. Свої засідання рада проводить не рідше трьох разів на рік [6, с.28].

CNFPT визначає основні напрямки професійної освіти місцевих службовців категорій A, B, C; оцінює потреби в навчанні; затверджує освітні програми, засвоєння яких необхідно для заняття посад у муніципальних органах; організовує конкурси на заміщення посад; організовує професійне навчання і екзамени для просування по службі, отримання нового рангу або нової посади; поширює інформацію про вакансії; бере участь у всіх дослідженнях, що стосуються проблем освіти службовців. Головним джерелом коштів Національного центру є обов'язкові внески, які сплачують місцеві колективи й установи (до 1% сукупної заробітної плати службовців). У питаннях, що стосуються професійної освіти, Адміністративній раді Національного центру надає допомогу Рада з орієнтації, яка відповідно до директив Адміністративної ради щорічно разробляє проект програми освіти, включаючи конкретні плани навчання [6, с.28; 11].

Національний Центр має 29 міждепартаментських і регіональних філіалів ("делегацій"), які здійснюють освітні програми на департаментському рівні. Їм допомагають у цьому регіональні ради з орієнтації. Ради з орієнтації (центральні й місцеві) формуються з представників службовців місцевих колективів. В їх формуванні беруть участь Адміністративна рада, профспілки і департаментські центри управління - державні адміністративні установи [6, с.28 - 29; 11].

Вагоме значення приділяється навчанню на безперервній основі із наголосом на необхідності освітньої діяльності протягом усього професійного життя. Ця діяльність має на меті супроводжувати процес змін та допомогти краще адаптуватися до розвитку фахового профілю та управлінського середовища в цілому: адаптація до посади, зміни професійного профілю, набуття нових компетенцій. Як зазначає С. Гайдученко, така підготовка - це одночасно й запевнення держави в тому, що вона володіє кадрами, які готові управляти тепер і в майбутньому, і запевнення державного службовця в організації його кар'єри згідно з його бажанням та здібностями, що автоматично полегшує умови його внутрішнього просування [2; 3, c.63].

Наостанок слід звернути особливу увагу, оскільки важливим напрямом політики у сфері державної служби Франції є забезпечення узгодженого взаємозв'язку службового просування і відповідної підготовки. Загальновизнаним є принцип, за яким професійне навчання французьких державних службовців - необхідна для цього умова. В основу здійснюваної кадрової політики у сфері державної служби Франції, підкреслює В. Чмига, покладено наступну парадигму: безперервна професійна підготовка повинна мати стимулюючий характер для розвитку кар'єри державних службовців шляхом забезпечення тісного зв'язку між навчанням і службовим просуванням. Призначення на керівні посади будь-якого ієрархічного рівня має супроводжуватися підтвердженням того, що призначуваний кандидат пройшов чи проходитиме підготовку, пов'язану з виконанням ним професійних обов'язків на цій посаді. Це зумовлює зростання ролі безперервної професійної підготовки державних службовців упродовж їхньої службової кар'єри. Така підготовка включає пріоритети: справедливість і рівність у наданні кожному державному службовцю можливості використовувати своє законне право на неперервну підготовку впродовж своєї кар'єри на державній службі; забезпечення високої якості навчання службовців; врахування результатів навчання в розвитку службової кар'єри кожного службовця [18, c.17, 18].

Для французької моделі професійного навчання характерним є розрізнення понять професійної підготовки (formation) і освіти (enseignement): освіта отримується через систему загальної і вищої освіти, а професійна підготовка - через систему спеціальних навчальних закладів, в яких службовець отримує необхідні по службі знання і навички після отримання загальної освіти. Основними складовими системи професійної підготовки виступають базове початкове довгострокове (formation initiale) й наступне періодичне короткотермінове (formation continue) професійне навчання. Другим важливим моментом у навчальній системі службовців Франції є виявлення розбіжностей між базовою професійною освітою (formation initiale) і "неперервною професійною підготовкою" (formation continue) в рамках системи підвищення кваліфікації. Основними складовими системи професійної підготовки службовців у Франції виступають базове початкове (довгострокове) й наступне періодичне (короткотермінове) професійне навчання. Тобто, постійна професійна підготовка починається з підготовки службовця до його першої посади (базова професійна підготовка) і продовжується протягом усієї кар'єри у формі підвищення кваліфікації [14, c.141; 16; 17, сЛН-112].

Для забезпечення неперервної професійної підготовки CNFPT має під своїм контролем такий спеціалізований навчальний заклад, як Національний інститут територіальних досліджень (INET), що знаходиться у Страсбургу, та 4 національні школи для підготовки територіальних менеджерів (INACT). Інститут був створений у 1990 р. під назвою Інститут підвищення кваліфікації співробітників цивільної служби (IESFPT), з 1998 р. змінив назву на INET. Він є аналогом Національної школи адміністрації (ENA) і здійснює як довгострокове (formation initiale) професійне навчання протягом 18 міс., так і короткотермінове (formation continue) навчання (тематичні семінари від 2 днів і більше) [10; 14, с.124].

Півторарічна підготовка розрахована на управлінців великих територіальних колективів. Більшість слухачів стають главами департаментів (фінанси, бюджет, кадри) в містах або регіонах, населення яких перевищує 40-80 тис. осіб. Протягом навчання акцент робиться на наданні слухачам навичок управління ресурсами (людськими, фінансовими, матеріально-технічними, інформаційними), щоб оптимізувати надання послуг громадянам; аналізу проблем, необхідного для прийняття управлінських рішень, моніторингу їх виконання та оцінювання; розвитку навичок своїх співробітників, вміння організувати та розвивати співробітництво в інтересах ефективності і результативності державної служби; здатностей до розробки, реалізації, оцінки і просування стратегічних напрямків місцевої влади щодо виконання покладених на неї завдань [10; 12; 13].

Структурними компонентами короткотермінового професійного навчання є підготовка до адміністративних конкурсів, перепідготовка у зв'язку з переходом на іншу посаду й виконанням нових функцій, навчання на тематичних курсах, підвищення кваліфікації на робочому місці тощо. У Франції існують різні форми навчання: курси підвищення кваліфікації; навчання, пов'язане з просуванням працівників державного апарату на службі (підготовка до професійних іспитів чи конкурсів, які організуються для тих, хто проходить службу на певній посаді, з метою підвищити чин чи перейти до іншого корпусу); удосконалення професійної підготовки, коли працівник для самостійних занять чи наукових розробок, що є суспільно корисними, тимчасово відраховується зі служби до резерву чи отримує відпустку для підвищення кваліфікації [9; 18, c.6; 20, c.242]. Скажімо, INET пропонує понад 40 короткотермінових модулів (2-3 дні) за такими напрямками, як: розвиток управлінських здібностей; оволодіння навичками та виконання функцій державного службовця; супровід державної політики; випередження, модернізація та набуття досвіду, а також ряд циклів підвищення кваліфікації з детальним розглядом питань стратегічного менеджменту в контексті професійного розвитку кожного працівника керівної ланки територіального рівня [19].

Слід зазначити, що до 80-х рр. минулого століття підвищенню кваліфікації державних службовців, на відміну від приватного сектора, у Франції не надавалося особливої уваги. За останні 30 років ситуація кардинально змінилася: сьогодні, порівняно з приватним сектором, більша кількість працівників, зайнятих у державному секторі, підвищує свою кваліфікацію. У наш час, професійна підготовка зорієнтована на розвиток здатності до змін, інтеграцію в собі тих змін, які відбулися у Франції та сусідніх країнах і спричиняють виклики для авторитету держави та легітимності державної діяльності. Тому зростаюче місце приділяється навчанню на безперервній основі, із наголосом на необхідності освітньої діяльності протягом всього професійного життя. Ця діяльність, як зазначалося, має на меті супроводжувати процес змін та допомогти краще адаптуватися до розвитку фахового профілю і управлінського середовища в цілому (адаптація до посади, зміни професійного профілю, набуття нових компетенцій). Угода, укладена в січні 2006 р. між міністром державної служби та деякими профспілками, передбачає: визнання "індивідуального права на професійну освіту" для чиновників (в обсязі 20 годин на рік), яке може накопичуватися протягом 6 років; створення "індивідуальної освітньої книжки"; складання "плану навчання", котрий міститиме перелік навчальних заходів обов'язкового характеру, а також заходи по підвищенню кваліфікації та підготовку до іспитів та конкурсів [5; 13].

Кожна публічна адміністрація повинна розробляти навчальний план на кожний рік. Деякі навчальні курси можуть бути обов'язковими, наприклад при переході на посади вищого керівництва. Згідно з метою, що переслідується, навчальні заходи розподіляються на 4 категорії: діяльність з адаптації до робочого місця, метою якого є опанування відповідними функціями; навчальні заходи пов'язані зі змінами професійних профілів у середньостроковий термін; заходи, які спрямовані на отримання нових компетенцій у середньо - та довгостроковий термін, що мають на меті дати можливість службовцям змінювати функції, або навіть організацію - роботодавця; заходи з індивідуальної підготовки, зокрема, для підготовки до екзаменів та конкурсів. Всі "листки щорічної оцінки" (базовий елемент в оцінці службовців) містять графу "потреба в навчальних заходах" [5; 15, с.37].

Значна увага приділяється підготовці викладацького корпусу освітніх закладів, що забезпечують підвищення кваліфікації державних службовців.С. Гончаренко зазначає, що у Франції кожній складовій системи професійної підготовки (початковій або неперервній) відповідають різні групи викладачів, які відрізняються прийомом на роботу, навчанням та кар'єрою. У рамках неперервної освіти процес навчання виконують форматори, до яких висуваються такі вимоги: володіння глибокими знаннями сфери навчання, знання самої професії та її еволюційного розвитку, вміння давати поради поряд із знаннями. Як правило, форматорами стають люди, які бажають використовувати у навчанні свої знання, здобуті протягом 15-20 років праці в адміністративних структурах [4, c.139; 9].

У підготовці форматорів акцент робиться насамперед на оволодінні ними професійними навичками, пов'язаними з навчанням дорослих (фази навчання дорослого, мотивації навчання, важливість соціо-емоційного контексту у набутті знань тощо), та теоретичними знаннями, необхідними для донесення до слухачів свого практичного досвіду. При цьому від форматорів вимагаються навички дослідницької роботи. Важливе значення надається налагодженню обміну компетентностями та співпраці під час навчання. Співпраця може приймати різноманітні форми: супровід форматора досвідченим викладачем; командна робота у групах (практичний досвід); командна робота у групах (формування нового досвіду). Супровід на початку професійної діяльності дозволяє кожному новому форматору, по-перше, побудувати особистий хід навчання, а, по-друге, надає можливість завжди звернутися до консультанта за порадами [4, c.140].

Висновки. Реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні ставить на порядок денний необхідність підвищення професіоналізму посадових осіб місцевого самоврядування. Важливе значення у цьому контексті має адаптація французького досвіду їх постійної професійної підготовки.

Список літератури