Механізм фінансового забезпечення освіти: правові засади розподілу владних повноважень

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

На нинішньому етапі системних суспільних змін і реформування державного управління у напрямку децентралізації значна увага вчених, науковців і фахівців-практиків приділяється питанням оптимального розподілу владних повноважень, у тому числі у сфері освіти та її фінансового забезпечення. Програмою діяльності Кабінету Міністрів України, схваленою Верховною Радою України 27 лютого 2014 року, одним із завдань Уряду визначено децентралізацію управління системою освіти [14].

Проте проблематика удосконалення механізмів державного управління освітою, зумовлена необхідністю застосування нових підходів з метою підвищення якості освітніх послуг і забезпечення їх адекватного фінансування, не є новою, а залишається актуальною протягом останніх десятиріч. Демократизація системи управління освітою задекларовано низкою чинних законодавчих і нормативно-правових актів. Зокрема, у законах «Про освіту», «Про загальну середню освіту» закріплено засади переходу від державної до державно-громадської системи управління галуззю шляхом чіткого розмежування функцій між управлінськими органами різних рівнів і активізацією участі громад. Національна доктрина розвитку освіти, затверджена Указом Президента України від 17 квітня 2002 року № 347, з метою підвищення ефективності управління освітою передбачає оптимізацію державних управлінських структур, децентралізацію управління, перерозподіл функцій та повноважень між центральними й місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та навчальними закладами [11]. Відповідні заходи у напрямку модернізації управління освітою на найближче десятиліття відображено й у Національній стратегії розвитку освіти в Україні на період до 2021 року, схваленій Указом Президента України від 25 червня 2013 року № 344 [13].

Реалізація зазначених положень щодо реформування системи управління освітою покликана сприяти подоланню наявних стереотипів у цій сфері в контексті інтеграційних процесів вітчизняної освіти до європейського та світового освітніх просторів. Так, за рекомендаціями Ради Європи «Про середню освіту», оперативне реагування на нові, нерідко непередбачувані виклики, спричиняє потребу, щоб структура та механізми управління середньою освітою були диверсифікованими, гнучкими й передбачали залучення усіх зацікавлених сторін. Притім відповідальність має чітко розподілятися між національним, регіональним і місцевими рівнями як у підтриманні послідовної системи, так і щодо врахування місцевих, регіональних потреб і реалій [16]

Проблематика удосконалення механізмів державного управління освітою в умовах її реформування належать до сфери наукового пошуку В. Вікторова, Д. Дзвінчука, В. Лугового, Т. Лукіної, Л. Паращенко, Н. Протасової. Вчені Т. Алексєєнко, В. Аніщенко, Г. Балл, М. Дарманський, В. Кремень, В. Лунячек, Л. Приходченко у своїх працях зосереджують увагу на потребі з'ясування ролі центральної, регіональної й місцевої влади в системі управління освітою та оптимального розподілу їх повноважень. Так, В. Кремень серед низки викликів, що постають перед українським суспільством і національною освітою, виокремлює суперечність між державним управлінням і громадським самоврядуванням «відсутність органічного поєднання в державно-громадському управлінні на всіх щаблях освіти централізованих і децентралізованих підходів в управлінській діяльності, зокрема в управлінні фінансовими потоками, на засадах чіткого розмежування і взаємного делегування управлінських повноважень, залучення до управління всіх зацікавлених осіб» [4].

Автори «Білої книги національної освіти України» вказують на такі шляхи розв'язання проблем в освіті як максимальна децентралізація управління та перерозподіл повноважень на національному, регіональному, місцевому, інституційному рівнях із залученням органів громадського самоврядування. На думку вчених, повноваження громадських органів управління освітою мають бути чітко визначені у законодавчих і нормативно-правових актах. Зокрема, громадам варто надати права щодо участі у визначенні пріоритетів бюджетного фінансування навчальних закладів, створенні програм їх розвитку та формуванні освітньої політики [2, с. 92-93].

Окреслюючи актуальні питання розвитку освіти в Україні, В. Лунячек акцентує, що управлінська вертикаль в освітній сфері функціонує неефективно, особливо стосовно загальної середньої освіти. Зокрема, автор вказує на окремі суперечності в документах, що визначають повноваження управлінь освіти й науки обласних державних адміністрацій, відділів освіти районних державних адміністрацій та відповідних структурних підрозділів виконавчих комітетів міських рад, та звертає увагу на необхідності вдосконалення нормативно-правової бази, що регламентує діяльність органів управління галуззю [7]. Підтримують таку ж позицію науковці Ю. Соловйов, О. Чернишов, які наголошують, що чітке визначення повноважень і відповідальності органів управління освітою всіх рівнів, забезпечення їхньої взаємодії, перехід від розпорядчого до регулюючого управління та розвиток державно-громадської форми управління освітою є основними напрямами реформування системи управління галуззю в сучасних умовах [17, с. 10].

Відзначаючи вагомі наукові напрацювання щодо актуальних проблем у вітчизняній освіті, зауважимо, що наведені вище джерела, переважно, констатують потребу розподілу повноважень між усіма рівнями системи управління освітою. Проте ґрунтовних досліджень у напрямку вироблення пропозицій щодо оптимізації управлінських повноважень органів державної влади й місцевого самоврядування у сфері освіти, зокрема щодо фінансового забезпечення, як у теоретичному так і в практичному аспектах проведено недостатньо.

Метою статті є дослідження чинного законодавства, що регламентує повноваження органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо фінансового забезпечення освіти, аналіз бюджетних видатків на освіту, вироблення пропозицій щодо удосконалення розподілу зазначених повноважень.

За Конституцією України держава забезпечує доступність та безоплатність дошкільної, загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах, притому повна загальна середня освіта є обов'язковою [6, ст. 53]. Відповідно до Закону України «Про освіту» громадяни України мають право на безкоштовну освіту в усіх державних навчальних закладах. Водночас держава гарантує молоді право на отримання загальної середньої освіти та оплачує її здобуття. Притім фінансування державних навчальних закладів і установ освіти здійснюється за рахунок коштів відповідних бюджетів [12]. Тож на нині фінансове забезпечення державних і комунальних навчальних закладів здійснюється, головно, шляхом бюджетного фінансування. Дані Табл.1 [18] засвідчують, що місцеві органи влади та органи місцевого самоврядування наділені значними повноваженнями щодо фінансового забезпечення освіти. Так, місцеві бюджети спрямовують на освіту значно більшу частину видатків Зведеного бюджету України на галузь, ніж державний: за період 2007-2012 років їх частка становила від 63,9% до 70,2%.

З огляду на відсутність у наукових джерелах однозначного визначення поняття «механізми державного управління» поділяємо позицію ряду вчених, які трактують їх сутність як інструмент реалізації функцій держави та виконавчої влади. Так, Г. Атаманчук визначає механізми державного управління як складну система державних органів, покликаних здійснювати завдання державного управління, що організовані за певними принципами [1, с. 86]. До механізмів державного управління Ф. Шамхалов відносить комплекс тісно пов'язаних між собою інститутів і органів, які складають єдину систему, створену для реалізації головних функцій держави [19, с. 272]. На думку О. Радченка, механізми державного управління «...є формою реалізації функцій держави та має суб'єктом органи державного управління» [15, с. 68]. Прихильниками такої точки зору є вчені В. Загорський, З. Лободіна, Г. Лопушняк, які до складу механізму фінансування закладів охорони здоров'я в Україні включають центральні та місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування [5, с. 36].

Базуючись на зазначеному вище підході, вважаємо, що основною складовою механізму державного управління фінансового забезпечення освіти є не тільки центральні й місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, а власне повноваження, що чітко розподілені між ними у взаємопов'язаних сферах освіти та бюджету й фінансів.

На сьогодні ці владні повноваження визначено рядом законодавчих і нормативно-правових актів. Важливо наголосити, що за статтею 143 Конституції України окремі повноваження органів виконавчої влади можуть надаватися законом органам місцевого самоврядування, що здійснюються у повному обсязі за рахунок коштів державного бюджету чи шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків [6].

Відповідні норми містять також Бюджетний кодекс України [3, ст. 85] та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [1, ст. 67].

Відповідно до Закону України «Про освіту» управління галуззю здійснюють державні органи управління та органи громадського самоврядування. До системи державних органів управління освітою належить центральний орган виконавчої влади Міністерство освіти і науки України, Міністерство освіти Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та утворені ними відповідні структурні підрозділи.

Відтак за цим законом розподілено повноваження між центральним та місцевими органами управління освітою, зокрема щодо фінансового забезпечення.

Табл. 1

Табл. 2

Так, галузеве міністерство визначає мінімальні нормативи матеріально-технічного та фінансового забезпечення навчальних закладів. А місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування встановлюють обсяги бюджетного фінансування навчальних закладів і установ освіти комунальної власності не нижче, визначених міністерством мінімальних нормативів та забезпечують фінансування витрат на їх утримання [12 , ст. 10,11].

Разом із тим, за статтями 87-90 Бюджетного кодексу України розмежовано видатки на освіту, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, і здійснюються з бюджетів різних рівнів: державного бюджету; бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань; районних бюджетів, бюджетів міст обласного значення та міст республіканського значення Автономної Республіки Крим; обласних бюджетів і бюджету Автономної Республіки Крим. При цьому визначено, що бюджетні установи сфери освіти належать до державної та комунальної власності відповідно до наведеного вище розмежування видатків між бюджетами [3].

Як свідчать дані Табл. 1 [18], на місцеві бюджети припадає основна частина фінансового забезпечення загальної середньої освіти, а частка видатків державного бюджету є незначною. У 2007-2012 роках питома вага видатків місцевих бюджетів у Зведеному бюджеті України на загальну середню освіту у становила 99,299,5%%.

Окрім того, за Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено розподіл повноважень у сфері освіти: по-перше, між обласними, районними та міськими, селищними й сільськими радами; по-друге, на делеговані державою повноваження та власні повноваження органів місцевого самоврядування [10].

Так, до делегованих державою повноважень міських, селищних, сільських рад, їх виконавчих комітетів у сфері освіти належить, зокрема, забезпечення доступності й безоплатності освіти на відповідній території, розвитку усіх видів освіти та вдосконалення мережі навчальних закладів. Разом із тим, законом визначено, що місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень. Тож держава гарантує органам місцевого самоврядування достатню доходну базу для забезпечення населення відповідними освітніми послугами. Відтак мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, виходячи із законодавчо встановленого рівня мінімальних соціальних потреб, із урахуванням економічного, соціального та природно-екологічного стану відповідних територій.

Власними повноваженнями міських, селищних і сільських рад у сфері освіти є забезпечення здобуття неповнолітніми повної загальної освіти, створення умов для виховання дітей, молоді та розвитку їх здібностей, сприяння діяльності дошкільних і позашкільних навчально-виховних закладів, а також управління закладами освіти, що належать територіальним громадам, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.

Районні та обласні ради згідно з цим законом, на відміну від органів місцевого самоврядування у селах, селищах і містах, делегують повноваження в освітній галузі забезпечення розвитку всіх видів освіти відповідним місцевим державним адміністраціям.

Також Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» розмежовано повноваження у сфері бюджету й фінансів між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади обласного й районного рівнів. Як визначено законом, місцеві бюджети є самостійними, що гарантується власними й законодавчо закріпленими за ними загальнодержавними доходами, та правом самостійно визначати напрями використання коштів. Зокрема видатки, що здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад на освіту, їх розмір і цільове спрямування визначаються відповідними рішеннями рад про місцеві бюджети.

Так, сільські, селищні, міські органи місцевого самоврядування самостійно розробляють, затверджують і забезпечують виконання бюджетів відповідних територіальних громад згідно з Бюджетним кодексом України. При цьому до власних повноважень виконавчих органів зазначених рад у галузі бюджету й фінансів належать такі, як складання проекту місцевого бюджету, у тому числі на освіту, та подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету та щоквартальне подання раді звітів про хід і результати його виконання, а також проведення фінансування видатків із місцевого бюджету, зокрема на освіту. Водночас затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього та затвердження звіту про його виконання є виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад. освітній правовий адміністрація місцевий

Районні та обласні ради теж згідно з повноваженнями затверджують відповідні місцеві бюджети, зокрема на освіту, вносять до них зміни, заслуховують і затверджують звіти про їх виконання, а також розподіляють передані з державного бюджету кошти у вигляді дотацій та субвенцій між бюджетами територіальних громад. Однак складання та виконання районних і обласних бюджетів за цілями та в обсягах, затвердженими радами, здійснюють відповідні державні адміністрації.

Разом із тим, відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» вирішення питань у сфері освіти та бюджету й фінансів належить до відання місцевих державних адміністрацій. Зокрема, у межах повноважень щодо освіти місцева державна адміністрація реалізує державну освітню політику, виконує програми з обов'язкової повної загальної освіти, вживає заходів із збереження мережі навчальних закладів, здійснює загальне керівництво закладами освіти, що належать до сфери її управління, а також матеріальне та фінансове забезпечення цих закладів. До основних повноважень місцевої державної адміністрації у сфері бюджету та фінансів належить: підготовка й подання на затвердження ради відповідного бюджету, забезпечення його виконання та звітування перед відповідною радою про стан виконання бюджету, зокрема щодо видатків на освіту; здійснення фінансування установ і закладів освіти, переданих в управління місцевій державній адміністрації вищими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад [9].

Отже, законодавчо встановлені повноваження рад обласного й районного рівнів у сфері освіти та бюджету й фінансів обмежені, оскільки їх здійснюють відповідні місцеві державні адміністрації. Водночас органи місцевого самоврядування базового рівня відзначаються значною самостійністю у цих сферах, зокрема щодо фінансового забезпечення освіти.

Разом із тим, як видно на Рис.1, видатки на освіту обласного і районних бюджетів становлять суттєву частину зведеного бюджету Львівської області. Так, у 2007-2012 роках питома вага видатків на освітню галузь міських бюджетів склала 28-30%%, а районних і обласного бюджетів близько 50% та 20% відповідно. Причому видатки на освіту бюджетів як окремих районів, так і міст обласного значення суттєво відрізняються між собою. Наприклад, у 2012 році у зведеному бюджеті області на освіту частка міських бюджетів коливалася у межах 0,2-19,2%, а районів 1,5-4,0%. Як бачимо, за більшої самостійності органів місцевого самоврядування міст обласного значення щодо фінансового забезпечення освіти мінімальна частка видатків їх бюджетів у зведеному бюджеті області на освіту значно нижча за відповідну серед бюджетів районів (0,2% і 1,5%). Отже, не може служити аргументом відсутності відповідних повноважень в органах місцевого самоврядування обласного і районного рівня.

Слід відзначити, що зарубіжний досвід реформування управління освітою, зокрема Польщі, де середня освіта належить до повноважень територіальних громад, демонструє позитивні наслідки децентралізації: стабільність, прозорість і поліпшення фінансового забезпечення навчальних закладів, значні інвестиції у розвиток їх матеріально-технічної бази [20].

Рис. 1. Структура видатків на освіту зведеного бюджету Львівської області за видами бюджетів у 2007-2012 роках

Таким чином, проведене дослідження дозволяє зробити наступні висновки.

Основною складовою механізму фінансового забезпечення освіти є повноваження у взаємопов'язаних сферах освіти та бюджету й фінансів, які законодавчо розподілені між органами державної влади та місцевого самоврядування.

Структура видатків Зведеного бюджету України на освіту засвідчує, що місцеві органи державної влади та органи місцевого самоврядування наділені значними повноваженнями щодо фінансового забезпечення освіти.

Порівняльний аналіз чинного законодавства вказує на відмінності у цих повноваженнях:

- між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, визначеними за різними законодавчими актами «Про освіту» та «Про місцеве самоврядування в Україні» і «Про місцеві державні адміністрації»;

- між органами місцевого самоврядування різних рівнів міських, селищних, сільських та обласних і районних.

Враховуючи наведене вище та вітчизняну практику здійснення управління освітою структурними підрозділами виконавчих комітетів міських рад міст обласного значення вважаємо, що в умовах децентралізації та деконцентрації державної влади в Україні доцільно передати повноваження щодо фінансового забезпечення освіти від обласних і районних державних адміністрацій відповідним органам місцевого самоврядування. Що, в свою чергу, вимагає внесення відповідних змін до чинного законодавства України.

Крім того, з огляду на наявні суперечності у різних законодавчих актах, що визначають повноваження органів державної влади і місцевого самоврядування щодо фінансового забезпечення освіти, необхідно внести відповідні зміни з метою їх взаємного узгодження.

Подальші дослідження стосуватимуться вивчення повноважень щодо фінансового забезпечення освіти структурних підрозділів з питань освіти та фінансів місцевих державних адміністрацій та виконавчих комітетів міських рад міст обласного значення згідно з нормативно-правовими актами, що регламентують їх діяльність, з метою вироблення пропозицій щодо вдосконалення їх розподілу.

Список літератури

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций / Г.В. Атаманчук; [2-е изд., доп.]. М.: Омега. Л., 2004. 584 с.

2. Біла книга національної освіти України / Т.Ф. Алексєєнко, В.М. Аніщенко, Г.О. Балл [та ін.]; за заг. ред. акад. В.Г. Кременя; НАПН України. К.: Інформ. системи, 2010.-342 с.

3. Бюджетний кодекс України від 21 черв. 2001 р. №2542-ІІІ (із змінами і доповненнями). Режим доступу: http: //zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2542-14.

4. Доповідь Президента НАПН України В.Г. Кременя на Загальних зборах академії 8 листопада 2012 р. «Концептуальні засади підвищення економічної ефективності освіти України в сучасних умовах». Режим доступу: http://naps.gov.ua/ua/press/releases/146/.

5. Загорський В.С. Управління фінансовими ресурсами закладів охорони здоров'я: монографія / В.С. Загорський, З.М. Лободіна, Г.С. Лопушняк. Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2010. - 276 с.

6. Конституція України від 28 черв. 1996 р. № 254к/96-ВР: Відомості Верховної Ради України, 1996, № 30, ст.141.

7. Лунячек В.Е. Стратегія розвитку освіти в Україні в контексті загально-цивілізаційних тенденцій / В.Е. Лунячек // Актуальні проблеми державного управління. 2009. № 2 (36). Режим доступу: http://www.kbuapa.kharkov.Ua/e-book/apdu/2009-2/doc/2/08.pdf

8. Моніторинг стану виконання місцевих бюджетів Львівської області у 1991, 2001-2010 роках / кер. авт. кол. О.І. Демків. Львів: ПАІС, 2010. 244 с.

9. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09 квіт. 1999 р. №586-XIV (із змінами і доповненнями). Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/586-14.

10. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 трав. 1997 р. №280/97ВР (із змінами і доповненнями). Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/280/97.

11. Про Національну доктрину розвитку освіти: Указ Президента України від 17 квіт. 2002 р. № 347. Режим доступу: http://zakon2/rada.gov.ua/laws/show/347/2002.

12. Про освіту: Закон України від 23 трав. 1991 р. №1060-XII (із змінами та доповненнями). Режим доступу: http: // zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1062-12.

13. Про Національну стратегію розвитку освіти в Україні на період до 2021 року: Указ Президента України від 25 черв. 2013 р. № 344 // Офіційний вісник Президента України від 05.07.2013. 2013. № 17, с. 31. Ст. 550.

14. Про Програму діяльності Кабінету Міністрів України: Постанова Верховної Ради України від 27 лют. 2014 р. № 799 VII // Відомості Верховної Ради (ВВР). 2014. №15. Ст. 330.

15. Радченко О.В. Категорія «механізм» у системі державного управління / О.В. Радченко // Держава та регіони. Серія: Державне управління. 2009. №3. С. 64-69.

16. Рекомендація № R (99) 2 Комітету міністрів Ради Європи «Про середню освіту» від 19 січ. 1999 р. Режим доступу: http://zakon2Zrada.gov.ua/laws/show/994_738

17. Соловйов Ю. Управління освітою на регіональному рівні / Ю. Соловйов, О.Чернишов // Управління освітою: часоп. для керів. освіт. галузі. 2012. № 10 (286). С. 9-11.

18. Статистичний щорічник України за 2012 рік. Державна служба статистики України / за ред. О.Г. Осауленка. Режим доступу: http://lidrary.oseu.edu.ua/docs/StatSchorichnyk%20 Ukrainy%202012.pdf

19. Шамхалов Ф. Теория государственного управления / Ф. Шамхалов. М.: Экономика, 2002. 638 с.

20. Jan Herczynski. Decentralizacja oswiaty polskiej: stan obecny i wyzwania na przyszlosc // Prezentazicja na konferencji krajowej «Samorzady a szkoly». Warszawa, 7-8 maja 2012 r.

Размещено на Allbest.ru