Типологія впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів: проблема критеріїв

Размещено на http://www.allbest.ru/

Типологія впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів: проблема критеріїв

В.Ф. Нестерович

кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного та міжнародного права Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка

громадськість нормативний правовий акт

У статті досліджується проблематика встановлення критеріїв типології впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів. Вказується, що всі класифікації мають обмежений і статичний характер та не враховують динамічний аспект впливу громадськості, який постійно видозмінюється, вдосконалюється і доволі часто має комбінований міжвидовий характер.

Ключові слова: типологія, вплив, громадськість, прийняття, нормативно-правові акти, критерії.

В статье исследуется проблематика установления критериев типологии влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов. Указывается, что все классификации имеют ограниченный и статический характер и не учитывают динамический аспект влияния общественности, которое постоянно видоизменяется, совершенствуется и довольно часто имеет комбинированный межвидовой характер.

Ключевые слова: типология, влияние, общественность, принятие, нормативно-правовые акты, критерии.

The article examines the problems establishing criteria typology of public influence on the adoption of legal acts. It is claimed that all classifications are limited and static and does not take into account the dynamic aspect of the impact of the public who are constantly modified, improved and quite often combined joint nature.

Keywords: typology, influence, public, adoption, legal acts, criteria.

Встановлення типології впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів є надзвичайно важливим для розуміння меж цього явища. Проте означене питання у науці конституційного права дискусійне, недостатньо досліджене та загалом має під собою досить ґрунтовну проблематику, яка зумовлена низкою таких чинників. По-перше, неодностайним виокремленням дослідниками форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів. По-друге, відсутністю єдності у використанні критеріїв його класифікації. По-третє, зміною типологізаційного апарату впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів, яка зумовлена високими темпами демократизації та глобалізації.

Тому метою цієї статті є дослідження видів впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів крізь призму висвітлення різних критеріїв класифікації даного явища. У цьому нам надали допомогу роботи Ю. Барабаша, Р. Девідсона, В. Олєсцека, О. Длугопольського, В. Ейтона, О. Скрипнюка, П. Файндлі, В. Федоренка тощо.

Вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів є доволі багатовимірним політико-правовим явищем, здійснюється через численні конституційно-правові форми та має складний різносторонній суб'єктно-об'єктний склад. У зв'язку з цим вбачаємо за доцільне розкрити типологію впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів через висвітлення різних критеріїв класифікації цього явища.

За національною приналежністю суб'єктів впливу громадськості:

а) вплив вітчизняної громадськості - вплив на прийняття нормативно-правових актів здійснюється фізичними особами, що мають приналежність до громадянства країни, у якій вони здійснюють такий вплив, або юридичними особами приватного права, керівні органи котрих зареєстровані у країні здійснення такого впливу;

б) вплив іноземної громадськості - вплив на прийняття нормативно- правових актів здійснюють іноземці та особи без громадянства як на користь певної іноземної держави, так і в інтересах конкретних іноземних суб'єктів господарювання чи неурядових громадських організацій. Деякі країни забороняють цей вид впливу громадськості, обґрунтовуючи це мінімізацією втручання у внутрішні справи держави з боку іноземних контрагентів. Найбільш законодавчо врегульовано вплив громадськості на користь іноземних інтересів у США [1, с. 51]. На сьогодні багатьма зарубіжними вченими виокремлюється два світових центри впливу громадськості на користь іноземних інтересів - це Вашингтон та Брюссель [2, с. 349; 3, с. 9].

Глобалізаційні та інтеграційні процеси, які тенденційно поглиблюються, все більше ставлять під сумнів об'єктивність наведеної класифікації. До процесу впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів у рамках однієї кампанії можуть бути залучені одночасно як вітчизняні, так і іноземні особи. Особливо виразно це простежується при відстоюванні питань у рамках міжнародного співробітництва чи при реалізації бізнес-проектів транснаціональними корпораціями.

За ступенем організованості суб'єктів впливу громадськості:

а) анемічний вплив громадськості -- вплив на прийняття нормативно-правових актів здійснюють групи та об'єднання, що виникли стихійно як спонтанна реакція на ту чи іншу ситуацію. Основною організаційно-правовою формою цього виду впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів є проведення зборів громадян, пікетувань, демонстрацій тощо [4, с. 88]. Вплив суб'єктів цього виду має ситуативний характер. Недостатність організаційних можливостей суб'єктів анемічного впливу громадськості не тільки знижує ефект їхньої діяльності, а й визначає практично постійне прагнення до використання «силових» заходів;

б) організований вплив громадськості -- вплив на прийняття нормативно-правових актів здійснюють формальні громадські об'єднання з певною організаційною структурою, усталеними функціями та професійним кадровим апаратом. Їх цілеспрямований та добре скоординований вплив на прийняття нормативно-правових актів є значно ефективнішим порівняно з анемічним впливом громадськості [5, с. 6]. У більшості країн Західної Європи та у США фактично кожне потужне громадське об'єднання або велика комерційна компанія мають у своїй структурі власний штат співробітників, які спеціалізуються на взаємозв'язках з органами публічної влади. Штат таких співробітників налічує, залежно від потужності організації, від кількох десятків до кількох сотень осіб.

Разом з тим критерій організованості не завжди дозволяє правильно ідентифікувати вид впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів. Зокрема, чітко зорганізовані дії представників громадськості можуть коректуватися і доповнюватися якимись ситуативними та спонтанними заходами щодо здійснення впливу на прийняття нормативно-правових актів, або навпаки неефективність спонтанної кампанії змушує її ініціаторів звернутися за допомогою до більш зорганізованих форм впливу на прийняття нормативно-правових актів.

За об'єктами впливу громадськості:

а) вплив громадськості на орган законодавчої влади - вплив громадськості здійснюється у межах парламенту та його органів й спрямований на прийняття законодавчих актів, внесення до них змін чи втрати ними чинності. Вплив громадськості на орган законодавчої влади є історично першим видом впливу громадськості, як фактичним, так і юридичним, за що його інколи в наукових джерелах називають «класичним» чи «традиційним» [6, с. 80];

б) вплив громадськості на органи виконавчої влади - вплив громадськості здійснюється в органах виконавчої влади, консультативно-дорадчих органах, які створені при них та спрямовані на прийняття актів уряду, міністерств та інших органів виконавчої влади чи внесення до них змін. Однією із сучасних тенденцій є збільшення ролі органів виконавчої влади у системі впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів. Це можна пояснити наступним. По-перше, уряд фактично у всіх демократичних країнах є суб'єктом права законодавчої ініціативи. По-друге, в регіональних органів виконавчої влади зосереджені значні важелі впливу на території даної адміністративної одиниці, у т. ч. й на судову владу. По-третє, в сферу компетенції виконавчої влади входять господарські питання, що вимагають оперативного рішення;

в) вплив громадськості на органи судової влади - вплив здійснюється в органах судової влади, а також при кадровому формуванні суддівського корпусу. Єдиною країною, де на юридичному рівні визнано можливість здійснення впливу громадськості на органи судової влади, є США [7, с. 670-699], що безумовно є винятком із загального правила. У всіх інших державах вплив на органи судової влади заборонений національним законодавством, у якому передбачено за його здійснення юридичну, здебільшого кримінальну відповідальність.

Функціонування системи урядування в сучасній демократичній державі на принципах розподілу державної влади на гілки та їх взаємодія у форматі стримувань і противаг досить часто вимагають здійснення поліоб'єктного впливу громадськості, тобто впливу, який спрямований на декілька органів державної влади. Так, у більшості демократичних держав уряд є виключним суб'єктом права внесення до парламенту законопроекту про Державний бюджет, який чи не найбільше привертає увагу різних суспільних груп. Повноваження прийняття остаточного варіанта закону про Державний бюджет належить парламенту, а його промульгація - Главі держави, який теж може скористатися щодо нього правом вето. У разі якщо ж не вдалося на цих стадіях законодавчого процесу здійснити результатний вплив, то закон, який набув чинності, може бути оскаржений громадськістю до суду щодо його конституційності.

За механізмом досягнення цілей впливу громадськості:

а) правотворчий вплив громадськості - вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів здійснюється у межах чітко встановлених правотворчих процедур та спрямований на закріплення інтересів певної особи чи групи осіб у нормах права шляхом формування приписів загальнообов'язкового характеру, їх зміни, доповнення чи скасування. Предметом правотворчого впливу громадськості є нормативно-правові акти та рішення вищих судових органів у країнах англосаксонської правової сім'ї. У всіх країнах, де вплив громадськості отримав інституційне оформлення, цей вид є легітимною формою діяльності;

б) правозастосовний вплив громадськості - вплив громадськості здійснюється у межах процедурно-процесуального порядку та спрямований на встановлення піднормативних формально обов'язкових індивідуальних правил поведінки персоніфікованих суб'єктів з урахуванням інтересів певної особи чи групи осіб. Предметом правозастосовчого впливу громадськості є індивідуально-правові акти [8, с. 76]. Переважно це акти парламенту, Глави держави чи Уряду щодо кадрових призначень. Вважається, що у країнах континентальної правової сім'ї, до якої також відноситься й Україна, правозастосовний вплив громадськості не може бути легітимованим, оскільки це значно посилює корупційні ризики та може призвести до дезорганізації роботи органів публічної влади;

в) правоінтерпретаційний вплив громадськості -- вплив, спрямований на роз'яснення органом офіційного тлумачення волі законодавця, матеріалізованої у нормі права, на користь інтересів певної особи чи групи осіб. Предметом правоінтерпретаційного впливу громадськості є акти тлумачення права уповноважених на те органів. Переважним об'єктом цього виду впливу громадськості виступають органи конституційної юрисдикції [9, c. 168]. Правоінтерпретаційний вплив не визнається на офіційному рівні, а будь-які спроби його здійснення, що виходять за межі процесуального права, тягнуть за собою юридичну, здебільшого кримінальну відповідальність.

Зважаючи на доволі широкий спектр юридичних можливостей у сучасному суспільстві, одне й те ж питання може бути предметом правотворчого, правозастосовного та правоінтерпретаційного впливу громадськості. Так, недостатність ресурсу на законодавчому рівні змушує представників громадськості хоча б вплинути на парламент з метою прийняття ним абстрактного законодавчого акта, який буде «деталізований» за рахунок прийняття відповідним органом влади правозастосовного чи правоінтерпретаційного акта.

За масштабами впливу громадськості:

а) вплив громадськості на міжнародному рівні - вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів спрямований на діяльність міжнародних і міжурядових організацій та об'єднань - Організації Об'єднаних Націй (ООН), Організації Північноатлантичного договору (НАТО), Світової організації торгівлі (СОТ) тощо, а також на їх посадових і службових осіб. Як правило, до впливу громадськості на міжнародному рівні широко долучений дипломатичний корпус, а відповідні дії чітко координуються з проведенням дипломатичних заходів. Більше того, здійснення впливу досить часто є підґрунтям для організації та проведення того чи іншого дипломатичного заходу [10, с. 63]. З поглибленням глобалізаційних процесів роль впливу громадськості на міжнародному рівні буде тільки зростати. Але варто наголосити, що цей вид впливу громадськості є надзвичайно латентним та наразі не має юридично регламентованої форми. Хоча останнім часом деякими міжнародними організаціями, наприклад Парламентською Асамблеєю Ради Європи, це питання порушується та вже отримало сегментарне правове регулювання [11, с. 9];

б) вплив громадськості на рівні держави - вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів спрямований на діяльність парламенту та інших загальнонаціональних органів державної влади і їх посадових та службових осіб. Саме центральний рівень впливу громадськості є найбільш юридично врегульованим у країнах, де цей феномен легітимований. За стандартами державного рівня, як правило, вибудовується й алгоритм регулювання впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів на регіональному та субрегіональному рівнях [12, с. 76];

в) вплив громадськості на місцевому рівні - вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів спрямований на діяльність місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб. Цей вид впливу громадськості не завжди має спеціальну юридично регламентовану форму. Проте навіть за її відсутності може досить ефективно легітимно здійснюватися у межах конституційно-правових форм взаємодії територіальної громади з місцевими представницькими органами. У якості таких можна назвати місцеві ініціативи, громадські слухання, доручення виборців тощо.

У межах цієї класифікації теж не завжди можна простежити чисті емпіричні підтвердження її видів. Для прикладу, просування питання щодо прийняття держави-претендента до повноправного членства ЄС вимагає здійснення впливу як у межах владних інституцій ЄС, так і в окремих його державах-членах, особливо у тих, які категорично виступають проти розширення ЄС. Щодо поєднання впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів на державному та місцевому рівнях, то інколи для ефективного впливу у межах парламенту необхідно долучити до цього місцеві громади, на які попередньо слід вплинути. Консолідована ж позиція місцевих громад з певного питання у свою чергу може забезпечити необхідний вплив на парламентарів.

Від часу дії впливу громадськості:

а) довгостроковий вплив громадськості -- це поступовий вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів, який здійснюється безперервно протягом великого відрізка часу. Цей вид впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів є поліцільовим й не обмежується лише специфікою тих чи інших питань;

б) тимчасовий вплив громадськості - вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів спрямований на ухвалення одного або декількох рішень та, як правило, має разовий й епізодичний характер. Хрестоматійним прикладом тимчасового впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів є здійснення заходів щодо впливу під час бюджетного процесу.

Проте слід зауважити, що разовий вплив громадськості щодо якогось питання нормативно-правового характеру може спровокувати до здійснення відповідних дій інших контрагентів, як мінімум для відновлення існуючого статус-кво, або навіть більше - для забезпечення превалювання своїх інтересів. У разі досягнення ними позитивного результату, ініціатори разового впливу вже не можуть обмежитися одиничними діями й також продовжують здійснювати подальше відстоювання своїх інтересів з цього питання. Внаслідок цього тимчасовий вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів перетворюється на постійний. Наприклад, здійснення результативних дій під час прийняття парламентом закону можуть нівелюватися шляхом застосування щодо нього Главою держави права вето чи внесеними пізніше парламентом до цього закону змінами.

Таким чином, можна наводити безліч класифікацій впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів, проте жодна з них не дозволяє у межах своєї типологізації об'єктивно теоретично ідентифікувати цей феномен. Усі класифікації мають обмежений і статичний характер та не враховують динамічний аспект впливу громадськості, який постійно видозмінюється, вдосконалюється й доволі часто має комбінований міжвидовий характер. Тому при теоретичному вивченні такого багатоаспектного явища, як вплив громадськості, досить важко у статичних аксіомах охопити його, що вимагає постійного вдосконалення критеріїв типології впливу громадськості з метою належного його конституційно-правового врегулювання.

Список використаної літератури

1. Нестерович В. Ф. Конституційно-правові засади інституту лобіювання: зарубіжний досвід та перспективи для України : моногр. / МВС України, Луган. держ. ун-т внутр. справ ім. Е. О. Дідоренка. - Луганськ : РВВ ЛДУВС ім. Е. О. Дідоренка, 2010. - 752 с.

2. Davidson R. H. Congress and its Members / R. H. Davidson, W. J. Oleszek. - Eighth Edition. - Washington, D.C. : Congressional Quarterly Inc., 2002. - 505 p.

3. Kurczewcka U. Lobbing w Unii Europejskiej / U. Kurczewcka, M. Mol^da-Zdziech, Instytut Spraw Publicznych. - Warszawa, 2002. - 228 s.

4. Парламентаризм: реєстр термінів і понять : довідк. вид. / авт.-упоряд. : О. Л. Копиленко та ін. ; Ін-т законодавства Верховної Ради України. - К. : К.І.С., 2012. - 512 с.

5. Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты / В. Н. Руденко. - Екатеринбург : УРО РАН, 2003. - 476 с.

6. Нормотворча діяльність Президента України та її нормопроектне забезпечення : моногр. / О. В. Скрипнюк, В. Л. Федоренко, Ю. Г. Барабаш та ін. ; за ред. О. В. Скрипнюка і В. Л. Федоренка. - К. : НАДУ, 2011. - 344 с.

7. Solowiej L. A. Counteractive Lobbying in the U. S. Supreme Court / L. A. Solowiej, P. M. Collins // American Political Research. - 2009. - Vol. 37. - № 4. - Р. 670-699.

8. Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Конституційне право України : підруч. / За заг. ред. проф. В. Л. Федоренка. - 4-е вид., перероб. і доопр. ; передм. проф. В. В. Коваленка. - К. : Видавництво Ліра-К, 2012. - 576 с.

9. Eaton W. Who killed the Constitution? The judges v. the law / W. Eaton. - Washington, D. C. : Regnery Gateway ; New York : Distributed by Kampmann, 1988. - 279 p.

10. Нестерович В. Ф. Вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів: проблеми конституційної теорії та практики : моногр. / В. Ф. Нестерович ; МВС України, Луган. держ. ун-т внутр. справ ім. Е. О. Дідоренка. - Луганськ : РВВ ЛДУВС ім. Е. О. Дідоренка, 2014. - 736 с.

11. Lobbying in a democratic society (European Code of conduct on lobbying) : Report Committee on Economic Affairs and Development of 5 June 2009 / Council of Europe Parliamentary Assembly. - Strasbourg, 2009. - 16 p.

12. Федоренко В. Л. Інститути громадянського суспільства та інститут громадських організацій в Україні / В. Л. Федоренко, Я. О. Кагляк // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2009. - №№ 4-5. - С. 75-88.

Размещено на Allbest.ru