Актуальні проблеми реалізації конституційно-правового статусу Президента України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Актуальні проблеми реалізації конституційно-правового статусу Президента України

Мартинюк Р.С., кандидат політичних наук, доцент, кафедра державно-правових дисциплін (Національний університет «Острозька академія»)

Анотація

У науковій статті досліджується проблематика реалізації конституційно-правового статусу Президента України, зокрема, у сфері взаємодії Глави держави із системою органів виконавчої влади. Порушено питання про співвідношення функцій та повноважень Президента України. Аргументується визначальне значення конституційно встановлених функцій Президента України для побудови системи його повноважень.

Аналізуються конституційні основи дуалізму виконавчої влади в Україні, а також особливості функціонального поєднання Президента України з виконавчою владою та їх вплив на механізм реалізації конституційно-правового статусу Президента України. Визначаються негативні наслідки невдалої дуалістичної конструкції виконавчої влади в умовах «співіснування» протиставлених у партійному відношенні Президента України та Прем'єр-міністра України. Визначено авторське бачення вирішення сформульованих у дослідженні проблем.

Ключові слова: функціональна природа інституту президента, конституційно-правовий статус Президента України, функції та повноваження Президента України, змішана республіка, дуалізм виконавчої влади, функціональна недостатність інституту президента.

Аннотация

В научной статье исследуется проблематика реализации конституционно-правового статуса Президента Украины, в частности, в сфере взаимодействия Главы государства с системой органов исполнительной власти. Поднят вопрос о соотношении функций и полномочий Президента Украины. Аргументируется определяющее значение конституционно установленных функций Президента Украины для построения системы его полномочий.

Анализируются конституционные основы дуализма исполнительной власти в Украине, а также особенности функционального сочетания Президента Украины с исполнительной властью и их влияние на механизм реализации конституционно-правового статуса Президента Украины. Определяются негативные последствия неудачной дуалистической конструкции исполнительной власти в условиях «сосуществования» противопоставленных в партийном отношении Президента Украины и Премьер-министра Украины. Определено авторское видение решения сформулированных в исследовании проблем.

Ключевые слова: функциональная природа института президента, конституционно-правовой статус Президента Украины, функции и полномочия Президента Украины, смешанная республика, дуализм исполнительной власти, функциональная недостаточность института президента.

Abstract

The subject matter of the realization of the constitutional and legal status of the President of Ukraine, in particular in the field of cooperation of the Head of the state with the system of executive authority bodies, is investigated in this article. The issue about correlation of the functions and powers of the President of Ukraine is raised. Given arguments for the determining importance of the constitutionally established functions of the President of Ukraine for building system of his powers.

Constitutional fundamentals of the dualism of executive authority in Ukraine as well as peculiarities of the functional matching of the President of Ukraine with the executive authority and their influence on the mechanism of the realization of the constitutional and legal status of the President of Ukraine are analysed. Negative consequences of the unsuccessful dualistic construction of the executive authority in terms of «coexistence» of the opposed in relation to the party of the President of Ukraine and Prime Minister of Ukraine. Author's vision of the solving of the problems specified in the investigation has been defined.

Key words: functional nature of the institute of the president, constitutional and legal status of the President of Ukraine, functions and powers of the President of Ukraine, mixed republic, dualism of executive authority, functional insufficiency of the institute of the president.

На поточний момент проблема визначення конституційно-правового статусу президента зберігає граничну актуальність у більшості пострадянських республік. Згадана проблема перебуває у площині осмислення функціональної природи інституту президента, як теоретичної передумови визначення змісту та обсягу повноважень глави держави, його адекватного функціонального дистанціювання від виконавчої гілки влади.

Потреба теоретико-правового осмислення функціональної природи інституту президента у змішаній республіці та вироблення відповідного цій формі правління «стандарту» конституційно-правового статусу глави держави жорстко зумовлюється і наявними вадами сучасного конституційно-правового статусу Президента України. Аналіз останнього, з одного боку, засвідчує, що вітчизняна форма правління за змістом первинної редакції Конституції України у своїх головних рисах виразно нагадує П'яту Республіку у Франції. Принаймні Основний Закон України безпосередньо сприйняв такі атрибути П'ятої Республіки як роль президента у процедурі формування уряду, інститут парламентської відповідальності уряду, право глави держави відправити уряд у відставку за власною ініціативою та феномен дуалізму виконавчої влади, що перебуває під керівництвом двох суб'єктів - Прем'єр-Міністра України і Президента України. Водночас, інші важливі атрибути французького раціоналізованого парламентаризму зразка 1958 року, зокрема, парламентська інвеститура уряду, обмеження права Глави держави достроково припиняти повноваження Прем'єра вимогою добровільної згоди останнього на відставку у формі відповідної заяви та відсутність у Президента права скасовувати урядові акти, які грають, без перебільшення, ключову і визначальну роль у забезпеченні реального балансу влад, були розробниками Основного Закону України «не помічені» і в первинній редакції Конституції України відображення не знайшли. Тим не менше, приймаючи до уваги той факт, що форма правління, передбачена Конституцією України в редакції від 28 червня 1996 р., у багатьох випадках виявляє очевидну схожість із Французькою П'ятою Республікою, є очевидним і те, що визначення правового статусу Президента України повинне здійснюватися саме з позицій концепції змішаної республіки. Згаданому підходу відповідає і загальна логіка перегляду конституційно-правового статусу Президента України, проведеного внаслідок конституційної реформи у 2004 р. Здійснене реформою функціональне дистанціювання Глави держави від виконавчої сфери, хоча й невдале, було покликане забезпечити виконання Президентом України ролі координатора-арбітра в системі взаємодій вищих органів державної влади.

У конструюванні правового статусу президента у змішаній республіканській формі правління виключної значимості набуває питання про взаємозв'язок його конституційних функцій та повноважень.

Змістовна «розірваність» згаданих елементів правового статусу глави держави суттєво перешкоджає реалізації функціонального потенціалу відповідного інституту, а за сприятливого збігу політичних обставин - також створює загрозу вчинення президентом конституційно не передбачених дій.

Встановлений конституціями змішаних республік системний зв'язок між функціями та повноваженнями президента є ключовим нормативним елементом механізму реалізації його правового статусу. При цьому у структурі правового статусу президента принципового значення набувають обидві його складові - як функції, так і повноваження.

Наведена вище теза набуває особливої значимості у визначенні статусу Президента України: за змістом ст.ст. 102 та 106 Конституції України, які є ключовими в характеристиці компетенції Президента України, залишається нез'ясованим питання про те, як згадані статті співвідносять функції та повноваження Глави держави.

У ст. 102 Конституції України функції Президента України сформульовано в узагальненій формі. Реалізуються ці функції через конкретизовані повноваження Глави держави, визначені у ст. 106 Конституції України. У сфері конституційно-правової теорії повноваження органу влади розглядаються як нормативні інструменти здійснення його відповідних функцій. Таким чином, повноваження похідні від функцій і конкретизують механізм їх здійснення. Повноваження не можуть змінювати встановлені Основним Законом України функції відповідного органу [1, с. 42].

Функції гарантування державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина, визначені у ст. 102 Основного Закону України, можуть мати реальний характер лише за умови адекватного кореспондування їм відповідних повноважень Глави держави. Тут доречна постановка запитання: які з повноважень Президента України за змістом ст. 106 Конституції України кореспондують вищезгаданим функціям? Чи достатніми є ці повноваження? Вбачається, що перелік відповідних повноважень Глави держави є недостатнім і в ситуації так званого співіснування, тобто в умовах протистояння парламентської більшості і сформованого цією більшістю Уряду, з однієї сторони, і Президента України - з іншої, зумовлюватиме функціональну недостатність інституту президента в Україні.

Оскільки більшість повноважень президента змішаної республіки є елементами системи стримувань і противаг, сформульована вище проблема безпосередньо стосується участі Президента України в цій системі. Конституційна невизначеність конкретних координаційно-арбітражних повноважень президента як найважливіших процесуальних гарантій принципу єдності державної влади об'єктивно ставить під сумнів ефективну реалізацію зазначеного принципу. Очевидним є й те, що диспропорція між матеріальними і процесуальними конституційно-правовими нормами є однією із суттєвих причин високого рівня конфліктності конституційно-правових відносин [2, с. 140], зокрема тих, що супроводжують реалізацію конституційно-правового статусу Президента України. В умовах низької політичної і правової культури державних посадовців принцип єдності державної влади неминуче порушуватиметься, якщо не буде забезпечений ефективними процесуальними гарантіями - відповідними повноваженнями Президента України.

Пошук змістовного взаємозв'язку між формулюваннями ст.ст. 102 та 106 Конституції України може бути здійснений на теоретико-правовому рівні. Це, однак, породжує суб'єктивізм суджень про суть такого взаємозв'язку, якщо тільки Конституційний Суд України не викладе своєї офіційної позиції з цього питання. Вбачається, що Конституція України мала б значно вищий нормативно-регулятивний потенціал, якщо б пропонувала чітке і зрозуміле визначення механізмів реалізації конкретних функцій Президента України через його конкретні повноваження і не перетворювала б питання про суть таких механізмів на предмет теоретико-правових дискусій.

Не менш значимими у структурі правового статусу президента змішаної республіки є його конституційні функції. Функції глави держави - найважливіші напрямки його діяльності, які відображають саму функціональну природу і призначення відповідного інституту в механізмі держави. Невизначеність будь-якої з функцій президента є вкрай деструктивною рисою його правового статусу. І це в рівній мірі стосується таких функцій президента змішаної республіки як гарантування конституційного ладу чи інших соціально-правових цінностей, забезпечення принципу єдності державної влади або конституційної законності тощо.

З цієї точки зору, приймаючи, наприклад, до уваги визначальну роль президента змішаної республіки в механізмі гарантування непорушності конституційного ладу, виглядають принаймні дивними судження про непринциповість визначення відповідного статусу глави держави на конституційному рівні [3, с. 69] чи пропозиція функції президента «вилучити з тексту конституції» [4, с. 29]. Закріплення статусу президента як гаранта конституційного ладу у формі конституційного визначення відповідної функції глави держави безпосередньо санкціонує й обумовлює систему його повноважень. Будучи встановленою на конституційному рівні (п. 31 ч. 1 ст. 106 Конституції України), система повноважень Президента України може розширюватися і вдосконалюватися засобом внесення змін до Основного Закону виключно в межах змісту його конституційно встановлених функцій.

Більше того, згаданий розвиток системи повноважень Президента України може відбуватися під безпосереднім впливом інтерпретації конституційних положень про функції Президента органом конституційної юрисдикції. Таким чином, визначення статусу Президента України повинно вичерпно охоплювати всі його конституційні функції. Останні виконуватимуть роль базисних конституційних положень, на яких будуватиметься вся система повноважень Глави держави.

Функціональна недостатність Президента України - явище, яке було виразною рисою майже всього періоду президентства В. Ющенка, є потенційною «темною стороною» невдалої дуалістичної конструкції виконавчої влади в Україні.

Дуалістична конструкція виконавчої влади інституціоналізується основними законами усіх держав зі змішаною республіканською формою правління і є визначальним чинником, що детермінує відносини президента і прем'єра у відповідній формі правління [5, с. 125], накладаючи суттєвий відбиток на специфіку цих відносин. Дуалізм виконавчої влади передбачає наявність двох керівних центрів в урядовій сфері - прем'єра і глави держави, поєднаних між собою не структурно, а функціонально. Відношення цих суб'єктів до виконавчої влади не однакове: якщо уряд входить до неї як вища ланка в системі органів виконавчої влади, то президент функціонально - через певний обсяг повноважень у сфері виконавчої влади [6, с. 139].

Основний Закон України інституціоналізує дуалізм виконавчої влади в низці положень розділів V та VI. Хоча «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади» (ст. 113 Конституції України), а також «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади» (п. 9 ст. 116 Конституції України), згідно інших конституційних положень Уряд не уповноважений вичерпним чином здійснювати державну політику [7, с. 110]. Конституція України встановлює відповідні преференції Президента України щодо виконавчої влади - Глава держави здійснює керівництво урядовою діяльністю у сферах здійснення зовнішньої політики, забезпечення національної безпеки та оборони України.

Відповідно до п.п. 1 та 3 ч. 1 ст. 106 Конституції України «Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України». З іншої сторони, «Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю» (п. 1, 7 ст. 116 Конституції України). Ст. 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27. 03. 2014 р. до основних завдань Кабінету Міністрів України відносить «забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави» [8, с. 222]. Згідно Закону (п.п. 1, 4, 5 ч. 1. ст. 20) Уряд «забезпечує проведення зовнішньоекономічної політики України, здійснює у межах, визначених законом, регулювання зовнішньоекономічної діяльності», «забезпечує у межах своїх повноважень зовнішньополітичну діяльність України», а також «здійснює заходи щодо зміцнення національної безпеки України» [8, с. 222].

Згідно ст. 102 Конституції України Президент України є гарантом додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Водночас, відповідно до п. п. 1 та 2 ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Конституції України, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Приведені формулювання Конституції України та Закону України «Про Кабінет Міністрів України» фактично визначають сфери співпадаючої компетенції Глави держави й Уряду, що об'єктивно, вимагає від обох суб'єктів державно-владної діяльності узгодження позицій і конструктивного співробітництва з метою реалізації цілісної і єдиної державної політики.

Елементи дуалізму виконавчої влади простежуються також у конституційно-правовому статусі Ради національної безпеки й оборони України [9, с. 32], очолюваної Президентом України, точніше, повноваженнях Ради щодо координації та контролю діяльності органів виконавчої влади, зокрема, Кабінету Міністрів України, у сфері національної безпеки та оборони [10, с. 110]. Існування Ради національної безпеки і оборони України й головування Президента України в цьому органі відіграє суттєву роль у поєднанні функцій Президента України з виконавчою владою. Рада національної безпеки і оборони України - один із допоміжних органів при Президентові України, чиє функціональне призначення полягає в забезпеченні реалізації відповідних повноважень Президента України у сфері діяльності системи органів виконавчої влади. Конституційно-правовий статус цього органу, його компетенція похідні від владних повноважень Глави держави; рішення Ради вводяться в дію указами Президента України. Таким чином, офіційна позиція Президента України, виражена у формі рішень Ради національної безпеки і оборони України щодо конкретних питань діяльності Уряду, носить для останнього імперативний характер.

Важлива риса конституційно-правового статусу Ради національної безпеки і оборони України - включення до її складу Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра внутрішніх справ України, Міністра закордонних справ України. І хоча Конституція України не допускає можливості безпосереднього впливу чи підпорядкування відповідних міністрів Президенту України без участі Уряду, факт їх включення до складу Ради є наслідком саме дуалістичної конструкції виконавчої влади [7, с. 110].

Таким чином, сферами, у яких Президент України здійснює керівництво діяльністю відповідних органів виконавчої влади, безпосередньо виконавчу та розпорядчу діяльність (зокрема, спрямовує роботу керівників центральних органів виконавчої влади), є ті, що визначені у ч. 2 ст. 102 Конституції України. Водночас, хоча статус Ради національної безпеки і оборони України, можливості впливу Президента України через цей орган на систему органів виконавчої влади і спричиняють певну президенціалізацію форми правління в Україні, є очевидним, що відповідно до Основного Закону Президент України не координує діяльність органів виконавчої влади поза сферами забезпечення державного суверенітету, національної безпеки й оборони, прав людини і громадянина, конституційної законності, сферою зовнішньополітичної діяльності. З інших питань, крім безпосередньо віднесених Конституцією України до компетенції Президента України, останній не повинен втручатися через розпорядчі акти в діяльність органів виконавчої влади.

У період чинності первинної редакції Конституції України дуалізм виконавчої влади, у силу адміністративної залежності міністрів Уряду від Глави держави, був по суті, юридичною фікцією. Президент України здійснював визначальний вплив на процес формування Кабінету Міністрів України, володів дискреційним правом припинити повноваження будь-якого члена Уряду, включно Прем'єра, правом скасовувати акти Кабінету Міністрів України, відтак, був реальним главою виконавчої влади, у якій роль Прем'єр-Міністра України зводилася до ролі адміністративного прем'єра. Адміністративний характер відносин між Президентом України та Кабінетом Міністрів України наглядно ілюструвало положення Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 07. 10. 2010 р. про те, що «програма діяльності Кабінету Міністрів України базується на передвиборній програмі Президента України» [12].

Дуалізм виконавчої влади набув цілком реального характеру після поновлення чинності відповідних положень Конституції України в редакції від 8 грудня 2004 р. в лютому 2014 р. За змістом чинної редакції Основного Закону функція гаранта Конституції України може виконуватися Президентом України порівняно ефективно через такі його конституційні повноваження як промульгація та вето на закони Верховної Ради України, право зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності, конституційне подання до Конституційного Суду України з мотивів перевірки відповідності Конституції України актів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших вищих органів державної влади, рішень, що виносяться на референдум, міжнародних договорів, що передаються на ратифікацію до Парламенту. Однак функції гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання прав та свобод людини і громадянина Глава держави реалізує через систему органів виконавчої влади.

Згадана «обслуговуюча» роль Кабінету Міністрів України в механізмі реалізації відповідних повноважень Президента України підкреслюється конституційними положеннями про те, що «Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України» (ст. 113 Конституції України) та «забезпечує ... виконання ... актів Президента України» (п. 1 ст. 116 Конституції України). Водночас, попри наявність цитованих конституційних приписів, у ситуації «співіснування» Президент України виявлятиметься позбавленим необхідних інструментів реалізації свого статусу гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання прав та свобод людини і громадянина. Згадана проблема реалізації конституційно-правового статусу Президента України уможливлюється саме тим, що відповідні функції Президента України не забезпечені необхідним обсягом його власних конституційних повноважень, насамперед, тих, які в руках Глави держави є елементами системи стримувань і противаг.

У «постпомаранчевий» період, в умовах високого конфліктного потенціалу владарюючих політичних сил, який особливо виразно простежувався в ситуації «співіснування», наслідком невдалої дуалістичної конструкції виконавчої влади стала згадана функціональна недостатність інституту президента. Глава держави виявлявся позбавленим необхідних інструментів для реалізації свого конституційного статусу гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина, здійснення повноважень щодо керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, представництва держави в міжнародних відносинах, ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України тощо через систему органів виконавчої влади.

У ситуації «співіснування» дуалізм відповідних повноважень Глави держави й Уряду у виконавчій сфері фактично перетворювався на конфлікт повноважень. Гострота цього конфлікту була безпрецедентною і становила небезпеку для державного суверенітету України. Уже перший нетривалий постреформенний досвід взаємодії Президента України й Кабінету Міністрів України у сфері їхніх предметно співпадаючих повноважень засвідчив, що у випадку політичного протистояння парламентської більшості й утвореного нею Уряду, з однієї сторони, і Глави держави, з іншої, узгоджене функціонування механізму влади ставало, фактично, неможливе. Цей досвід також показав, що в ситуації політичної конфронтації між гілками влади конституційна система стримувань і противаг перетворювалася на відверто деструктивну систему протистояння, а регулятивна функція Основного Закону у вирішенні політичних конфліктів ставала недостатньою і потребувала спеціальних політичних домовленостей як єдинореальних цивілізованих інструментів розв'язання проблем, що виникали у відносинах між гілками влади [13, с. 28].

Отриманий негативний досвід функціонування дуалістичної конструкції виконавчої влади в «постпомаранчевий» період дає підстави вважати, що подальший перегляд конституційно-правового статусу Президента України, зокрема, положень Основного Закону, які інституціоналізують дуалізм виконавчої влади, повинен здійснюватися з дотриманням умови: повноваження Президента України у виконавчій сфері повинні бути достатніми для гарантування Главою держави функціональної єдності державної влади, її належної централізації, спрямованості на формування та реалізацію єдиної державної політики [14, с. 6], попереджуючи виникнення явища функціональної недостатності інституту президента в умовах «співіснування».

дуалізм влада президент міністр

Список використаних джерел

1. Савенко М. Конституційний Суд як інституція системи стримувань і противаг у системі державної влади / М. Савенко // Роль Конституційного Суду в державі та суспільстві: Міжнародний семінар. - К. - 2001. - С. 3046.

2. Єзеров А. Конституційний конфлікт як феномен та процес в Україні / А. Єзеров. - Одеса: Юридична література, 2008. - 240 с.

3. Прієшкіна О. Конституційний лад України: актуальні питання становлення, інституціоналізації та розвитку: Моногр. / О. Прієшкіна - О.: Фенікс, 2008. - 280 с.

4. Кривенко Л. Теоретико-конституційні аспекти оновлення поняття «Верховна Рада України» у процесі реформування Конституції / Л. Кривенко // Часопис Київського університету права. - 2004. - № 1. - С. 26-34.

5. Сарторі Джованні. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів / Джованні Сарторі. - К.: АртЕк, 2001. - С. 125.

6. Авер'янов В. Виконавча влада в Україні: організація та розвиток інститутів / В. Авер'янов // Державотворення і правотворення в Україні: досвід, проблеми, перспективи / За ред. Ю.С. Шемчушенка: Монографія. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького, 2001. - С. 139.

7. Авер'янов В. Дуалізм виконавчої влади у світлі конституційного вдосконалення форми державного правління в Україні / В. Авер'янов // Вісник Конституційного Суду України. - 2010. - № 3. - С. 110.

8. Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27. 03. 2014 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - № 13. - С. 222.

9. Шаповал В. Конституційно-правовий механізм державної влади в незалежній Україні: політико-правові аспекти проблеми організації виконавчої влади / В. Шаповал // Право України. - 1997. - № 1. - С. 32.

10. Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України». Ст. 3. П. 2 // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. - 1999. - С. 110.

11. Авер'янов В. Дуалізм виконавчої влади у світлі конституційного вдосконалення форми державного правління в Україні / В. Авер'янов // Вісник Конституційного Суду України. - 2010. - № 3. - С. 111.

12. Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 07. 10. 2010 р. Ст. 10. П. 1

13. Конституційна реформа в Україні: перебіг, стан і перспективи. Аналітична доповідь // Національна безпека і оборона. - 2007. - № 1. - С. 28.

14. Авер'янов В. Взаємостосунки Президента і Уряду у змішаній формі державного правління в Україні / В. Авер'янов // Юридичний вісник. - 2010. - № 3. - С. 6.

Размещено на Allbest.ru