Зарубіжний досвід взаємодії парламенту та уряду в законодавчому та бюджетному процесах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

Харківський регіональний інститут державного управління

ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ВЗАЄМОДІЇ ПАРЛАМЕНТУ ТА УРЯДУ В ЗАКОНОДАВЧОМУ ТА БЮДЖЕТНОМУ ПРОЦЕСАХ

Олена САЛІЄНКО

Анотація

Розглядаються проблеми взаємодії органів законодавчої та виконавчої влади в зарубіжних країнах, досліджуються законодавчий та бюджетний процеси як форми взаємодії парламенту та уряду.

Ключові слова: взаємодія, законодавча та виконавчої влада, законодавчий процес, бюджетний процес.

Аннотация

Елена Салиенко. Зарубежный опыт взаимодействия парламента и правительства в законодательном и бюджетном процессах

Рассматриваются проблемы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в зарубежных странах, исследуются законодательный и бюджетный процессы как формы взаимодействия парламента и правительства.

Ключевые слова: взаимодействие, законодательная и исполнительная власть, законодательный процесс, бюджетный процесс.

Annotation

Olena Saliyenko. Foreign experience of working parliament and government in the legislative and budgetary process

This paper addresses the problem of interaction between the legislative and executive power in foreign countries, examines legislative and budgetary processes as forms of cooperation between parliament and government.

Key words: interaction, legislative and executive power, legislative process, budget process.

Виклад основного матеріалу

Актуальність дослідження зарубіжного досвіду зумовлена поступовим включенням України в інтеграційні процеси, участю в міжнародних організаціях, у світовій економічній і політичній системах. В умовах сучасних державно-управлінських практик необхідним є входження України в міжнародне співтовариство на принципах рівноправності та взаємної вигоди у співробітництві. Під інтеграцією України в міжнародне співтовариство насамперед розуміють входження в Європейський Союз. Сьогодні Україна робить активні кроки в будівництві відносин із зовнішнім світом, але за нинішніми показниками вона не відповідає критеріям Європейського Союзу. Перш за все це пов'язано з недосконалістю державно-управлінських інститутів, відсутністю єдності в діяльності представників державної влади, що призводить до зменшення інтересу на міжнародній арені до України. Таким чином, з метою подальшого включення України в міжнародне співтовариство необхідно вдосконалити державно-управлінську систему. При цьому першочерговим завданням України є вивчення зарубіжного досвіду розвинених демократичних країн (Німеччини, Італії, Франції, Греції, США) та його подальше впровадження. Саме ці держави мають злагоджений механізм реалізації поділу державної влади, у якому кожна гілка влади є самостійною та незалежною, але водночас усі гілки влади тісно взаємодіють між собою.

Дослідженням діяльності органів державної влади зарубіжних країн займались такі вчені: А. Градовський, В. Марченко, А. Мішин, В. Чіркін, А. Якушев та ін. Однак серед недостатньо вивчених залишається проблема взаємодії інститутів законодавчої та виконавчої влади зарубіжних країн.

Метою статті є дослідження зарубіжного досвіду взаємодії законодавчої та виконавчої влади в законодавчому та бюджетному процесах.

Досліджуючи законодавчий процес зарубіжних країн, необхідно звернути увагу на те, що представники і законодавчої, і виконавчої влади наділені значною кількістю повноважень у законодавчій сфері. Здебільшого ці повноваження мають спільний характер, що обумовлено намірами засновників теорії поділу державної влади. Ті повноваження, які можна назвати односторонніми (притаманними одній гілці влади), не завжди є такими насправді, оскільки їх реалізація тією чи іншою мірою пов'язана з функціонуванням другої гілки влади. Так, у США повноваження президента застосовувати право вето за своєю суттю є одностороннім, однак його реалізація неможлива без «позитивної акції конгресу - немає білля, немає вето». Так само одностороннім повноваженням конгресу є застосування процедури імпічменту, яке пов'язане з головою виконавчої влади та вищими федеральними посадовими особами, що призначаються за згодою сенату [10, с. 51].

Таким чином, процес прийняття законів не обмежується стінами парламенту. Роль парламенту зарубіжних країн зводиться лише до юридичного оформлення законопроектів, а то й взагалі існують випадки, коли їх розробка здійснюється поза межами загальнонаціонального представницького органу [9, с. 236]. Тому можна стверджувати, що для більшості зарубіжних країн характерним є покладення законодавчої функції як на парламент, так і на уряд країни.

Первинною стадією законодавчого процесу є законодавча ініціатива. Коло суб'єктів законодавчої ініціативи в різних країнах є різним залежно від форми правління, однак у більшості зарубіжних країн воно включає представників парламенту та уряду. Деякі зарубіжні країни розрізняють такі поняття, як «законопроект» та «законопропозиція». Так, органи законодавчої влади Французької Республіки вносять законопропозиції, а органи виконавчої влади - законопроекти.

Німеччина наділяє правом вносити законопроекти Федеральний уряд, депутатів Бундестагу та Бундесрату [16, с. 106 - 108]. В Італії до таких суб'єктів, крім уряду і депутатів, належать постійні комісії, парламентські фракції, консультативний орган при парламенті та уряді (національна рада економіки і праці) та представницькі органи, створювані в областях [15, с. 169]. Конституція Греції також наділяє правом законодавчої ініціативи уряд та окремих його членів. При цьому законодавство Греції передбачає конкретний механізм подальшого впливу виконавчої гілки влади на долю внесеної пропозиції, а саме право уряду визначати окремі законопроекти дуже терміновими. законодавчий виконавчий влада бюджетний

У зарубіжних країнах з президентською формою правління до суб'єктів законодавчої ініціативи належать лише окремі парламентарі. Так, для США як країни із президентською формою правління характерним є існування лише єдиного суб'єкта законодавчої ініціативи - парламенту [18, с. 179 - 180]. Президент як голова виконавчої влади може вносити законодавчу пропозицію лише щодо проекту бюджету, оскільки бюджет являє собою акт особливого роду [5, с. 494]. Можна стверджувати про формальну обмеженість представників виконавчої влади брати участь у законотворчому процесі. Однак на практиці органи виконавчої влади можуть впливати на процес прийняття законів через довірених депутатів, які будуть діяти начебто з власної ініціативи. Також можливим є подання президентом як главою виконавчої влади послань до парламенту. Основна сутність таких послань полягає у доведенні до представників парламенту позиції президента стосовно найважливіших питань держави. Водночас такі послання схиляють деяких парламентарів (прихильників президента) до здійснення законодавчої ініціативи. Таким чином, можна стверджувати, що виконавча влада хоча й не формально, але впливає на законодавчий процес.

Найбільш реальна та поширена форма здійснення послань президента до парламенту характерна для США. Згідно з Конституцією США президент усно чи письмово звертається до парламенту з посланнями. Конституційно визначено, що основною метою таких послань є інформування конгресу про положення в країні та про ті рішення, які уряд вважає за необхідне прийняти. Однак насправді президентське послання є своєрідною «програмою законодавчої діяльності конгресу». Хоча регламент конгресу і не передбачає обов'язковий розгляд президентських послань, проте практика свідчить про беззаперечний їх розгляд. Таким чином, президент США «законодавствує» через конгрес, використовуючи досить потужні, але незаконні методи [8, с. 49].

Для країн зі змішаною формою правління (Франція) характерним є включення до суб'єктів законодавчої ініціативи представників як парламенту, так і уряду. Так, Конституція Франції передбачає можливість бути суб'єктом законодавчої ініціативи прем'єр-міністру та членам парламенту [5, с. 497].

Отже, проаналізувавши законодавчий досвід зарубіжних країн, можна стверджувати, що уряд перебирає на себе провідну роль у законодавчому процесі. Статистичні дані зарубіжних країн свідчать, що саме уряд вносить 90 % законопроектів [6, с. 282]. Так, у Німеччині з ініціативи Федерального уряду приймається 80 % усіх законів, з ініціативи Бундесрату - 5 %, Бундестагу - 15 %. Приблизно така сама кількість законопроектів вноситься й французьким урядом [12, с. 187].

Таким чином, спостерігається ситуація, коли в більшості зарубіжних країн майже всі законопроекти, внесені урядом, стають законами. Дослідивши рівень підтримки Верховною Радою України (п'ятого та шостого скликання) законопроектів, внесених Кабінетом Міністрів України, можна стверджувати, що роль у законодавчому процесі українського уряду значно занижується, рівень підтримки урядових законопроектів є досить низьким. У деяких країнах передбачені конкретні механізми захисту законопроектів уряду, наприклад, у Німеччині в разі відхилення законопроектів Бундестагом Федеральний президент за поданням уряду та зі згоди Бундесрату оголошує даний законопроект як законодавчо необхідний. У результаті цього для прийняття даного законопроекту необхідним є лише схвалення його Бундесратом [2, с. 9 - 10]. Про заниження ролі уряду в законодавчому процесі України свідчить закріплення в Конституції України Кабінету Міністрів України як суб'єкта законодавчої ініціативи аж на третій позиції після народних депутатів та Президента України.

Ще однією досить важливою стадією законодавчого процесу є накладання вето на закони. На думку зарубіжних учених, застосування права вето є своєрідним природним захистом та необхідним бар'єром від прийняття неконституційних законів. Існування такого права обумовлено необхідністю взаємодії органів законодавчої та виконавчої влади в законодавчому процесі [11, с. 122]. Важливість цього права обумовлена тим, що воно належить президенту і є одним із традиційно закріплених за ним повноважень [19, с. 63 - 65].

Необхідно підкреслити, що процедура застосування права вето президентами США та України є досить схожою, незважаючи на різні форми правління держав. Так, відповідно до ст.1 розділу 7 Конституції США кожен законопроект, прийнятий Палатою представників, перш ніж стати законом, надається президентові Сполучених Штатів; якщо президент схвалює законопроект, він підписує його, якщо не схвалює, то повертає зі своїми запереченнями в ту з палат, яка надала законопроект, і ця палата заносить у свій журнал усі заперечення і має його переглянути. Якщо після такого перегляду дві третини палати схвалять законопроект, він спрямовується разом із запереченнями президента в іншу палату, у якій буде розглянутий повторно, і за прийняття двома третинами голосів стає законом. В усіх зазначених випадках голосування в обох палатах проводиться поіменно у формі відповіді «так» або «ні», а імена осіб, що голосували «за» чи «проти» законопроекту, записують у журнал відповідно до кожної палати. Якщо який-небудь законопроект не повернений президентом протягом десяти днів, він стає законом, так само якби він був підписаний президентом, якщо тільки перенесення засідань Конгресу не перешкоджає поверненню законопроекту - у цьому випадку законом він не стає [4, с. 22 - 23].

Аналіз зарубіжного досвіду застосування права вето свідчить про «слабкість» цього права в деяких країнах. Так, Конституція Французької Республіки свідчить про слабкість президентського вето, у якій закріплена процедура його подолання шляхом вторинного прийняття закону не кваліфікованою, а простою більшістю голосів. Тому така процедура застосування президентського вето на практиці майже не використовується.

У деяких зарубіжних країнах поряд із використанням президентського вето існує право президента на звернення до вищих органів конституційного контролю з метою перевірки законів на конституційність. Так, ст.бі Конституції Французької Республіки передбачає можливість передання законів до їх промульгації Конституційному Суду президентом. Якщо закон визнається не конституційним, він не може бути ні промульгований, ні введений в дію [4, с. 104].

Ще однією з форм взаємодії інститутів законодавчої та виконавчої влади в зарубіжних країнах є прийняття державного бюджету. У більшості зарубіжних країн майже всі права стосовно розробки та прийняття бюджету країни належать уряду. Практика зарубіжних держав свідчить, що зміст бюджету у формі спеціального закону затверджує парламент. Законопроект, що передбачає відповідні бюджетні прибутки й видатки, проходить у представницькому органі звичайно через ті самі стадії, що і будьякі інші. Однак особливістю процедури прийняття бюджету є насамперед те, що його проект може пропонувати лише уряд. Іншими словами, саме уряду належить бюджетна законодавча ініціатива [15, с. 176]. Таким чином, можна говорити про пріоритет органів виконавчої влади в бюджетній сфері, оскільки вони мають «багато способів змусити парламент прийняти його, навіть якщо в членів парламенту є сумніви із приводу змісту цього фінансового документа. Так, за французькою Конституцією, якщо парламент у 70-денний строк не затверджує фінансовий законопроект, то він уводиться в дію шляхом видання акта уряду (ордонансу)» [7, с.309].

Навіть у зарубіжних країнах з досить сильною законодавчою владою уряд має значні переваги в бюджетному процесі. Яскравим прикладом цього є США, де проект бюджету розробляється спеціальним органом - Службою управління та бюджету при президентові. У більшості зарубіжних країн бюджетний процес розпочинається зі звернення органів виконавчої влади до народу з проблем загальних напрямів соціально-економічної політики на майбутній рік. Так, президент США як голова виконавчої влади звертається до американського народу з «Бюджетним посланням». Під час складання проекту бюджету «відбувається тривалий обмін інформацією, пропозиціями, оцінками між главою держави, міністерством фінансів (або спеціальним органом), міністрами та іншими главами державних відомств. Після вирішення всіх спірних питань міністерство фінансів (або спеціальний орган) починає розробляти бюджетні показники та інші бюджетні документи. Після схвалення проекту бюджету вищим органом виконавчої влади (кабінетом міністрів, канцлером Німеччини, президентом США) він подається до законодавчої влади для подальшого розгляду та затвердження» [14, с. 198 - 199] (тут і далі переклад автора. - О. С.).

Обговорення проекту бюджету може здійснюватись одночасно двома палатами (США, Німеччина) або окремо кожною палатою (Франція). Результатом парламентського обговорення є прийняття бюджету країни. Однак невід'ємним елементом бюджетного процесу в деяких зарубіжних країн є право законодавчої влади вносити зміни в проект бюджету, розроблений виконавчою владою. Так, у США представники законодавчої влади наділені тими самими бюджетними правами, що й органи виконавчої влади. Конгрес США має можливість не тільки переглядати поданий проект бюджету, а й відкидати бюджетну рекомендацію голови держави. Однак такі бюджетні повноваження законодавчої влади притаманні не всім зарубіжним країнам. У Франції та Італії члени парламенту позбавлені можливості «вносити пропозиції зі збільшення передбачених витрат або встановлення нових податків, якщо вони не є одночасно членами уряду» [1, с. 37 - 38].

Необхідно звернути увагу на той факт, що в більшості зарубіжних країн права парламенту в бюджетному процесі обмежені ще й часовим проміжком. Так, парламенту Франції надається 70 днів для розгляду та прийняття проекту бюджету. У разі неприйняття парламентом бюджету в цей строк, право на його прийняття переходить до уряду країни. У разі виникнення суперечностей між інститутами законодавчої та виконавчої влади в деяких зарубіжних країнах постає питання про передачу фінансових повноважень уряду, унаслідок чого уряд без участі парламенту приймає бюджет країни.

Процес взаємодії законодавчої та виконавчої влади зарубіжних країн продовжується і на останній стадії бюджетного процесу - його виконанні. Безпосередня робота з виконання державного бюджету в усіх зарубіжних країнах покладена на органи виконавчої влади з обов'язковим складанням звіту про його виконання та затвердженням цього звіту законодавчою владою. Отже, досить важливою процедурою на цій стадії бюджетного процесу є бюджетний контроль, що здійснюється парламентом.

Бюджетний контроль дозволяє проводити аналіз урядової діяльності протягом здійснення бюджетних операцій з метою перевірки доцільності видатків, що передбачаються, правильності та законності їх розподілу, установлення відповідності видатків фінансовим можливостям [20, с. 176].

Процедура здійснення бюджетного контролю законодавчою владою в різних зарубіжних країнах може мати як спільні риси, так і певні особливості, притаманні лише певній країні. Спільною рисою для більшості зарубіжних країн є обов'язкове затвердження парламентом звіту уряду про виконання бюджету країни. Таке парламентське затвердження може виражатись через прийняття окремого закону чи відповідної резолюцій про схвалення урядового звіту.

Відмінною рисою бюджетного контролю в зарубіжних країнах є його здійснення спеціальним контрольним органом. У США таким контрольним органом є Головне контрольно-ревізійне управління, у Франції та Італії - Рахункові палати, у Німеччині - Федеральна рахункова палата. Ще однією досить поширеною формою бюджетного контролю є створення інституту державного ревізора (парламент обирає цілу групу ревізорів). їх обов'язки зводяться до вивчення фінансових звітів, наданих урядом, контролю за правильністю витрачання урядом бюджетних коштів, своєчасністю надходження коштів до бюджету держави. Ревізори мають право вимагати від уряду надання всіх необхідних фінансових документів. Здійснення ревізорами контролю за виконанням бюджету урядом закінчується наданням парламенту всіх зауважень виявлених у ході перевірки [3, с. 34].

Основними напрямками бюджетного контролю парламенту в більшості зарубіжних країн є контроль за надходженням коштів; контроль за витрачанням коштів; контроль за виконанням фінансового законодавства; недопущення використання бюджетних коштів не за їх призначенням.

Дослідивши та проаналізувавши зарубіжний досвід взаємодії парламенту та уряду в законодавчому та бюджетному процесах, можна зробити такі висновки: законодавчий процес у зарубіжних країнах є прерогативою не тільки законодавчої, а й представників виконавчої влади; залежно від форми правління перелік суб'єктів законодавчої ініціативи як першої стадії законодавчого процесу є різним. У президентських республіках суб'єктами законодавчої ініціативи є лише парламентарі. У більшості зарубіжних країн з парламентською та змішаною формами правління суб'єктами законодавчої ініціативи є як представники парламенту, так і уряду; бюджетний процес є однією з форм взаємодії органів законодавчої та виконавчої влади зарубіжних країн. В усіх зарубіжних країнах робота з розробки та прийняття бюджету покладена на органи виконавчої влади з обов'язковим складанням звіту про його виконання та затвердженням цього звіту законодавчою владою.

Список використаних джерел

1. Жук И. Н. Международные финансы: учеб. пособие / И. Н. Жук, Е. Ф. Киреева, В. В. Кравченко. Минск: БГЭУ, 2001. 149 с.

2. Забезпечення контрольної функції у стосунках між законодавчою та виконавчою гілками влади // Вісн. Програми сприяння парламенту України університету Індіани. 69а, квіт. 2005 р. К.: [Б. в.], 2005. 60 с. 36.

3. Козырни А. Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах / А. Н. Козырни. М.: ЦППИ, 2009. 182 с.

4. Конституции буржуазных государств: учеб. пособие / сост. В. В. Маклаков. М.: Юрид. лит., 1982. 408 с.

5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4 т. / отв. ред. Б. А. Страшун. М.: БЕК, 1995. 778 с.

6. Конституционное право зарубежных стран: учебник / под ред. М. В. Баглая [и др.]. М.: НОРМА, 2004. 832 с.

7. Конституційне (державне) право зарубіжних країн: навч. посіб. / В. М. Бесчастний [та ін.] ; за ред. В. М. Бесчастного. К.: Знання, 2007. 467 с.

8. Мишин А. А. Государственный строй США: учеб. пособие / А. Мишин ; ред. О. В. Симонов. М.: ВЮЗИ, 1953. 80 с.

9. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / А. А. Мишин. Изд. 9-е, испр. и доп. М.: Юстицинформ, 2002. 496 с.

10. Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США: монография / А. А. Мишин ; отв. ред. Б. С. Никифоров. М.: Наука, 1984. 189 с.

11. Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире / Н. А. Сахаров. М.: Юрид. лит., 1994. 176 с.

12. Совгиря О. Взаємодія уряду та парламенту у законодавчому процесі (вітчизняний та зарубіжний досвід) / О. Совгиря // Вісн. Львів. унту. Сер. юридична. 2012. № 56. С. 187 - 193.

13. Стосунки між законодавчою та виконавчою гілками влади у парламентських республіках // Дослідження Програми сприяння Парламенту України університету Індіани: Створення коаліційних урядів. Права опозицій. Форми парламентського контролю. К.: [Б. в.], 2006. С. 27 - 51.

14. Финансы: учеб. для вузов / под ред. проф. Л. А. Дробозиной. М.: ЮНИТИ, 2001. 527 с.

15. Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн: підручник/ М. Шаповал. К.: АртЕк: Виша шк., 1997. 264 с.

16. Якушев А. В. Конституционное право зарубежных стран: курс лекций / А. В. Якушев ; авт.-сост. А. В. Якушев. М.: ПРИОР, 2001. 336 с.

17. Garvey John H. Modern Constitutional Theory: A Reader / John H. Garvey. St. Paul Minn: West Publishing Co., 1989. 494 p.

18. O'Brien D. M. Constitutional Law and Politics. = [Конституционное право и политика] / D. M. O'Brien. 2-nd ed. New York: W. W. Norton&Company, 1995. Vol. 1. 838 p.

19. The Changing Constitution / ed.: J. Jowell, D. Oliver. 3-rd ed. Oxford: Clarendon Press, 1994. 470 p.

Размещено на Allbest.ru