Моделі організації публічної служби: порівняльний аналіз та пропозиції для України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Моделі організації публічної служби: порівняльний аналіз та пропозиції для України

Хорошенюк О.В.,

аспірант кафедри кадрової політики та

державної служби ЛРІДУ НАДУ

У статті запропоновано авторські визначення понять “публічна служба”, “організація публічної служби” та “модель організації публічної служби”.

На основі порівняльного аналізу найбільш поширених у світі моделей організації публічної служби (класичної бюрократії, меритократичної, нової публічної служби, постмодерністської, партнерської) з'ясовано їх ключові характеристики та основні тенденції розвитку.

Розкрито складові концептуального підходу до організації публічної служби в державі. Обґрунтовано важливість урахування в процесі відповідних державних реформ таких чинників, як тактичні і стратегічні потреби та інтереси суспільства, тенденції і практика організації моделей публічної служби за кордоном, а також необхідність визначення конкретних цілей публічної служби в державі на певному етапі її розвитку.

Сформульовано пропозиції, які варто покласти в основу нової моделі організації публічної служби в Україні.

Ключові слова: публічна служба, модель, цілі, ресурси, цінності, корпоративна культура, відкритість, партнерство, мережі.

Хорошенюк О.В. Модели организации публичной службы: сравнительный анализ и предложения для Украины

В статье предложены авторские определения понятий “публичная служба”, “организация публичной службы” и “модель организации публичной службы”.

На основе сравнительного анализа наиболее распространенных в мире моделей организации публичной службы (классической бюрократии, меритократической, новой публичной службы, постмодернистской, партнерской) выяснены их ключевые характеристики и основные тенденции развития.

Раскрыты составляющие концептуального подхода к организации публичной службы в государстве. Обоснована важность учета в процессе соответствующих государственных реформ таких факторов, как тактические и стратегические потребности и интересы общества, тенденции и практика организации моделей публичной службы за рубежом, а также необходимость определения конкретных целей публичной службы в государстве на определенном этапе ее развития. Сформулированы предложения, которые следует положить в основу новой модели организации публичной службы в Украине.

Ключевые слова: публичная служба, модель, цели, ресурсы, ценности, корпоративная культура, открытость, партнерство, сети.

Khorosheniuk O.V. Models of organization of public service: comparative analysis and proposals for Ukraine

In this article the author determines notions “public service” “public service organization” and “model of public service organization”.

On the basis of the comparative analysis of the most widely spread models of public service organization (classical bureaucracy, meritocratic, new public service, post modern, affiliate), their key characteristics and main development tendencies have been determined.

The components of the conceptual approach to the organization of public service in the country have been exposed. The importance of taking into consideration while implementing corresponding state reforms such significant factors as tactical and strategic needs and interests of the society, tendencies and practice of public service models organization abroad as well as the necessity of determination of certain purposes of the public service in the state on the certain stage of its development has been justified.

The suggestions which base a new model of the organization of the public service in Ukraine have been formulated.

Key words: public service, model, purposes, resources, values, corporative culture, partnership, openness, nets.

Постановка проблеми

Україна дедалі частіше стикається з викликами, передбачити які надзвичайно складно, а іноді - неможливо. Ці виклики здебільшого мають негативний характер і потребують своєчасного та якісного реагування публічних інституцій. На відміну від інституцій приватного сектору, успіх їх діяльності полягає в тому, наскільки задовольняються інтереси всього суспільства, забезпечується його добробут і безпека. У свою чергу, це залежить від того, які механізми управління визначені в державі та яким чином організована публічна служба, чи стимулює вона своїх працівників до ефективного застосування цих механізмів та більш продуктивної діяльності на благо суспільства. На сьогодні у світі реалізується багато різних моделей публічної служби, дослідження яких може бути дуже корисним для України. Їх узагальнення та аналіз сприятиме пошуку для України такої моделі, яка відповідатиме потенціалу держави, цілям її розвитку, кращим європейським та світовим практикам.

Аналіз останніх досліджень та виділення невирішених раніше частин проблеми

На сьогодні науковці обґрунтували і докладно розкрили сутність та особливості багатьох моделей організації публічної служби. Так, романо-германська (кар'єрна), англосаксонська (позиційна), ісламська, східно-азіатська, трудова і корпоративна моделі досліджувалися А.Орсарієвим [10], адміністративна, бюрократична, менеджеріальна та ринкова - В.Соловихом [12], меритократична - А.Мухаметаліновою [6], сучасної бюрократії, орієнтації на клієнта, вестмінстерська, імперська, етична - О.Оболонським [9]. Р.Дінхардт та Дж.Дінхардт з аризонського університету (США) теоретично обґрунтували модель “нової державної служби” [1617]. Роль уряду щодо її запровадження висвітлено в праці вітчизняного вченого Д.Неліпи [8].

Зазначений перелік не є вичерпним, нині висвітлено результати дуже багатьох досліджень в обраному нами напрямі. Проте й досі вчені всього світу не дали одностайної відповіді на питання, на яких засадах та згідно з якими базовими принципами повинна бути сформована модель організації публічної служби держави, щоб адекватно функціонувати в сучасних умовах динамічного і непередбачуваного розвитку та з якими ризиками стикається держава під час запровадження тієї чи іншої моделі.

Мета статті - на основі узагальнення і порівняння найбільш поширених у світі моделей публічної служби визначити основні тенденції їх розвитку та концептуальний підхід до формування нової моделі публічної служби в сучасній Україні.

Виклад основного матеріалу

Поява поняття “публічна служба” пов'язана з ім'ям французького професора Л.Дюгі (Leon Duguit), який ще в 1920-х рр. обґрунтував сфери втручання держави (“публічний” від лат. publicus - суспільний, народний, що походить від public - народ). На його думку, поняття “публічна служба” означає наступне: це “будь-яка діяльність, здійснення якої має бути визначене, забезпечене і контрольоване керівниками держави, тому що це необхідно для реалізації та розвитку взаємної соціальної залежності й тому, що за своєю природою вона може бути повністю забезпечена тільки з втручанням влади” [14]. В Україні термін “публічна служба” з'явився в науковому обігу дещо пізніше - в 50-х роках XX ст., а саме завдяки відомому українському вченому Ю.Панейку. Публічну службу він розглядав як інтегровану систему різних видів служб, які слугують для задоволення суспільного інтересу. Уже тоді вчений увів у науковий обіг поняття “корпорація публічних служб” [11, с. 10], що суттєво змінило погляди на державу та її роль у житті суспільства. Водночас термін “публічна служба” є ще досить новим для українського законодавства. Вперше на законодавчому рівні він був закріплений в 2005 р. у Кодексі адміністративного судочинства України. Так, відповідно до п. 15 ст. 3 Кодексу під публічною службою розуміється “діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування” [4].

Нами опрацьовано багато наукових праць, присвячених сутності публічної служби. У результаті методологічного синтезу існуючих підходів ми дійшли висновку, що публічна служба за своїм призначенням (головне - це забезпечення тактичних і стратегічних інтересів суспільства) охоплює ширше коло суб'єктів, ніж це визначено в зазначеному Кодексі. Так, на наш погляд, публічна служба -- це, з одного боку, інтегрований інститут суспільства, покликаний розв 'язувати суперечності суспільного розвитку, а з другого - сфера людської діяльності в усіх типах державних, комунальних, громадських установ, організацій і підприємств щодо практичної реалізації конституційних гарантій, політики розвитку держави, тактичних і стратегічних інтересів суспільства.

З урахуванням наукових напрацювань щодо категорії “організація” та її державно-управлінських і публічних аспектів, нами встановлено, що з позиції системного підходу організація публічної служби - це комплекс заходів, засобів, ресурсів і важелів щодо формування системи установ та організацій, умов діяльності й розвитку їх працівників, з метою реалізації конституційних гарантій і цілей розвитку держави. Вона включає в себе такі складові:

1) інституційну: впорядковану систему органів публічної служби, а також органів управління її розвитком;

2) правову: нормативно-правові акти, що регулюють функціонування системи публічної служби та окремих її елементів;

3) ресурсну: кадрове, матеріально-технічне, фінансове, науково-методичне, інформаційне та інше забезпечення;

4) організаційно-технологічну: механізми та інструменти добору кадрів на публічну службу, стимулювання їх діяльності, оцінювання праці, організація взаємовідносин, реалізації публічної політики і т.ін.;

5) культурно-ціннісну: корпоративну культуру в системі публічної служби та ціннісні орієнтації публічних службовців.

Ключові характеристики організації публічної служби знаходять своє відображення у відповідній моделі (від лат. modulus - “міра, аналог, зразок”). Так, у нашому дослідженні модель організації публічної служби - це систематизована множина умов і характеристик публічної служби, що розкриває її організаційно- функціональні особливості.

На сьогодні запроваджено на практиці та описано в науковій літературі вже досить багато моделей публічної служби.

В основу практично всіх існуючих моделей публічної служби покладено елементи “моделі класичної бюрократії” [18], яку на початку ХХ ст. обґрунтував М.Вебер. Хоча на практиці термін “бюрократія” часто використовується для позначення негативного ставлення до системи публічної служби, за авторським баченням вказана базова модель має позитивістську орієнтацію. Учений розглядав її як раціональну форму ієрархічного управління, що передбачає наявність компетентних і неупереджених виконавців державних завдань, вирішення їх у повній відповідності із законодавством і визначеними процедурами, упорядкованість діловодства та свободу службовців від суб'єктивного впливу посадових осіб. Важливим також є те, що згідно з цією моделлю всі призначення проводяться на основі заслуг та рівня компетенції.

Остання характеристика є ключовою в моделі, що набула особливої популярності в науці і поширення на практиці протягом останніх десятиліть - меритократичній моделі публічної служби. Меритократія (букв. “влада достойних”, від лат. meritus - гідний і др.-греч. крато^ - влада, правління) - модель організації публічної служби, згідно з якою керівні пости повинні займати найздібніші щодо управління люди, незалежно від їхнього соціального походження та фінансового достатку.

Модель меритократії - одна з найстаріших моделей публічної служби, адже її ключові елементи були розроблені на сході в рамках конфуціанської філософії ще в V ст. до н.е. Відповідає їй ідея суспільства, керованого носіями знання, яка зустрічається в Платона. У праці “Держава” він відстоює тезу про те, що державою повинні керувати носії знання - філософи, які на той час вважалися найосвіченішими людьми в державі. Меритократична ідея розвивалася пізніше багатьма вченими, але сам термін був уперше вжитий німецько-американським філософом Х.Арендт в її есе “Криза освіти”, написаному в 1954 р., і кілька років потому використаний британським політиком і соціологом М.Янгом у його сатиричній праці “Підйом меритократії”, хоча й у негативному аспекті.

Моделі публічної служби, які ґрунтуються на принципі меритократії, вже довели свою ефективність. Практично вони застосовані в організації публічної служби в Сінгапурі, Франції, Китаї, Грузії.

Ключові риси сучасної меритократичної моделі яскраво проявляються в сінгапурській моделі публічної служби. Так, набір і просування співробітників публічної служби здійснюється на основі їх знань, ділових якостей і заслуг. Комісія з питань державної служби разом з державними установами відбирають здібних учнів, присуджують їм стипендію для здобуття вищої освіти. Потім ці учні зобов'язуються працювати протягом певного часу в організаціях, які оплатили їхнє навчання. Деякі з них згодом відбираються на посади в системі публічної служби. Вони направляються на роботу почергово в кілька установ, з тим щоб отримати широкий досвід. Поступово їм надається все більше повноважень з метою всебічного розвитку та перевірки ділових якостей. Хоча всі державні службовці періодично проходять атестацію з використанням системи оцінки поточного робочого потенціалу, просування по службі здійснюється тільки на основі досягнень. Докладаються також значні зусилля з метою найму та утримання талановитих працівників. Оклади високопоставлених державних службовців прирівняні до окладів фахівців цього самого рівня приватного сектору. Особлива увага приділяється зміцненню морального духу і забезпеченню благополуччя службовців. Механізми, що використовуються в процесі їх діяльності, розглядаються не тільки як засіб підвищення ефективності державної служби, а і як спосіб розширення індивідуальних можливостей службовців та виховання в них почуття відповідальності за свою справу [7, с. 9-10].

Китайська меритократична модель публічної служби відрізняється тим, що при виборі кандидатів на посади в органах влади враховується й суспільна думка. У Китаї назвали цю модель “вибір плюс вибори” - “selection plus election”: компетентні лідери відбираються і просуваються у своїй кар'єрі не лише на основі досягнень у роботі, ай за суспільної підтримки, що встановлюється за допомогою опитувань громадської думки, спеціального внутрішнього оцінювання та різних “локальних” виборів. Китайці вважають, що така модель політичного лідерства орієнтована на благо існуючого і майбутніх поколінь [3].

Водночас Китайська меритократична модель не позбавлена недоліків: багато хто з вищого державного керівництва здобув докторські ступені вже перебуваючи на посаді, і кар'єрне зростання керівників регіонів хоча й відбувається з урахуванням активності цих керівників, але почасти без урахування показників розвитку регіонів, які свідчать про їх реальні результати і досягнення [5]. Сінгапурська меритократична модель також має свої обмеження для застосування в інших державах. Як зазначають фахівці, не варто забувати, що Сінгапур є містом-державою і має невеликий розмір. Потім його вкрай технократичний за своїм характером бюрократичний апарат функціонує в умовах панування однієї з партій і до недавнього часу - в умовах деполітизації громадян [7, с. 29].

Нині меритократичну модель визначили як базову для реформування публічної служби в Казахстані [2], для чого вже закладено правові основи [6].

Модель нової публічної служби (New Public Service) виникла у 1980-х рр. як наслідок теоретичного осмислення практичного використання концепції Нового державного менеджменту (New public management), яка, зокрема, була впроваджена в Австралії, США, Великобританії, Новій Зеландії, Канаді. Публічна служба в межах цієї моделі призначена для надання послуг суспільству на принципах, що застосовуються в приватному секторі, а її функціональною особливістю стає те, що вона більшою мірою координує діяльність надавачів послуг, а не регулює її. В центрі уваги публічних службовців перебувають потреби та інтереси суспільства.

Р.Б.Дінхардт та Дж.В.Дінхардт [16, с. 553-556] обґрунтували комплекс із семи принципів нової державної служби (New Public Service).

1. Служити, а не керувати.

2. Задовольняти потреби суспільства.

3. Думати стратегічно, управляти демократично.

4. Спільно служити всім громадянам, а не окремим з них.

5. Бути підзвітними суспільству.

6. Вважати цінністю людину, а не продуктивність діяльності.

7. Значення суспільства та публічної служби вище підприємництва.

Сьогодні модель нової публічної служби в різних модифікаціях та різною мірою представлена практично в усіх країнах світу. Окремі елементи запроваджені й в Україні: дозвільні офіси, адміністративні центри, громадські ради, громадські експертизи, громадські слухання, профілі професійної компетентності посадовців і т.ін.

Постмодерністська модель публічної служби, або, як її скорочено називають, Post-NPS (NPS - New public Service) формується в 90-х рр. ХХ ст., коли фокус уваги переводиться з ключових елементів раціонально-бюрократичної системи на публічних службовців як людей, їх індивідуальні свободи та гуманістичні чинники, що суттєво визначає ефективність публічного управління. Основні категорії, які розкривають сутність цієї моделі: суспільні та особистісні цінності, гуманізм, організаційні цінності розвитку, організаційний клімат, відкритість організаційних систем, мережі.

Ця модель передбачає, що поліпшення якості трудового життя в організації (задоволеність від роботи і робочих відносин, якість керівництва, знання і компетентність, різноманітність інструментарію управління, організаційна культура і т.д.) зрештою зумовлює широкі соціально-економічні зміни в суспільстві. Так, надається суттєве значення суб'єктивним характеристикам людини - не лише мотивам її поведінки, а всьому спектру емоцій і почуттів, які впливають на відносини між реальними людьми. Прихильники цієї моделі вважають, що в сучасному глобалізованому світі публічне управління має ґрунтуватися на щирому і відкритому діалозі між усіма сторонами, у тому числі громадян з публічними службовцями [17, с. 39-42]. Згаданий Сінгапур вже почав запроваджувати цю модель у практику свого державного будівництва. Наразі визначаються заходи, які б заохочували безперервну підприємливість, генерування ідей і перетворень на всіх рівнях структури публічної влади [7, с. 12].

Підвищує результативність та суттєво розвиває соціальний капітал партнерська модель публічної служби, яка обрана для подальшого впровадження сучасною Шотландією. Згідно з цією моделлю уряд, органи місцевого самоврядування та сервісні організації повинні підтримувати і розвивати зв'язки між собою та з населенням, створювати умови для розширення можливостей громадськості і територіальних громад щодо проектування та надання якісних публічних послуг. Практично цю модель у Шотландії планується реалізовувати через політичну угоду між національним урядом і місцевим самоврядуванням, на підставі якої буде сформовано чіткий план дій для всіх залучених суб'єктів. До цього потенційні партнерства розробляють і погоджують з урядом свої заходи. Так, вимогою цієї угоди має бути те, щоб створювалися партнерства навколо реальних проблем - для досягнення конкретних суспільно значущих результатів. Усі сторони мають визначити пріоритети і здійснити кроки, які забезпечують ефект зниження вартості публічної послуги та попиту на неї в більш довгостроковій перспективі. Для поширення позитивної практики та її продовження усі надавачі публічних послуг повинні публічно звітувати, як завдяки скоординованим діям і спільній роботі з партнерами досягаються кращі результати [15].

Визначити особливості розглянутих моделей та їх еволюцію можна за допомогою структурно-параметричного аналізу. При визначенні ключових параметрів ми керувалися тим, що слід охопити найсуттєвіші характеристики, що розкривають ключову ідею, цілі запровадження моделі, її загальну орієнтацію (тип моделі), форму, принципи функціонування, тип управління, який домінує при її запровадженні, роль людини щодо публічної влади, ключові умови діяльності службовців та імовірні ризики при запровадженні (див. таблицю).

Розташування моделей публічної служби за еволюцією з виокремленими ключовими характеристиками наочно демонструє загальносвітові тенденції в публічній сфері. Так, із розвитком держав їх публічні служби стають більш відкритими, мережевими, гнучкими, підприємливими, інноваційними, пов'язаними з іншими сферами життєдіяльності, більш активними щодо нових інструментів у взаємодії із суспільством та орієнтованими одночасно на людину як у системі публічної служби, так і поза нею, причому, у фокус уваги потрапляють латентні мотиви діяльності публічних службовців. Відповідно, ускладнюються організаційні та мотиваційні механізми публічного управління. Усі сучасні моделі передбачають проектний підхід і командну роботу. Стала зрозумілою важливість чинників так званого м'якого типу.

Структурно-параметричний порівняльний аналіз моделей публічної служби за їх еволюцією

Найстарішою з представлених моделей, але яка й досі набуває поширення у світі, є меритократична модель. Зрозуміло, що ця модель зазнає модернізаційних змін, але принципи схильності до публічної служби та високої кваліфікації службовців вищих рівнів залишаються стрижневими для політики держав, які прагнуть цілеспрямовано і фахово формувати зміни за принципом “згори донизу”.

Вище викладене дає підстави для висновку, що публічна служба має організовуватися і своєчасно трансформуватися не лише згідно з тактичними потребами та інтересами суспільства, а й згідно із стратегічними потребами, а також світовими практиками організації публічної служби (див. рисунок).

Складові концептуального підходу до організації публічної служби в державі