Проблема децентралізації в реформуванні місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблема децентралізації в реформуванні місцевого самоврядування в Україні

Тетяна Тарасенко

Розглядається питання децентралізації в реформуванні системи місцевого самоврядування в Україні. З урахуванням сучасних підходів до розгляду децентралізації в теорії державного управління акцентується увага на характерних рисах децентралізації, які необхідно враховувати під час визначення змісту заходів щодо вдосконалення територіальної організації влади. децентралізація влада державне управління

Ключові слова: місцеве самоврядування, територіальна організація влади, децентралізація, реформування місцевого самоврядування.

Рассматривается вопрос децентрализации в реформировании системы местного самоуправления в Украине. С учетом современных подходов к рассмотрению децентрализации в теории государственного управления акцентируется внимание на характерных чертах децентрализации, которые следует учитывать при определении содержания мероприятий по усовершенствованию территориальной организации власти.

Ключевые слова: местное самоуправление, территориальная организация власти, децентрализация, реформирование местного самоуправления.

The issue of decentralization in reforming the local self-government system in Ukraine is considered. With allowance for current approaches to decentralization within theory of public administration we have focused on specific features of decentralization which must be taken into account when determining the content of measures on improving territorial structure of public authorities.

Key words: local self-government, territorial structure of public authorities, decentralisation, reforming of local self-government.

Актуальним завданням суспільного розвитку України є зміцнення засад правової, демократичної, соціальної держави та громадянського суспільства. Досягнення успіхів на цьому шляху значною мірою обумовлюється рівнем відносин і узгодження інтересів по лінії «держава - регіон - територіальна громада». Характер цих взаємовідносин якнайповніше розкривається в системі місцевого самоврядування. Побудова такої системи місцевого самоврядування, яка дозволить реалізувати права й свободи громадян, можливості і потенціал територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення є одним з основних пріоритетів розвитку суспільства в Україні.

Реформування місцевого самоврядування як складова політичної реформи тісно пов'язана з адміністративною та адміністративно-територіальною реформою в Україні. Ключовим питанням, яке необхідно розв'язати в ході реформування, є забезпечення передачі максимально можливого обсягу владних повноважень органам місцевого самоврядування та чіткого розмежування їх повноважень з повноваженнями виконавчої влади. Тобто мова йде про децентралізацію. Сьогодні стоїть важливе завдання визначення та запровадження в Україні власної моделі децентралізації в управлінні, яка дозволить досягти значно більшого рівня ефективності публічного управління для забезпечення громадян необхідною кількістю та якістю соціальних і адміністративних послуг. У зв'язку з цим необхідно визначити зміст та форму децентралізації як умови розвитку місцевого самоврядування, адже існуючий стан справ свідчить про незавершеність формування місцевого самоврядування в Україні.

Проблематика децентралізації висвітлюється в численних дослідженнях. У науковій літературі приділено увагу різним аспектам цього питання: визначенню сутності цього поняття, розгляду типів і форм децентралізації, досвіду зарубіжних країн, оцінюванню та визначенню перспектив децентралізації в Україні. Аналіз теоретичних розробок дозволяє говорити про децентралізацію як складне комплексне явище, яке включає політичну, адміністративну, економічну складові та пов'язане зі створенням можливості побудови більш ефективної моделі управління на державному, регіональному, місцевому рівнях. Загалом можна говорити, що, зважаючи на значення питання децентралізації в подальшому розвитку державотворчих процесів, наукові пошуки в цьому напрямку можна віднести до пріоритетів у теорії і практиці державного управління. До дослідників, які розглядали різні аспекти децентралізації, належать К. Линьов, Р. Сметанін, О. Козич, М. Корявець, А. Матвієнко, В. Мельниченко, Н. Мельтюхова, Б. Шевчук, О. Прієшкіна, О. Петренко та ін.

Мета статті - визначення ролі децентралізації в забезпеченні розвитку місцевого самоврядування в Україні в сучасних умовах. Для досягнення мети необхідно узагальнити сучасні теоретичні підходи до розгляду проблематики децентралізації в теорії державного управління та визначити перспективи децентралізації як необхідної умови зміцнення та розвитку вітчизняної системи місцевого самоврядування.

Децентралізацію, як багатоаспектне поняття, по-різному визначають у наукових роботах залежно від зосередження уваги на тих чи інших його аспектах та формах. Відповідно децентралізацію розглядають як принцип, метод, властивість державного управління. Серед форм децентралізації виділяють політичну, адміністративну, демократичну, ринкову, просторову, фінансово-бюджетну та децентралізацію надання громадських послуг.

У науковій літературі пропонуються різні варіанти визначення децентралізації державного управління. Одним із прикладів є розгляд децентралізації як процесу передачі відповідальності за планування та реалізацію ресурсного забезпечення, розподілу й інших компонентів соціального управління від центральних органів державної влади до регіональних, місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування [4, с. 7]. Це широкий підхід до визначення, оскільки охоплює різні аспекти цього процесу, зокрема деконцентрацію. Іншим прикладом є визначення децентралізації як «способу територіальної організації влади, при якому держава передає право на прийняття рішень із визначених питань або у визначеній сфері структурам локального або регіонального рівня, що не належать до системи виконавчої влади і є відносно незалежними від неї» [8, с. 167]. У цьомувипадку підкреслюється демократичність цього процесу, зосереджується увага на наданні державою відповідних повноважень органам місцевого самоврядування. Спільним для більшості підходів є те, що децентралізація за своєю суттю притаманна правовій демократичній державі, а ступінь децентралізації управління відображає рівень розвитку демократії.

Розглядаючи проблеми децентралізації, дослідники підкреслюють важливість пошуку балансу централізації та децентралізації як необхідність для забезпечення ефективної діяльності органів місцевої та центральної влади. Серед причин, які спонукають до передачі більшого обсягу повноважень органам місцевого самоврядування, фахівці виділяють більший рівень ефективності та підзвітності органів місцевого самоврядування, кращі перспективи місцевого розвитку, а також впровадження демократії та захист прав громадян [1, с. 9]. У цьому контексті дослідники зосереджують увагу на децентралізації як методі управління, що спрямований на розвиток територій та місцевої демократії.

Зарубіжний досвід останніх десятиріч з питання модернізації публічного управління свідчить, що ключовим моментом у цьому процесі був перегляд відносин між центральним, регіональним, місцевим рівнями державного управління та місцевим самоврядуванням. Основними принципами, покладеними в основу розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, стали принципи децентралізації, деконцентрації, субсидіарності. У результаті реформування було розвинено регіональне самоврядування, зміцнено позиції місцевого самоврядування, що дозволило більш ефективно вирішувати питання соціально-економічного розвитку територій.

Крім того, у дослідженнях відзначається значущість децентралізації для країн, які перебувають у стадії глибинних змін у системі регулювання суспільних відносин. Зокрема зауважується, що для країн перехідного періоду децентралізація є способом зміни суттєвих характеристик суспільства. При цьому підкреслюється, що відповідний розподіл обов'язків із надання послуг населенню між різними рівнями публічної влади може бути критерієм визначення демократичності країни [4, с. 10]. Загалом аналіз зарубіжного досвіду дозволяє фахівцям зробити висновок, що децентралізація має значний потенціал та перспективи для місцевого розвитку.

Урахування характеристик децентралізації дозволяє дослідникам виділити ключові аспекти для розкриття змісту децентралізації. Такими аспектами є: передача частини повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування як засобу забезпечення більшого врахування інтересів населення; передача цих повноважень має супроводжуватися передачею необхідних для цього ресурсів і наданням права органу місцевого самоврядування приймати рішення щодо переданих повноважень з урахуванням місцевих особливостей; передача повноважень (від органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування більш високого рівня адміністративно-територіального устрою на більш низький рівень) має здійснюватися на основі принципу субсидіарності - передачі повноважень на максимально близький до громадянина рівень управління, здатний виконати це повноваження ефективніше, ніж інші органи [7, с. 7 - 8]. Виділені положення водночас можна розглядати як завдання на шляху до зміцнення ролі та статусу місцевого самоврядування в Україні. Важливим також є висновок, що передача більшого обсягу повноважень органам місцевого самоврядування супроводжується одночасним збільшенням відповідальності цих органів. Зміцнення позицій місцевого самоврядування в Україні підвищить відповідальність перед громадянами за забезпечення належного рівня їх життя.

Водночас, визначаючи перспективи децентралізації влади в Україні, дослідники зауважують на очікуваних ризиках, що може спричинити цей процес. До цих груп ризиків аналітики відносять :

- труднощі, що виникнуть під час перегляду меж адміністративно-територіальних одиниць, що, найімовірніше, знайде своє вираження в укрупненні територіальних громад (з метою забезпечення їх фінансової спроможності);

- послаблення державного контролю органів місцевого самоврядування за реалізацією повноважень, які будуть їм передані, що ускладнюється слабкістю інститутів громадянського суспільства;

- загострення проблем бюджетної системи в питанні фінансування повноважень органів місцевого самоврядування, загроза його зриву;

- зниження якості місцевого управління та легітимності прийнятих рішень, обумовлене низьким рівнем компетентності посадових осіб місцевого самоврядування та недосконалістю системи добору до депутатського корпусу;

- утвердження в областях ідей, претензій у сфері політичних інтересів, які суперечать загальнонаціональним інтересам [5].

Безумовно, під час розгляду кроків реформування місцевого самоврядування необхідно враховувати перелічені ризики та передбачати застосування механізмів послаблення їх негативного впливу. Водночас поява тих чи інших складностей стимулюватиме до швидкого реагування влади та пошуку засобів вирішення існуючих проблем.

Досвід зарубіжних країн дає змогу стверджувати, що під час визначення заходів щодо децентралізації необхідним є врахування принципу субсидіарності, який значною мірою характеризує та розкриває зміст цього процесу на сучасному етапі розвитку суспільства. Сутність цього принципу полягає в тому, що політичні рішення повинні прийматися на рівні, найближчому до громадян, проте достатньому для їх ефективного виконання. Втілення принципу субсидіарності є ключовою вимогою Європейської хартії місцевого самоврядування. Цей принцип створює підґрунтя для децентралізації повноважень публічної влади, оскільки передбачає передачу повноважень на прийняття рішень з центрального на нижчі організаційні рівні [7, с. 7]. Про необхідність закріплення в Конституції України положень щодо розширення прав місцевого самоврядування відповідно до принципів децентралізації та субсидіарності, посилення захисту прав і свобод людини зазначено в «Європейському порядку денному для України - 2014» [2]. Ці позиції також відображені в інших програмних документах, проектах концепцій реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Реалізація зазначеного курсу має стати одним із вимірів гармонізації підходів до організації діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування України відповідно до стандартів та принципів країн розвинутої демократії.

На сучасному етапі увагу має бути зосереджено на забезпеченні втілення принципу субсидіарності як засобу подолання конфлікту інтересів між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, який спричиняється пануванням підходу делегування у визначенні значної частини повноважень органів місцевого самоврядування. Принцип субсидіарності має стати основою для забезпечення розподілу повноважень під час реформування територіальної організації влади, залучення громадян до прийняття управлінських рішень. Для зміцнення позицій місцевого самоврядування важливим є закріпити цей принцип у профільному законі (Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»), запровадження якого слугуватиме механізмом стримування централізації.

Загалом проблема відповідності вітчизняного законодавства положенням Європейської хартії місцевого самоврядування відображена в значній кількості наукових публікацій. Особливо цікавими є висновки дослідників щодо виділення існуючих суперечностей, невідповідностей положень законодавства України положенням зазначеної хартії. Зокрема, серед таких невідповідностей називають: визнання права на місцеве самоврядування лише за базовим рівнем, а не віднесення до суб'єктів права на місцеве самоврядування всіх рівнів місцевої влади; невизначеність у вітчизняному законодавстві територіальної основи місцевого самоврядування; недотримання принципу субсидіарності під час закріплення компетенції місцевого самоврядування, наявності «конкуренції компетенцій» між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, закріплення статусу «делегованих» значної частини повноважень місцевого самоврядування [6].

Крім проблем законодавчого регулювання сьогодні особливо актуальним постає завдання чіткого визначення бажаної моделі місцевого самоврядування, виділення пріоритетів і конкретних проектів, спрямованих на її втілення. Основним на цьому шляху є зосередження уваги на передачі повноважень центральної влади органам місцевого самоврядування або на розподілі повноважень між органами державної влади різного рівня - деконцентрації. Щодо цього питання існують різні погляди та точаться гострі дискусії дослідників і практиків. Для вибору моделі необхідно розглянути питання ролі та місця держави, органів державної влади на регіональному, місцевому рівнях управління. Відсутність єдності підходу до цього питання підтверджується передусім застосуванням різних ідейних платформ, покладених в основу законодавчих положень щодо правових основ місцевого самоврядування. Так, у Конституції України місцеве самоврядування розглядається як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування визначається як гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення. Ця суперечність розкриває глибину проблеми вітчизняної моделі місцевого самоврядування, місця цього інституту в регулюванні життя суспільства. Застосування різних підходів у вітчизняному законодавстві, які базуються на основах громадівської та державницької теорій, активно розглядається дослідниками. Водночас сьогодні немає єдності поглядів на шляхи врегулювання цього питання.

Досвід попередніх років свідчить, що процес побудови територіальної організації влади в Україні був більше орієнтований на деконцентрацію. Таке спрямування сприяє зміцненню основ організації державного управління на засадах централізації та обмеженні децентралізації. Це виражається у функціонуванні державних адміністрацій на районному й обласному адміністративно-територіальному рівнях та неналежному розвитку місцевого самоврядування на цих рівнях. Перспективи подальшого розвитку місцевого самоврядування окреслено в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яку було затверджено у квітні 2014 р. розпорядженням уряду. Відповідно до цього документа територіальна основа органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади визначається на підставі виділення трьох рівнів: базового (громади), районного, регіонального. Нововведенням у питанні територіальної організації влади має стати створення виконавчих органів обласних, районних рад. Ключовим питанням у розподілі повноважень між органами місцевого самоврядування є визначення комплексу послуг, що надаються територіальним громадам на регіональному, районному рівнях та рівні громади. Розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади розглядається на основі конкретизації основних функцій місцевих державних адміністрацій. У ході реформування передбачається змінити статус місцевих державних адміністрацій з органів загальної компетенції на контрольно- наглядові органи в системі виконавчої влади з функцією координації діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади на відповідній території [3]. Відповідно можна зробити висновок про те, що подальший розвиток місцевого самоврядування в Україні орієнтується на демократичну децентралізацію.

Удосконалення територіальної організації влади в Україні як відповідь на потребу підвищення ефективності вирішення питань місцевого значення, створення кращих умов для забезпечення соціально-економічного розвитку територій вимагає визначення подальших кроків щодо зміцнення позицій місцевого самоврядування на регіональному, районному рівнях, перегляд функціонального навантаження та організаційної структури органів виконавчої влади на місцях. Вирішення проблеми розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до сутності правової, демократичної держави та громадянського суспільства дозволить досягти балансу інтересів у системі відносин держава - регіон - територіальна громада. Загалом подолання існуючого дисбалансу в територіальній організації влади є необхідним кроком на шляху до зміцнення організаційної, фінансової основи місцевого самоврядування в Україні.

Також у реформуванні місцевого самоврядування важливим є усвідомлення необхідності розширення прав територіальних громад щодо вирішення проблем їх життєзабезпечення. Адже повноваження місцевого самоврядування, по суті, є повноваженнями територіальних громад. Це питання розглядається в нерозривній єдності з реформою адміністративно-територіального устрою. Здійснення змін у цьому напрямі має перш за все забезпечити зміцнення статусу громади як базової одиниці адміністративно- територіального устрою. Відповідно під час розгляду проблематики децентралізації виокремлюється важливе питання, яке потребує вирішення - конкретизація статусу територіальної громади як базового елементу системи місцевого самоврядування в Україні. Загалом для багатьох вітчизняних досліджень спільним є висновок про необхідність законодавчої конкретизації правового статусу територіальної громади.

Отже, результати дослідження дозволяють зробити висновок, що децентралізація відкриває значні перспективи для забезпечення спроможності місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого життя, зокрема підвищення ролі громадян, їх впливу на процес прийняття та втілення рішень щодо забезпечення умов соціального та економічного розвитку суспільства. Подальше вивчення зазначеної проблематики потребує уточнення та деталізації питання надання послуг органів місцевого самоврядування територіальним громадам, їх класифікації, механізмів забезпечення на всіх рівнях місцевого самоврядування.

Список використаних джерел

1. Децентралізація та ефективне місцеве самоврядування : навч. посіб. для посадовців місцевих та регіональних органів влади та фахівців з розвитку місцевого самоврядування. - К. : ПРООН / МПВСР, 2007. - 269 с.

2. Європейський порядок денний для України - 2014 / Нац. ін-т стратегія. дослідж. при Президентові України. - Режим доступу : www.niss.gov.ua.

3. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні : розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квіт. 2014 р. № 333-р. - Режим доступу : www.kmu.gov.ua/control/ru/cardnpd.

4. Линьов К. О. Централізація, децентралізація та не лінійність у державному управлінні : автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр. : 25.00.02 / Линьов Костянтин Олександрович. - К., 2004. - 20 с.

5. Макаров Г. В. Очікувані ризики у процесі децентралізації влади в Україні. Аналітична записка / Г. В. Макаров ; Нац. ін-т стратегічних дослідж. при Президентові України. - Режим доступу : www.niss.gov.ua/articles/1021/

6. Ровинська К. І. Принципи європейської хартії місцевого самоврядування як основа формування місцевого самоврядування в Україні / К. І. Ровинська // Державне будівництво : електрон. наук. фах. видання ХРІДУ НАДУ - 2013. - № 1. - Режим доступу: www.kbuapa.kharkov.ua/e- book/db/2013-1/doc/5/02.pdf.

7. Ткачук А. Місцеве самоврядування та децентралізація : практ. посіб. / А. Ткачук ; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO».- К. : Софія, 2012. - 120 с.

8. Шевчук Б. М. Децентралізація // Енциклопедія державного управління : у 8 т. / наук.-ред. кол. Ю. В. Ковбасюк (голова) [та ін.] ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. - К. : НАДУ, 2011. - Т. 8 : Публічне врядування / наук. ред. кол. : В. С. Загорський (голова), С. О. Телешун (співголова) [та ін.]. - Львів. регіон. ін-т держ. упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. - Л. : ЛРІДУ НАДУ, 2011. - С. 167 - 169.

Размещено на Allbest.ru