Організаційно-структурні аспекти адміністративно-правового статусу державної служби як центрального органу виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Організаційно-структурні аспекти адміністративно-правового статусу державної служби як центрального органу виконавчої влади

Лавренова Ольга Ігорівна

асистент кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія»

В статье освещены организационные во-просы, связанные с деятельностью государ-ственной службы как центрального органа исполнительной власти. Исследован характер взаимодействия государственных служб с со-ответствующими министерствами. Раскрыто содержание основных элементов организа-ционного строения государственной службы: руководство органом; аппарат государственной службы; ее территориальные органы; предприятия, учреждения, организации, относящиеся к сфере ее управления; консуль-тативные, совещательные и иные вспомога-тельные органы.

виконавчий влада державний міністерство

У статті висвітлено організаційні питання, пов'язані з діяльністю державної служби як центрального органу виконавчої влади. До-сліджено характер взаємодії державних служб з відповідними міністерствами. Розкрито зміст основних елементів організаційної будови дер-жавної служби: керівництво органом; апарат державної служби; її територіальні органи; підприємства, установи, організації, що належать до сфери її управління; консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.

Ключові слова: державна служба, міністерство, підпорядкування, апарат державної служби, структурні підрозділи, територіальні органи.

The article deals with organizational issues related to the activities of public service as a central body of executive power. The natures of interaction between public services with the relevant ministries have been investigated. The content of the main elements of the organizational structure of the public service: leadership authority; apparatus of public service; its territorial bodies; enterprises, institutions and organizations which are under its control; consultative, advisory and other auxiliary bodies have been discovered.

Ефективне функціонування системи органів виконавчої влади, зокрема центральних органів виконавчої влади, є запорукою суспільно-економічного розвитку держави. Адже саме ці органи реалізують найважливіші функції держави. Після значних реформ у 2010 році було утворено нову систему центральних органів виконавчої влади. Разом з деякими іншими було утворено новий тип органів - державні служби. Створення нових органів вимагає науково- теоретичного визначення їх адміністративно-правового статусу. Одним з основних складових адміністративно-правового статусу державної служби є структурно-організаційний блок, що складається з наступних елементів: нормативне визначення по- рядку формування та ліквідації державної служби та її підпорядкованості відповідному міністерству, організаційна структура.

Дослідженням тих чи інших структурно-організаційних елементів адміністративно-правового статусу різних державних органів займались різні науковці. Проблематику адміністративно-правового статусу у загальному вигляді розробляли такі науковці як: В.Б. Авер'янов, І.М. Бачило, - С.Л. Курило, О.Є. Кутафін, В.К. Мамутов, В.Я. Насонов, В.В. Сухонос, В.И. Фадєєв, О.Ф. Фрицький та інші. Дослідженням питання підпорядкованості між державними органами займались зокрема такі вчені як: А.П. Альохін, Д.М. Бахрах, А.П. Коренев тощо. Однак, особливості елементів адмі-ністративно-правового статусу державної служби як центрального органу виконавчої влади досі залишаються недослідженими.

Метою роботи є дослідження структурно-організаційних елементів адміністративно-правового статусу державної служби як центрального органу виконавчої влади. Особливу увагу в статті приділено питанню створення та ліквідації держаних служб, аналізу зв'язків між державними службами та відповідними міністерствами, розкриттю особливостей організаційної структури державних служб.

Порядок створення та ліквідації держаних служб регулюється ЗУ «Про центральні органи виконавчої влади» [1] та Постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 р. «Про затвердження Порядку здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» [2]. Відповідно до положень даних актів державні служби утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр- міністра України.

Пропозиція щодо утворення, реорганізації або ліквідації органу виконавчої влади вноситься Прем'єр-міністрові України членом Кабінету Міністрів України з урахуванням пріоритетів діяльності Кабінету Міністрів України, необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання їх повноважень.

Державна служба може утворюватись шляхом формування нового органу влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох центральних органів виконавчої влади. Частина державних служб була утворена шляхом реорганізації вже існуючих органів: а) шляхом реорганізації міністерств (Державна авіаційна служба України, Державна служба молоді та спорту України, Державна служба геології та надр України і т.д.); б) шляхом реорганізації відповідних комітетів (Державна архівна служба України, Державна служба з питань інвалідів та ветеранів України, Державна служба статистики України і т.д.); в) шляхом реорганізації департаменту (Державна пенітенціарна служба України); г) шляхом реорганізації адміністрації (Державна податкова служба України), а інша частина - шляхом створення нових (Державна служба Укра-їни з питань захисту персональних даних, Державна служба України з питань протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та інших соціально небезпечних захворювань, Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва тощо).

Державна служба, щодо якої набрав чинності акт Кабінету Міністрів України про її припинення, продовжує здійснювати повноваження та функції у визначеній сфері компетенції до завершення здійснення заходів з утворення міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, до якого переходять повноваження та функції державної служби, що припиняється, та можливості забезпечення здійснення ним цих функцій і повноважень, про що видається відповідний акт Кабінету Міністрів України. Актом Кабінету Міністрів України про ліквідацію державної служби визначається орган виконавчої влади, яко-му передаються повноваження та функції центрального органу виконавчої влади, що ліквідується.

Діяльність державних служб спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно з законодавством. У даному випадку мають місце відносини підпорядкованості між державною службою та відповідним міністром.

Юридична енциклопедія визначає під-порядкованість як «нормативно визначений режим організаційних відносин між державними або недержавними органами, установами та організаціями, що характеризується ступенем адміністративної залежності органів, установ, організацій нижчого рівня від органів, установ, організацій вищого рівня» [6].

Підпорядкованість буває різною. Деякі автори виділяють лінійну та функціональну підпорядкованість [4, С. 83-84; 5, С. 23-24]. Лінійна підпорядкованість характеризується тим, що охоплює багато функцій адміністративної діяльності, включає в себе право безпосереднього розпорядження людьми, ресурсами, діяльністю і дуже часто дисциплінарну владу, а також пов'язана з відповідальністю за стан підлеглого об'єкта. Кожен керівник у межах своєї компетенції має щодо підлеглих всі права і функції управління. Функціональна підпорядкованість найчастіше означає, що суб'єкт влади в рамках конкретної функції має право здійснювати нормативне, методичне керівництво, контроль, адміні-стративний примус або наділяється хоча б одним з названих повноважень. Функціональна підпорядкованість полягає в підпорядкуванні з якоїсь частини діяльності, в рамках певної функції.

Російський вчений О.П. Альохін говорить про те, що підпорядкування може мати різні форми, серед яких можна виокремити такі, як: загальне, безпосереднє, пряме, оперативне та подвійне підпорядкування [3, С. 347-348].

Говорячи про характер управлінських зв'язків між державною службою та відповідним міністром, аналіз нормативних актів дає можливість зробити висновок, що в даному випадку має місце повне під-порядкування. Так як підпорядкування державних служб відповідним міністрам стосується установчих питань діяльності державних служб, визначення їх правового статусу, кадрових питань, здійснення контролюючих функцій, отримання звітності тощо. Зокрема міністр має такі повноваження стосовно підпорядкованої йому державної служби:

1) забезпечує формування державної політики у відповідній сфері та контролює її реалізацію;

2) визначає пріоритетні напрями роботи державної служби та шляхи виконання покладених на неї завдань, затверджує плани її роботи;

3) вносить пропозиції Прем'єр- міністрові України стосовно кандидатури на посаду керівника державної служби і за пропозицією її керівника - стосовно кандидатур на посади його заступників;

4) погоджує структуру апарату державної служби;

5) видає обов'язкові до виконання державною службою накази та доручення;

6) погоджує утворення, реорганізацію, ліквідацію територіальних органів державної служби як структурних підрозділів апарату цього органу;

7) порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів державної служби повністю чи в окремій частині;

8) порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника державної служби та його заступників;

9) ініціює питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників структурних підрозділів апарату державної служби, її територіальних органів та їх заступників, а також керівників підприємств, установ, організацій, що належать до сфери її управління;

10) ініціює питання щодо проведення службового розслідування стосовно керівника державної служби, його заступників, інших державних службовців і працівників апарату державної служби та її територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління;

11) приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності державної служби та її територіальних органів;

12) заслуховує звіти про виконання по-кладених на державну службу завдань та планів її роботи;

13) вирішує інші питання, пов'язані із спрямуванням і координацією діяльності державної служби.

Необхідно відзначити, що існують державні служби, діяльність яких спрямовується і координується безпосередньо Кабінетом Міністрів України, а не через відповідних міністрів. До таких державних служб відноситься Державна служба України з контролю за наркотиками та Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва.

Основними елементами організаційної побудови державної служби є: керівництво органу (керівник та його заступники); апарат державної служби; її територіальні органи; підприємства, установи, організації, що належать до сфери її управління; консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.

На чолі державної служби стоїть керівник, який призначається на посаду звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України. Керівник державної служби очолює даний орган та має досить широке коло повноважень для здійснення ефективного керівництва його діяльністю:

1) у межах компетенції організовує та контролює виконання в апараті державної служби та її територіальних органах Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, наказів міністерств;

2) затверджує за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність державної служби, структуру апарату державної служби;

3) звітує перед міністром про виконання планів роботи державної служби та покладених на неї завдань, про усунення порушень і недоліків, виявлених під час проведення перевірок діяльності державної служби, її територіальних органів, а та-кож про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях;

4) затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату державної служби;

5) призначає на посади та звільняє з посад у порядку, передбаченому законодавством, державних службовців апарату державної служби (якщо інше не передбачено законом) та інших працівників державної служби.

6) утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи, організації, затверджує їхні положення (статути), в установленому порядку призначає на посади та звільняє з посад їх керівників, здійснює в межах своїх повноважень інші функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління;

7) скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів державної служби;

8) представляє в установленому порядку державну службу у відносинах з іншими державними органами, органами влади Ав-тономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями в Україні та за її межами;

9) утворює комісії, робочі та експертні групи;

10) скликає та проводить наради з питань, що належать до його компетенції;

11) підписує накази державної служби;

12) у межах повноважень дає обов'язкові для виконання державними службовцями і працівниками апарату державної служби та її територіальних органів доручення;

13) здійснює інші повноваження, визначені законодавством.

Керівник може мати не більше двох за-ступників, які призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України. Заступники керівника державної служби здійснюють свої повноваження відповідно до затвердженого керівником розподілу функціональних обов'язків, якщо інше не передбачено законом.

Апарат державної служби як центрального органу виконавчої влади - це організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів, що забезпечують діяльність керівника державної служби, а також виконання покладених на державну службу завдань. Структуру апарату державної служби затверджує керівник даного органу за погодженням з міністром, який спрямовує та координує його діяльність.

У складі апарату державної служби утворюються структурні підрозділи, які можна поділити на функціональні та обслуговуючі. Функціональні підрозділи забезпечують виконання функцій та повноважень, спрямованих на досягнення основної мети діяльності даного органу. До прикладу, для Державної реєстраційної служби такими підрозділами є Департамент у справах цивільного стану громадян, Департамент державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, Департамент державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. Для Державної служби України з лікарських засобів - Департамент організації державного контролю якості лікарських засобів, Управління ліцензування та сертифікації виробництва, Департамент державного регулювання оптової та роздрібної торгівлі лікарськими засобами, Управління ор-ганізації державного контролю якості та безпеки медичних виробів.

Обслуговуючі структурні підрозділи ви-конують роботу, пов'язану із забезпеченням необхідних умов функціонування органу незалежно від напряму та характеру його завдань. Це підрозділи, що відповідають за фінансово-економічне, кадрово-організаційне, адміністративно-господарське, правове забезпечення діяльності органу, бухгалтерський облік та звітність, запобігання та виявлення корупції, захист інформації, внутрішній аудит тощо.

Залежно від ступеня складності покладених на ці підрозділи завдань, функцій та повноважень, обсягу роботи у складі апарату державної служби утворюються, як правило, департаменти, управління, відділи та сектори.

Задля більш ефективної реалізації завдань та функцій державної служби на територіальному рівні вони можуть утворювати свої територіальні органи. Територіальні органи державної служби можуть утворюватись як юридичні особи публічно-го права або як структурні підрозділи апарату державної служби. В залежності від цього визначається порядок їх створення.

Територіальні органи як юридичні особи публічного права утворюються, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра, який спрямовує та координує діяльність державної служби, Кабінетом Міністрів України. На розгляд міністрові такі пропозиції вносить керівник державної служби. Територіальні органи як структурні підрозділи апарату державної служби утворюються, ліквідовуються, реорганізовуються керівником державної служби за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність даного органу, та Кабінетом Міністрів України.

Слід зазначити, що територіальні органи державної служби можуть утворюватись лише у випадках, коли їх створення передбачено положенням про відповідну державну службу. Тобто не всі державні служби мають таке право. До прикладу, створення територіальних органів не пе-редбачено Положенням про Державну авіаційну службу України, Положенням про Державну архівну службу України, Положенням про Державну службу України з питань захисту персональних даних, Положенням про Державну службу України з питань протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та інших соціально небезпечних захворювань, Положенням про Державну службу експортного контролю України тощо.

Територіальні органи державної служби можуть утворюватися в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення та як міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи.

Призначенням територіальних органів державних служб є, в першу чергу, реалізація функцій та повноважень органу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Деякі державні служби мають у своєму віданні також підприємства, установи, організації, що належать до сфери їх управління. Так, Державна архівна служба України не маючи територіальних органів, має у своєму віданні чимало установ: Український науково-дослідний інститут архівної справи та документознавства, Центральний державний архів вищих органів влади та управління України, Центральний державний історичний архів України, Центральний державний кінофотофоноархів України, Державна наукова архівна бібліотека, Державні архіви в областях, галузеві державні архіви тощо.

Для підготовки рекомендацій щодо виконання завдань державної служби за рішенням його керівника може утворюватись колегія як консультативно-дорадчий орган. Для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності можуть також утворюватись інші постійні або тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.

Можна зробити висновок, що структурно-організаційний блок є важливою частиною адміністративно-правового статусу державної служби і включає в себе такі елементи як: порядок утворення та ліквідації державної служби, її підпорядкованість відповідному міністерству, організаційна структура. Основними елементами організаційної будови державної служби, у свою чергу, є: керівництво органу (керівник та його заступники); апарат державної служби; її територіальні органи; підприємства, установи, організації, що належать до сфери її управління; консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.

Література

1. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України від 17.03.2011 № 3166-VI / Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 38. - ст. 385.

2. Про затвердження Порядку здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 № 1074 / Офіційний вісник України. - 2011. - № 82. - С. 8.

3. Административное право Российской Федерации: Учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М.: ИКД «Зерцало-М», 2003. - 608 с. С. 347-348

4. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов /- Д.Н. Бахрах. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА.М), 2000. - 640 с. С. 83-84

5. Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3-х ч. Ч. 1 /- А.П. Коренев. - М.: МЮИ МВД России, 1996. - 268 с. С. 23-24

6. Юридична енциклопедія: В 6 т. / Ред- кол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. -- К.: «Укр. енцикл.», 1998. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://cyclop. com.ua/content/view/919/58/1/12/#14780.

Размещено на Allbest.ru