Удосконалення системи формування та розподілу державного фонду регіонального розвитку на основі досвіду ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Удосконалення системи формування та розподілу державного фонду регіонального розвитку на основі досвіду ЄС

А. Мунько

Проаналізовано законодавчу базу регулювання процесів формування та розподілу коштів європейських структурних фондів та вітчизняного Державного фонду регіонального розвитку. Розроблено пропозиції щодо підвищення ефективності використання коштів останнього на основі адаптованого досвіду ЄС у цій сфері.

Ключові слова: регіональний розвиток, державний фонд регіонального розвитку, Європейський фонд регіонального розвитку, структурні фонди ЄС, місцеве самоврядування, територіальні громади.

A. Munko

IMPROVEMENT OF THE SYSTEM OF FORMATION AND APPORTIONMENT OF THE STATE REGIONAL DEVELOPMENT FUND ON THE BASIS OF EU EXPERIENCE

The legal framework regulating the processes of formation and apportionment of assets of European structural funds and the national State Regional Development Fund is analysed. The proposals for improving the effective application of assets of the Ukrainian Regional Development Fund are developed on the basis of EU experience in this field.

Keywords: regional development, State Regional Development Fund, European Regional Development Fund, EU structural funds, local government, local communities.

Загальновідомим є факт неспроможності органів місцевого самоврядування у повному обсязі виконувати як власні, так і делеговані повноваження. Першочерговою причиною виникнення такої ситуації є недостатній обсяг фінансових ресурсів для забезпечення виконання завдань, покладених на органи місцевої влади згідно з чинним законодавством. Це питання не є новим. Воно привертає увагу науковців і практиків із моменту створення незалежної України. І на сьогодні можна стверджувати, що процес вирішення проблеми розширення можливостей місцевого самоврядування як у фінансовій, так і функціональній площині в Україні вийшов на фінішну пряму.

По-перше, 21 листопада 2013 р. Кабінетом Міністрів України була затверджена Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 р. (далі - Стратегія 2020), у якій закладені дієві стимули для активізації економічної ініціативи на місцях, залучення інвестицій у регіони з урахуванням стратегічних пріоритетів регіонального розвитку у Європейському Союзі.

По-друге, 1 квітня 2014 р. Урядом країни було схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (далі - Концепція), яка передбачає створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень, зокрема за рахунок передачі до місцевих бюджетів податку на прибуток новостворених юридичних осіб, надання органам місцевого самоврядування права регулювати ставки місцевих податків і зборів та розпоряджатися земельними ресурсами в межах своєї території тощо [1]. Тобто розвиток потенціалу територіальних громад на сьогодні вже не може існувати лише у площині заходів фіскального впливу, а повинен охоплювати весь спектр заходів, які докорінно та якісно змінять економічний ландшафт на базовому місцевому рівні та діяльність органів місцевого самоврядування, які вже не зможуть ігнорувати досягнення передової науки, сучасні технології та управлінські механізми.

Отже, нові орієнтири реформування системи місцевого самоврядування в Україні вказують на об'єктивну необхідність розширення інструментарію нарощування можливостей територій, зокрема й фінансових, що дозволить місцевим органам влади розпізнавати цілі, зважувати їх, знаходити взаємозв'язки та здійснювати таку політику, яка буде одночасно задовольняти декілька цілей, насамперед соціальні та економічні.

Серед таких інструментів чи не одне з перших місць посідають фонди регіонального розвитку. Наприклад, Європейський фонд регіонального розвитку (далі - ERDF) є головним компонентом у реалізації стратегічної політики ЄС. Його дія спрямована на усунення основних регіональних дисбалансів та підтримку розвитку та структурної перебудови регіональних економік. А в Стратегії зроблено акцент на тому, що однією із негативних тенденцій, що склалися за останні три роки в країні та потребують подолання, є нерівномірність розвитку територій, зростання у зв'язку з цим міжрегіональних соціально-економічних диспропорцій, що свідчить про триваючі дивергентні процеси серед регіонів. За цього зростання міжрегіональних диспропорцій стримувалося повільним економічним розвитком країни протягом останнього десятиліття загалом.

Важливо звернути увагу, що центральна влада України з 2012 р. [2] взяла на озброєння Державний фонд регіонального розвитку (далі - ДФРР). Проте механізм формування та управління коштами вітчизняного фонду регіонального розвитку на сьогодні є недопрацьованим та недостатньо врегульованим на законодавчому рівні, містить певні прогалини, які залишають поле для лобіювання власних інтересів окремих політичних сил та територій, а отже, призводить до неправомірного використання коштів фонду, що помітно знижує ефективність функціонування цього інструменту місцевого територіального розвитку або ж взагалі зводить його нанівець.

Процеси управління коштами ДФРР в Україні є малодослідженими, на що вказує невелика кількість вітчизняних наукових напрацювань з вивчення зазначеного питання. Причому основна увага приділялася механізмам розподілу коштів ДФРР. Зокрема,

О. Шишко свої роботи присвятив вивченню досвіду Росії щодо методики розподілу коштів Федерального Фонду регіонального розвитку, особливістю якої є використання індексів, що застосовуються під час розподілу Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів Федерації (індекси бюджетних витрат та податкового потенціалу) [3].

Дослідження С. Марковського присвячені системі цільових фінансових фондів ЄС для забезпечення реалізації регіональної політики, процесам їх трансформації протягом двох програмних періодів 2000 - 2006 рр. та 2007 - 2013 рр. [4] та системі (75% та 25%) розподілу коштів європейського фонду регіонального розвитку відповідно до напрямів Європейської політики згуртування [5].

Проте поза увагою залишаються питання удосконалення процесу формування і розподілу використанням коштів ДФРР загалом, зокрема аспекти нормативно-правового регулювання, критерії відбору проектів, індикатори ефективності використання коштів та виконання програмних умов тощо.

Метою статті є дослідження інструментів формування і розподілу Європейським фондом регіонального розвитку в проекції на українські реалії та розробка пропозицій щодо удосконалення регулювання Державного фонду регіонального розвитку на основі адаптованого європейського досвіду, і можливості їх використання в Україні.

На сьогодні питанням ДФРР присвячена стаття в Бюджетному кодексі України [6], а технічні сторони регулюються Порядком підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм (проектів), що можуть реалізуватися за рахунок коштів ДФРР та Порядком використання коштів державного фонду регіонального розвитку, що затверджені Кабінетом Міністрів України [7].

Діюча система формування, регулювання і використання фонду регіонального розвитку України, як зазначалося вище, має низку недоліків, основними серед яких є:

- надзвичайно малий обсяг коштів ДФРР, який згідно з Бюджетним кодексом передбачається в обсязі не менше 1% прогнозного обсягу доходів загального фонду проекту Державного бюджету України на відповідний бюджетний період [8] (2012 р. - 1,6 млрд грн, 2013 р. - 987 млн грн та 2014 р. - 1 млрд грн);

- недостатня урегульованість на законодавчому рівні процесу розподілу і використання коштів фонду, нечітка та обмежена критеріальна база;

- можливість прийняття необгрунтованих управлінських рішень щодо використання коштів ДФРР.

Щодо останньої проблеми, то яскравим індикатором цієї вкрай негативної ситуації є передача коштів ДФРР місцевим бюджетам у вигляді субвенції з державного бюджету на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій. Однак зазначено, що розподіл коштів фонду за адміністративно-територіальними одиницями та відповідними програмами і заходами затверджується Кабінетом Міністрів України за погодженням із Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету [9]. Це фактично докорінно знищило ДФРР як новітній інструмент розвитку територій. Адже у цьому випадку за великим рахунком були знехтувані норми Бюджетного кодексу України, порядки конкурсного відбору проектів та інші аспекти щодо ДФРР.

Доказом необ'єктивності у прийнятті рішень щодо фінансування з ДФРР є фактичний розподіл коштів фонду у вигляді субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій відповідно до Закону України “Про Державний бюджет України на 2014 рік”. Згідно з законом найбільші обсяги фінансових ресурсів отримали Донецька (14,7%), Волинська (12,5%) та Дніпропетровська (8,5%) області. За цього без підтримки залишилися Полтавська, Миколаївська, Рівненська, Чернівецька області та м. Севастополь. Окрім того, 10 областей отримали у своє розпорядження не більше 2,7% коштів ДФРР [10]. Доцільно зазначити, що у 2013 р. за рахунок коштів ДФРР було профінансовано проекти розвитку по всіх областях України, що свідчить про необґрунтованість прийнятих у поточному році управлінських рішень щодо цього інструменту соціально-економічного розвитку територій.

Звичайно, що прийняття таких рішень є можливим лише за умови недосконалості законодавчої основи у цій сфері, що дозволяє широко оперувати поняттями “соціально-економічний розвиток” та “інвестиційні заходи” та виправдовувати в їх рамках будь-які дії.

Зовсім по іншому виглядає процес регулювання фондами регіонального розвитку в Європейському Союзі.

У рамках політики згуртування ЄС створено 3 структурних фонди: ERDF, Європейський соціальний фонд (далі - ESF) та Фонд згуртування (далі - CF).

Наявність двох інших фондів дозволяє більш чітко диверсифікувати потоки коштів за окремими напрямками в рамках стратегії.

Проте однією із найпомітніших переваг системи управління європейськими фондами є її легітимне підґрунтя.

Тому, насамперед, необхідно зупинитися на базових умовах, згідно з якими приймаються рішення щодо надання допомоги регіонам із того чим іншого фонду. Вищезазначені базові умови формуються за чотирма групами критеріїв (табл. 1).

Таблиця 1

Тематичні базові умови відбору проектів фінансування ERDF

державний фонд регіональний розвиток

Ці умови ЄС є чіткими, обґрунтованими, з урахування максимальної кількості критеріїв та узгодженими із політикою ЄС та її країн-членів. Їх формує своєрідні визначальні рамки, які виразно окреслюють та дають ясне розуміння всій системі розподілу коштів фондів та практично не залишають можливостей для неправомірного і нецільового їх використання.

Вітчизняним законодавством затверджено 7 основних критеріїв конкурсного відбору інвестиційних програм, які створюють широке поле можливостей лобіювання інтересів окремих політичних сил:

1) відповідність пріоритетам розвитку регіонів, визначеним державною стратегією регіонального розвитку та регіональними стратегіями розвитку;

2) створення, приріст чи оновлення основних засобів комунальної власності або спільної власності територіальних громад;

3) зменшення обсягів незавершеного будівництва;

4) пріоритетність фінансування інвестиційних програм, які мають важливе значення для соціально-економічного розвитку двох і більше регіонів;

5) відповідність вимогам енергозбереження та захисту навколишнього природного середовища, встановленим законодавством;

6) оптимізація мережі соціальної інфраструктури;

7) ефективність реалізації інвестиційної програми (термін окупності, створення нових робочих місць, надходження до державного та місцевих бюджетів, приріст або оновлення основних засобів, введення в дію потужностей тощо) [13].

Ефективне використання українського ДФРР повинно здійснюватись без надання переваг конкретним типам територій або їх дискримінації, з урахуванням всіх видів міських, сільських та функціональних галузей діяльності на територіях регіонів. Також підтримка ДФРР повинна бути доступна як для державних, так і приватних науково-дослідних та інноваційних установ і організацій, для сприяння проведенню наукових досліджень.

На сьогодні в Україні, окрім ДФРР, створені інші держані цільові фонди, які також покликані сприяти соціально-економічному розвитку держави та її регіонів:

- Державний інноваційний фонд України (далі - ДІФ);

- Фонд охорони навколишнього природного середовища (далі - ФОНІ ІР);

- Державний дорожній фонд (далі - ДДФ);

- Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України (далі - ФСМС);

- Аграрний фонд (далі - АФ);

- Український фонд підтримки підприємництва (далі - ФПП).

Звичайно, завдання, на виконання яких були створені вищезазначені фонди, часто перетинаються, а отже, для підвищення ефективності реалізації проектів розвитку територій та уникнення дублювання функцій пропонуємо в межах цілей Стратегії 2020 поєднувати кошти ДФРР з іншими цільовими фондами для вирішення спільних завдань (табл. 2).

Таблиця 2

Проекція практики поєднання коштів структурних фондів ЄС на Україну в межах досягнення цілі 1 Стратегії 2020

Аналогічну практику співфінансування з різних державних цільових фондів доцільно застосовувати для досягнення комплексу всіх цілей, визначених Стратегією 2020.

Згідно з законодавством ЄС, що регулює надання та використання фінансових ресурсів ERDF, з метою забезпечення найвищого результату від реалізації проектів встановлено проведення трьох перевірок (базова, проміжна та за фактом) та правила їх проведення. Основою базової перевірки є оцінка профілів планових витрат, показників соціально-економічного становища регіонів та їх валового нагромадження основного капіталу. Під час проміжної перевірки та “за фактом” аналізується рівень підтримки державних або еквівалентних структурних витрат у межах проекту. Важливо, що згідно з результатами відповідного моніторингу Комісія ЄС в консультації з державою-членом може переглянути еталонний рівень витрат, якщо економічна ситуація в регіоні суттєво змінилася, порівняно з розрахованою на момент прийняття рішення про надання коштів зі структурних фондів. Тобто, наявність таких механізмів дозволяє максимізувати ефективність від використання коштів ERDF, ESF та CF та вносити необхідні корективи під час реалізації проектів розвитку регіонів.

Українським законодавством затверджено лише факт надання органами місцевої влади щомісяця до 15 числа звітного року Мінфіну, Мінекономрозвитку та Мінрегіону даних про використання бюджетних коштів у розрізі інвестиційних програм (проектів), а до 1 лютого року наступного за звітним - інформації про стан фінансування та освоєння бюджетних коштів, створення, приріст чи оновлення за їх рахунок основних засобів комунальної власності, введення в дію потужностей [14]. За цього Порядком використання коштів ДФРР не передбачені наслідки за результатами здійснення вищезазначених моніторингів, що ставить під сумнів функціональне призначення звітування - можливість внесення коректив у процес реалізації проекту для уникнення загрози його зриву.

Доцільно також звернути увагу, що в ЄС розроблена та затверджена уніфікована система моніторингу ефективності реалізації проектів, що фінансуються за рахунок коштів європейських структурних фондів, містить 43 показники. Проте Комітет Регіонів Європи (CoR) наполягає на можливому скороченні кількості цих індикаторів, щоб сприяти гнучкості управління коштами фондів [15, 16].

Отже, список загальних індикаторів розподілено на 10 груп, а саме:

1. Продуктивні інвестиції характеризують підприємства, що отримують підтримку з фондів у будь-якому вигляді, зміну рівня зайнятості на них.

2. Інформаційно-комунікативні технології (збільшення кількості домогосподарств, які мають широкосмуговий доступ, принаймні, 30 Мбіт/с).

3. Транспорт (довжина побудованих та реконструйованих автомобільних, залізничних, водних шляхів та трамвайних ліній).

4. Навколишнє середовище. Ця група показників визначає кількість осіб охоплених реалізованими програмами поліпшення водопостачання, очистки стічних вод, захисту від повеней, охорони лісів від пожеж, а також площу відновлених земель, місць проживання, на території яких підтримується біорізноманіття, та додаткові потужності переробки відходів.

5. Дослідження та інновації формують картину про підприємства та дослідників, які підтримуються зі структурних фондів. За цього окрема увага акцентується на їх співпраці науково-дослідними інститутами, процесам удосконалення дослідницької інфраструктури, впровадженню нових продуктів для ринку.

6. Енергетика та зміна клімату акцентована на аналізі збільшення джерел відновлюваної енергії, домогосподарств із поліпшеним споживанням енергії та зниженим рівнем річного споживання первинної енергії, а також щорічного скорочення викидів парникових газів.

7. Соціальна інфраструктура - група, яка складається з двох індикаторів: кількість користувачів, які можуть використовувати недавно побудовані або поліпшені об'єкти по догляду за дітьми чи освіти (крім батьків та працівників освіти), та населення області, яке отримує вигоду від медичних послуг, підтримуваних проектом.

8. Специфічні показники міського розвитку показують покращення громадських місць, державних або комерційних будівель, житлового фонду тощо.

9. Інші специфічні показники характеризують стан транскордонних, транснаціональних або міжрегіональних науково-дослідних проектів.

10. Ринок праці та навчання висвітлює ефективність механізмів спільної освіти та професійної підготовки, які підтримувалися в рамках інвестиційної пріоритетності.

Таким чином, бачимо, що система визначення та використання індикаторів ефективності використання коштів структурних фондів ЄС дозволяє сформувати чітке бачення результатів від реалізації підтримуваних проектів та обґрунтувати доцільність подальшого їх впровадження. На жаль, в Україні ми можемо констатувати прикрий факт відсутності узагальнених критеріїв оцінки використання коштів ДФРР, що своєю чергою не дозволяє повною мірою визначити регіональні та національні інвестиційні пріоритети та рівень їх досягнення. Цей досвід доцільно запровадити і в Україні.

Тож, вважаємо, що Україні вкрай необхідно сформувати стандартизовану та узагальнену систему критеріїв визначення ефективності використання коштів ДФРР із оптимальною кількістю індикаторів.

Схема формування законодавчих основ щодо регулювання фондів регіонального розвитку, яка використовується в ЄС, може стати базовою основою легітимного обґрунтування регулювання ДФРР та знизити ризики нецільового та неефективного використання коштів фонду.

Доцільною є сформована та затверджена Урядом своєрідна “матриця” умов, згідно з якими буде здійснюватися формування, розподіл та використання коштів ДФРР із можливим поєднанням з іншими фондами соціально-економічного розвитку (рис. 1).

Рис. 1. Схема порядку управління коштами ДФРР

За цього важливо дотримуватися принципів субсидіарності та пропорційності під час визначення проектів, які будуть фінансуватися з вітчизняного фонду розвитку. Таким чином, формування ДФРР знизить централізований рівень, надмірну регульованість і високу бюрократичність свого розподілу.

Висновки

Фонди регіонального розвитку є потужним інструментом забезпечення соціально-економічного та інноваційного розвитку регіонів у всьому світі та згладжування територіальних диспропорцій.

1. ДФРР в Україні введено в дію з 2012 р. Проте досі механізми управління його фінансовими ресурсами є недостатньо урегульованими, а їх обсяг - надзвичайно малим (1% від загального фонду державного бюджету).

2. ЄС активно використовує EDRF та інші структурні фонди для повномасштабної реалізації проектів регіонального та місцевого розвитку, а система формування, розподілу та використання відповідних коштів чітко визначена на законодавчому рівні та практично не залишає прогалин для нецільового їх витрачання. Отже, досвід ЄС у сфері регулювання фінансування з фондів розвитку має багато позитивних аспектів, які можуть бути адаптовані до сучасних українських реалій.

3. Впровадження пропозицій щодо удосконалення управління коштами ДФРР на основі досвіду ЄС сприятиме підвищенню ефективності їх використання та результативності проектів, що реалізуються за рахунок фінансів фонду.

4. Формування, розподіл та використання коштів ДФРР із можливим поєднанням з іншими фондами соціально-економічного розвитку повинно базуватися на “матриці” умов по аналогії зі схемою формування законодавчих основ щодо регулювання структурних фордів ЄС.

5. Поєднання коштів ДФРР з іншими цільовими фондами для вирішення перехресних завдань підвищить ефективність реалізації завдань щодо розвитку територій в межах цілей Стратегії 2020.

6. Стандартизована та узагальнена система критеріїв визначення ефективності використання коштів ДФРР із оптимальною кількістю індикаторів є необхідною умово забезпечення якості розподілу та використання цих додаткових фінансових ресурсів для місцевого розвитку та потребує нагальної розробки.

Подальші наукові дослідження будуть проводитись в напрямах розробки уніфікованої методики оцінки ефективності використання коштів ДФРР та пошуку додаткових альтернативних джерел поповнення фінансової ресурсної бази місцевого самоврядування.

Література

1. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [Електронний ресурс]: Розпорядження Кабінету Міністрів України № 333-р від 01.04.2014 р. -- Режим доступу: http:// ligazakon.ua.

2. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України [Електронний ресурс]: Закон України № 4318-17 від 12.01.2012 р. -- Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.Ua/laws/show/4318-17/paran3#n3.

3. Шишко О. В. Проблемні питання методики розподілу коштів державного фонду регіонального розвитку / О. В. Шишко // Фінанси України [Текст]. -- 2012. -- № 6. -- С. 30--43.

4. Марковський С. С. Фінансове забезпечення регіональної політики ЄС / C. C. Марковський // Науковий вісник академії муніципального управління [Текст]. -- 2010. -- Вип. 2. -- С. 414--421.

5. Марковський С. С. Фонди регіонального розвитку як механізм фінансового забезпечення реалізації державної регіональної політики / С. С. Марковський // Науковий вісник академії муніципального управління [Текст]. -- 2011. -- Вип. 2. -- С. 370--377.

6. Бюджетний кодекс України № 2456-VI від 08.07.2010 р. (Із змінами) [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2456-17/page3.

7. Питання державного фонду регіонального розвитку [Електронний ресурс]: Постанова Кабінету Міністрів України № 656 від 04.06.2012 р. (Із змінами). -- Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.Ua/laws/show/656-2012-%D0%BF/paran87#n87.

8. Бюджетний кодекс України...

9. Питання державного фонду регіонального розвитку...

10. Про Державний бюджет України на 2014 рік [Електронний ресурс]: Закон України N° 719-VII від 16.01.2014 р. -- Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show.

11. Official Journal of the European Union. Legislation [Electronic resourse]. -- 2013. -- 12 December. -- Access mode: http://new.eur-lex.europa.eu/oj/direct-access.html.

12. Питання державного фонду регіонального розвитку...

13. Там само.

14. Там само.

15. The future of EU cohesion policy as seen by regions and cities. European Union [Text]. -- Belgium: [s. n.], 2012. -- P. 28.

16. The Programming Period 2014 - 2020 [Electronic resourse] / European Commission (March 2014). -- Access mode: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/ working/wd_2014_en.pdf.

Размещено на Allbest.ru