Змістовне наповнення права на питну воду

Інститут держави і права імені В.М. Корецького

ЗМІСТОВНЕ НАПОВНЕННЯ ПРАВА НА ПИТНУ ВОДУ

C.C. ЯЦЕНКО

В умовах екологічної кризи важливим є споживання якісної, або «адекватної» води. Близько мільярда чоловік на Землі не мають доступу до адекватних джерел води; ООН оголосила десятиліття 2005-2015 років десятиліттям дій «Вода для життя». Координує цю акцію Механізм «ООН - водні ресурси», під керівництвом якого співпрацюють всі заклади, департаменти та програми, що піклуються водопостачанням. Вже тільки ця ініціатива ООН під головуванням тоді Кафі Аннана мала насторожити людство.

Питання правового регулювання та охорони питної води в Україні на науковому рівні не набули широкого обговорення. В.І. Анд- рейцев, Г.І. Балюк, А.П. Гетьман, А.С. Євс- тигнєєв, М.В. Краснова, Д.О. Крисінська, Н.Р. Малишева, Л. Метеля, Р.В. Пономаренко, Н. Фоміна, М.О. Фролов, М.В. Шульга та інші науковці в основному досліджували правове регулювання питного водопостачання в контексті забезпечення екологічної безпеки, проте спеціальному дослідженню правового регулювання питного водопостачання, особливо з позиції порівняльного аналізу, зазначені питанім не піддавалися. Звідси, метою статті є з'ясування недоліків національного законодавства в цій галузі та висунення авторського формулювання понять «споживач питної води», «питна вода». Крім того, в результаті компаративного аналізу законодавства у сфері питного водопостачання України та Російської Федерації, виділені конкретні вітчизняні інститути з прогалинним характером регулювання та запропоновано ефективні, на нашу думку, форми їх унормування. екологічний законодавство питний водопостачання

В Хартії Землі встановлено, що з метою забезпечення екологічної цілісності, необхідно управляти використанням відновлю- вальних ресурсів, таких як вода, ґрунт, лісові продукти, морські істоти таким чином, щоб не порушувати швидкість їх регенерації та забезпечити безпеку здоров'я екосистем (е, II Хартії). Пріоритетність вказаних цілей спонукала ООН зобов'язати доводити факт існування загрози екосистемам тих, хто стверджує, що обговорювані дії не нанесуть серйозної шкоди оточуючому середовищу (Ь, II Хартії) [1]. Цим, по суті, встановлено «презумпцію шкоди», або «презумпцію небезпеки», що суперечить засадам процесуального права, згідно з якими, за дріб'язковим винятком, доведення факту завдання шкоди належить тій стороні, що зазнала шкоду.

Окрім регулювання водокористування, в Хартії встановлено, що необхідно гарантувати права людини на питну воду, а також чисте повітря, продовольчу безпеку, житло, безпечні санітарні умови, надаючи для цього належні національні та міжнародні ресурси. Враховуючи «перевантаження соціальних та екологічних мереж, що виникло внаслідок безпрецедентного росту населення», а також кількість питної води на планеті, Хартія постановляє «визнати знедолених, захистити вразливих, допомагати стражденним, створювати їм можливість розвивати свої здібності та слідувати власним прагненням» та «забезпечувати справедливий розподіл благ всередині націй та між народами», що, в свою чергу, передбачає в тому числі й забезпечення останніх питною водою.

За інформацією «ООН - водні ресурси», мільярд осіб на планеті не мають доступу до адекватних джерел водопостачання, що забезпечували їх нормою у 20 літрів води на добу, яка би знаходилися не далі ніж 1000 метрів. Проведення десятиліття «Вода для життя» вже на етапі 2010 року допомогло отримати доступ до безпечної питної води майже 1,3 мільярдам чоловік в країнах, що розвиваються [2]. До причин недостатнього водопостачання відносять неефективне водокористування, деградацію водних ресурсів у результаті забруднення і надмірну експлуатацію запасів підземних вод. Відповідно, ці причини підлягають першочерговому «втручанню». Зокрема, необхідно підвищувати ефективність водопостачання, адже, за даними Всесвітнього банку, лише технічна неефективність систем енергозбереження, водопостачання, автошляхових та залізничних мереж на початку 90-х років XX ст. нанесли світовій економіці збитків у 55 млрд дол. США [2].

Поширена думка, що потреби водопостачання найкраще буде задовольняти саме державний сектор, а не приватний. Адже споживачам дуже рідко доводиться виплачувати собівартість води. Навіть промисловці, що платять по існуючим тарифам, не покривають витрат держави. Тому уряди держав (особливо тих, що розвиваються) не можуть віднайти кошти для розширення та розвитку мереж водопостачання. Приватний сектор постачає воду лише 7 % світового населення, а об'єм послуг, що вони їх надають, оцінюється в 200 млрд дол. США [2]. Таким чином, необхідно узгоджувати та збалансовувати ролі держави та приватного сектору шляхом встановлення державою тарифів, покривання частини вартості води із бюджету. Цілком раціонально, зокрема, оплачувати кількість води, що отримана понаднормово, за прогресивними ставками на її одиницю.

Право на питну воду, умову життя в Україні гарантується Конституцією, Законом України «Про питну воду і питне водопостачання», Водним кодексом України (П глава), Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердженім Правил надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення та типового договору про надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення». На глобальному рівні короткострокові та далекострокові цілі встановлюються ООН, а саме Механізмом «ООН - водні ресурси» та Комітетом ООН по економічним, соціальним та культурним правам [3]. Питна вода надзвичайно важлива і саме її важливістю спричинено сучасний рівень забезпечення питною водою. Українському законодавцеві необхідно вже зараз ставити акценти на можливому дефіциті питної води і закликати населення заощаджувати воду.

Зрозуміло, що для запровадження нормативно-правового регулювання питного водопостачання, особливо враховуючи усе вищесказане, необхідно чітко встановити всі теоретичні аспекти. Правовідносини складаються із суб'єктів (контрагентів), об'єкта та предмета правовідносин, прав, обов'язків та відповідальності суб'єктів. Оскільки, відповідно до Хартії Землі, необхідно «поважати Землю в її розмаїтті» (перший принцип), та «Земля, наш дім, жива» (Преамбула Хартії) [І], пропонуємо до складу суб'єктів даних відносин включити безпосередньо Землю, або Людство. Вказане відображало б провідну в міжнародній екологічній політиці концепції сталого розвитку та підкреслило соціальну відповідальність за будь-яку діяльність у сфері відносин щодо забезпечення права на питну воду. Відповідно до ст.4 Закону «Про питну воду та питне водопостачання» 10.01.2002 р. №2918-111 в редакції від 16.10.2012 р., суб'єктами правовідносин з питного водопостачання є органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, до сфери управління яких належать об'єкти питного водопостачання; підприємства питного водопостачання та споживачі питної води [4]. Таким чином, коло суб'єктів забезпечення права на питну воду слід окреслити так: люди та їх спільноти; особи, що надають послуги водопостачання; Земля або Людство.

Предметом правовідносин є питна вода, яка відповідно до ст.1 вказаного Закону визначається як вода, що за органолептичними властивостями, хімічним і мікробіологічним складом та радіологічними показниками відповідає державним стандартам та санітарному законодавству [4]. Оцінка вказаної дефініції дозволяє відзначити високий ступінь його технічності, що, на перший погляд, виглядає логічним, адже стандарти теж суто технічні. При цьому викликає занепокоєння те, що за відповідним Законом питна вода - це вода, яку можна пити, а не та, яку необхідно чи варто пити (створена виключно для пиття). За таких же умов ми використовуємо воду центрального водопостачання і при пранні, митті та інше. Можливо, саме тому у цьому легальному визначенні немає слова «пити». А чому ні!? Можна ж купити літр фасованої води не менше ніж за 2 грн. Хіба можна сказати, що «Бонаквою», чи «Миргородською» миють підлогу? На нашу думку, варто додати у це визначення функціональні властивості питної води - засвоєнім та фізіологічне використання людським організмом.

На законодавчому рівні закріплено об'єкти правового регулювання в сфері питної води та питного водопостачання (ст.5): господарська діяльність з нецентралізованого водовідведен- ня і водопостачання, формування тарифів на послуги, нормування, стандартизація, сертифікація, моніторинг, облік і контроль, інформування населення щодо якості питної води, охорона джерел і систем питного водопостачання, забезпечення прав споживачів питної води [4].

Відповідно до ст. І Закону «Про питну воду та питне водопостачання», категорія «споживач питної води» - це юридична або фізична особа, яка використовує питну воду для забезпечення фізіологічних, санітарно-гігієнічних, побутових та господарських потреб [4]. Проте, надання послуг водопостачання є послугою комунальною, та здійснюється на підставі укладення договору між споживачем та підприємством, що надає послугу. Це означає, якщо у квартирі проживає родина, яка складається із батька, матері, дітей, то діти точно не є споживачами питної води (із формальної точки зору). Зрозуміло, це не стосується споживачів фасованої питної води, споживання якої може бути підтверджене чеком із магазину. Можливо, в першому випадку «суцільність та масовість» центрального водопостачання «нейтралізує» невизнання осіб, що не підписували договори, споживачами питної води, але акценти також надзвичайно важливі, якщо ми говоримо про права людини. Хоча категорія «споживач» правильна, доцільно було би зробити акцент - «споживачем питної води, отриманої із системи центрального водопостачання є кожна людина, яка фактично проживає або перебуває на території, що обслуговується відповідною системою, незалежно від наявності або відсутності укладених договорів на питне водопостачання, як базове природне право і необхідність». Саме тому необхідно відмежовувати категорії «замовник» та «споживач».

Як відомо, права та обов'язки встановлюються за домовленістю сторін, але Постановою Уряду від 21.07.2005 р. № 630 «Про затвердження Правил надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення та типового договору про надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення», встановлено фіксовані права та обов'язки сторін типового договору [5].

На нашу думку, є очевидним, що цей договір позиціонується виключно як господарсько-правовий чи цивільно-правовий. Але недоцільним є ігнорування екологічного аспекту. Зокрема, немає обов'язку споживача заощаджувати воду, встановленого в Хартії Землі. З цієї точки зору буде абсолютно виправданим доповнити договір вказаними положеннями.

Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу [6]. Вказані положення демонструють, що економіка та соціальний добробут є більш пріоритетними в політиці України, в той час як Хартія Землі встановлює, що людський розвиток, передовсім означає існувати триваліше, а не мати більше [І]. Тому важливою складовою права на питну воду має бути встановлена доступна для всіх ціна послуги.

В досліджуваній сфері правового регулювання має певну наукову цінність та емпіричну доцільність компаративний аналіз національного законодавства із законодавством Російської Федерації. Ключовими нормативно-правовими актами в сфері водопостачання та водовідведення в РФ є Федеральний Закон «Про водозабезпечення та водовідведення» та федеральна програма «Чиста вода» на 2011-- 2017 рр., які на перший погляд, мають аналогічне спрямування та предмет регулювання, як і українські аналоги. Проте, ці нормативно- правові акти містять такі норми, які варто дослідити на предмет доцільності імплементації в національне правове поле.

Перш за все, серед задач програми «Чиста вода» на 2011--2017 рр. є створення умов для залучення довгострокових приватних інвестицій в сектор водозабезпечення, водовідведення та очистки стічних вод шляхом вдосконалення законодавства РФ щодо тарифного регулювання у сфері житлово-комунального господарства, зокрема довгострокового тари- фоутворення, законодавства РФ щодо державно-приватного партнерства та екологічного законодавства РФ [7]. В українській програмі «Питна вода» залучення інвестицій серед завдань не міститься, що, на нашу думку, є серйозним недоліком, адже українська програма передбачає фінансування цієї «реформи» переважно з «інших джерел» [8], залишаючи невизначеним їх правовий режим.

У російській програмі є чітко сформоване завданім - збільшити фінансування системи водопостачання та водовідведення. При цьому, це не дві «верхні» цифри, план поетапного збільшення видатків державного бюджету до 9 млрд рублів, та з інших джерел - до 313,8 млрд рублів. Встановлено прогресивне фінансування за роками. Наприклад, у 2012 р. - 21,2 млрд рублів, а в 2013 р. - 27,6 млрд рублів [7]. Хоча територія України набагато менша за територію РФ, але різниця все одно вражає, адже в Україні виділено в цілому на 9 років 9471,7 млн грн [8].

Крім того, в програмі РФ зазначено, що вся виручка сектору водозабезпечення, водовідведення та очистки стічних вод у 2009 р. склала 300 млрд рублів. Тобто, фінансування збільшиться вдвоє. При такій політиці дуже важливим стає регулювання тарифів. Тарифи на послуги водозабезпечення, водовідведення та очистки стічних вод в Росії приблизно в три рази нижче, ніж в країнах Західної Європи, а якість низька. При цьому споживання питної води значно перевищує споживання води у розвинених країнах. Серед причин вказано високі втрати води при транспортуванні та відсутністю у споживачів стимулів до економії. [7] Тобто, на відміну від української програми, російська закликає заощаджувати воду. Надзвичайно практичною, як на нас, є спроба переконати платника податків у тому, що направлення щороку 3 млрд рублів із державного бюджету не сильно «вдарить» по його кишені, адже це еквівалентно одноразовому підвищенню тарифу на послуги організацій комунального комплексу в сфері водопостачання та водовідведення всього на 1 % [7].

Окрім всього цього, відмітним є порядок прийняття програми. В Україні програму затверджував парламент, а в Росії - уряд, що додає в останньому динамічності процесу.

Федеральний закон «Про водозабезпечення та водовідведення» є ключовим російським законодавчим актом у цій сфері. Як і вітчизняний закон, російський аналог містить тлумачення термінів, що використовуються, повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування, вимоги до договору про водопостачання, господарську діяльність у сфері питного водопостачання, контроль та відповідальність у сфері водопостачання. Але федеральний закон, по-перше, встановлює, що як питна, так і технічна вода подається через центральну систему водопостачання, а український закон регулює виключно подачу питної води, по-друге, розрізняє окремі договори про холодне, гаряче водопостачання (причому вони досить змістовні та розвинені), по-третє, встановлює умови ведення комерційного обліку, а в українському законі - державний облік, по-четверте, містить цілу главу про забезпечення якості питної води (це відсутнє в українському законі), по-п'яте, містить главу «забезпечення охорони оточуючого середовища в сфері водозабезпечення та водовідведення» (український закон повністю ігнорує ці вимоги) та чітке регулювання тарифів, планування розвитку системи централізованого водопостачання, зокрема через інвестиційні програми [4, 9].

Як зазначалося, відповідно до українського законодавства, питну воду не обов'язково пити. Федеральний закон містить набагато влучніше визначенім питної води, а саме як призначеної для пиття, приготування їжі та інших господарсько-побутових потреб населення, а також для виготовлення харчової продукції [9]. В українському визначенні домінує над іншими вимогами вимога якості води, хоча визначення якості в самому законі відсутнє. За федеральним законом, «якість і безпека води - сукупність показників, що характеризують фізичні, хімічні, бактеріологічні, органолептичні та інші властивості води, у тому числі, її температуру» (ст.2).

Договір гарячого або холодного водозабезпечення - це договір, за яким організація, що здійснює гаряче або холодне водозабезпечення, зобов'язується постачати абоненту через водопровідну мережу гарячу , питну та (або) технічну воду встановленої якості в обсягах, визначеному договором водозабезпечення, а абонент зобов'язується оплачувати прийняту питну воду та дотримуватися передбачений договором режим її використання, забезпечувати безпеку експлуатації водопровідних мереж, що є в його віданні та справність використовуваних засобів обліку (ст.ІЗ) [9].

Підсумовуючи викладене вище, слід констатувати, що законодавство України щодо забезпечення права на питну воду має широкий спектр правових механізмів, який за ефективної та дієвої реалізації здатен виконати закладені в ньому цілі. Разом із тим, окремі положення Закону України «Про питну воду й питне водопостачання» суттєво розходяться з орієнтирами, які закладені міжнародною спільнотою у цій сфері, і, на жаль, поки що лише формально поділяються Україною. Задля виправлення цієї ситуації й запропоновано внести в правове регулювання забезпечення права на питну воду відповідні корективи. З цією метою, проаналізувавши законодавство РФ у сфері питного водопостачання, вбачається за необхідне запропонувати імплементувати означені конкретні заходи із покращення забезпечення населення якісною питною водою в межі національного правового поля.

Література

1. Право на воду та санітарію: законодавча база та ситуація в Україні (Видання здійснено в рамках кампанії «Вода, санітарія та гігієна для всіх в Україні» за підтримки Ради зі співпраці в галузі водопостачання та санітарії та UNOPS).

2. Закон України «Про питну воду і питне водопостачання» : від 10.01.2002 р., № 2918- ІП // Офіційний вісник України. - 2002. - № 6. - Ст. 223.

3. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення та типового договору про надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення» від 21.07.2005 р., № 630 // Офіційний вісник України. -2005. -№ ЗО. - Ст. 1811.

4. Конституція України : від 28.06.1996 р. // ВВР України. - 1996. - № ЗО. - Ст. 141.

5. Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральной целевой программе «Чистая вода» на 2011-2017 г.» : от 22.12.2010 г., № 1092 // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 4. - Ст. 603.

6. Закон України «Про Загальнодержавну цільову програму «Питна вода України» на 2011-2020 роки» : від 03.03.2005 р.

7. Яценко С. С. Змістовне наповнення права на питну воду / С. С. Яценко // Форум права. -- 2014. -- № 3. -- С. 456--461

Анотація

Аргументується необхідність стрімкого розвитку екологічного законодавства України; аналізуються ключові положення українського законодавства у сфері питного водопостачання; виділяються упущені «технічні та організаційні» положенім та аналізує їх. На основі компаративного аналізу законодавства України та РФ у цій сфері, окреслено інститути, які потребують новелізації.

Аргументируется необходимость стремительного развития экологического законодательства Украины; анализируются ключевые положения украинского законодательства в сфере питьевого водоснабжения; выделяются упущенные «технические и организационные» положения и анализирует их. На основании компаративного анализа законодательства Украины и РФ в этой сфере, очерчено институты, которым необходима новелизация.

It argues the need for rapid development of environmental legislation of Ukraine; analyzes the key provisions of the Ukrainian legislation on drinking water; distinguishes dropped «technical and organizational» position and analyze them. It was based on the comparative analysis of the legislation of Ukraine and Russia in the field covered institutions that need to be updated.

Размещено на Allbest.ru