Бюджетна система України як фінансово-правовий інститут забезпечення функцій держави та органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Згідно з Бюджетним кодексом України (БК), бюджет це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади АРК, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду [1].

Разом із тим, стаття 82 БК України регламентує норми щодо видів видатків бюджетів, де, наприклад, одним із них є видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на виконання АРК та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності [1].

Важливим в контексті викладеного є наголос на протиріччях цих двох правових норм.

У першому разі йдеться про фінансові ресурси, необхідні для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади АРК, органами місцевого самоврядування; у другому про один із складових елементів фінансових ресурсів видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на виконання АРК та місцевому самоврядуванню.

Слід зауважити, що стаття 82 БК України взагалі потребує окремого науково-правового дослідження, оскільки містить цілий ряд недоліків. Зокрема, стосовно видатків, які визначаються функціями держави: так, функція це передусім діяльність або її напрямок, видатки це скоріше предмет такої діяльності (як в такому разі видатки бюджету можуть визнаватися функціями держави?), стосовно передбачення цією статтею трьох видів видатків, кожен із яких трактується по-різному (видатки, які визначаються функціями держави, інший їх вид видатки на реалізацію прав та обов'язків).

Вбачається за доцільне з'ясувати, з якою метою у бюджетах, що становлять бюджетну систему України, передбачаються фінансові ресурси:

1) для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади АРК, органами місцевого самоврядування;

2) для здійснення функцій держави чи органів місцевого самоврядування.

Проблема, на нашу думку, полягає в тому, що законодавець фактично ототожнює функції та завдання органів держави з функціями та завданнями самої держави.

Це, не в останню чергу, є наслідком того, що до цього часу з даного питання не вироблено чіткої позиції фахівцями теорії держави та права. Питання функцій держави, функцій органів державної влади, функцій державних органів й інших співвідносних та взаємопов'язаних понять (завдань органів державної влади, завдань і цілей держави, соціального призначенім держави та ін.) залишаються дискусійними та продовжують мати місце в сучасних теоретичних дослідженнях держави та права.

Так, В.О. Котюк [2, с.295], поділяючи думку В.В. Копейчикова [3, с.71--72], зазначає, що функції держави не можна ототожнювати з функціями її окремих органів. Функції держави це основні напрями її діяльності, якими зумовлена робота всього державного апарату і кожного з його окремих органів. Функції ж окремого органу держави це соціальне призначення кожного конкретного органу як особливої частини механізму держави, що знаходить свій вираз і конкретизацію у компетенції державних органів влади, закріплених за кожним органом у правах та обов'язках. їх необхідно також відрізняти і від окремих видів державної діяльності (наприклад, планування, статистична діяльність тощо).

Автор також додає, що у практичній життєдіяльності держави і суспільства є так звані основні функції, які здійснюються всіма державними органами або їх групою (наприклад, економічна функція), але можуть бути й такі, що здійснюються лише одним державним органом (наприклад, законодавча функція в Україні здійснюється лише парламентом Верховною Радою і за активної участі Президента України).

Пропонує відмежовувати поняття «функції державних органів» та «функції органів місцевого самоврядування» від «функцій держави» А.Д. Машков. На думку автора, вже саме словосполучення «функції державних органів» («функції органів місцевого самоврядування»), з одного боку, свідчать про певний зв'язок та однорідний характер зазначених вище понять, а з другого про їх відмінність.

Під функціями державних органів зазвичай розуміють те, «що» робить державний орган. Функції окремих органів чи державних організацій хоча й мають в більшості випадків немалу важливість для життя суспільства і держави, але їм притаманний порівняно з функціями усієї держави вузький, локальний характер. Якщо функції держави охоплюють усю її діяльність в цілому, активність усього державного апарату чи механізму, то функції окремих органів поширюються лише на її частину.

Досить подібними визначаються поняття і функції органів місцевого самоврядування [4, с.234].

Стосовно бюджету вищевикладене означає, що, приміром, складання проекту закону про Державний бюджет України є функцією безпосередньо Мінфіну України (за аналогією, складання місцевого бюджету функцією відповідного місцевого фінансового органу), затвердження Державного бюджету України - функцією Верховної Ради України, затвердження місцевих бюджетів функцією відповідних місцевих рад (статті 32, 39, 75, 77 БК України) і т.д. Перелічені функції належать до тих, які здійснюються лише одним органом державної влади чи органом місцевого самоврядування.

Щодо належності функції складання проекту закону про Державний бюджет України Мінфіну України можуть виникати певні заперечення.

Справа в тому, що відповідно до пункту 6 Конституції України, пункту І частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» [5] та частини першої статті 32 БК України, розробка проекту закону про Державний бюджет України належить до основних повноважень Кабінету Міністрів України.

Проте, слід розуміти, що Кабінет Міністрів У країни як вищий орган у системі органів виконавчої влади здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів АРК та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів (стаття І Закону України «Про Кабінет Міністрів України»), Згідно частини другої статті 32 БК України, за складання проекту закону про Державний бюджет України відповідає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 р. № 375, Мінфін України є центральним органом виконавчої влади, основними завданнями якого, окрім іншого, є розробленім в установленому порядку проекту закону Державний бюджет України.

Виходячи з викладеного, складання проекту закону про Державний бюджет України цілком логічно вважати функцією Мінфіну України.

Зрозуміло, що саме функціонування названих вище (чи інших) органів державної влади чи органів місцевого самоврядування також потребує конкретних фінансових ресурсів, які звісна річ, передбачаються у бюджетах, що становлять бюджетну систему України.

Водночас, той чи інший бюджет акумулює фінансові ресурси для здійсненім функцій (економічних, соціальних, культурних і ін.) іншими органами державної влади чи органів місцевого самоврядування.

Наприклад, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики (Мінфін України [6]), спільно з іншими центральними органами виконавчої влади (курсив наш. З.П.) розробляє відповідно до визначених у щорічному посланні Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України пріоритетів бюджетної політики проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період (стаття 32 БК України) тощо. Тобто, у процесі бюджетної діяльності до неї, крім Мінфіну України, залучаються інші міністерства, зокрема Мінсоцполітики України [7], МОЗ України [8], МОН України [9], Мінкультури України [10], Міноборони України [П], Мін'юст [12] та інші органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізацію державної діяльності у відповідних сферах. Подібну діяльність у межах своєї компетенції здійснюють органи місцевої виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Із проаналізованих положень, виходить, що в межах своїх функцій ці органи виконують величезну кількість завдань з метою досягнення цілей держави, які, у свою чергу, тісно пов'язані з її завданнями та функціями.

Слід констатувати, що за своїми назвами завдання і функції держави можуть збігатися, але щодо їх здійснення і змісту відрізнятись. Тому функції держави виражають процес реалізації завдань і цілей держави, який може здійснюватись у різних формах, різними методами і засобами. їх реалізація відбувається в межах певного часу і простору або може здійснюватись постійно, безстроково. Все залежить від того, які це завдання, цілі та функції. Завдання і цілі держави більше виражають результат діяльності держави, а не процес реалізації їх функцій. Крім того, функції держави показують, які зв'язки існують між державою, державною владою, між суспільством у вирішенні тих чи інших завдань і цілей, які необхідні матеріальні і культурні (духовні) ресурси для їх досягнення.

Завдання і функції держави це нерозривні соціальні явища, які тісно взаємопов'язані. Завдання, які постають перед державою, породжують необхідність їх реалізації через функції держави. Поза функціями держави ці завдання не можуть бути вирішені. Водночас функції держави є залежними від завдань і цілей держави і всього суспільства, а завдання, у свою чергу, випливають із економічних, політичних, соціальних, міжнародних потреб, інтересів, прагнень різних напрямків державної та міжнародної політики, внутрішньо-національного та міжнародного розвитку світового співтовариства, нації (народу) та окремої особи громадянина. Завдання держави можна сформулювати як досягнення певної мети (кінцевої, поетапної), як необхідність певного виду діяльності (наприклад, управління суспільством, правове регулювання суспільних правовідносин, правове (юридичне) забезпечення економічних ресурсів тощо). У такому аспекті функції держави виступають як засоби реалізації завдань і цілей держави [2, с.291-292]. закон бюджет державний

Поряд із цим, А.Д. Машков вважає, що поняття «ціль держави», тобто, як якусь конкретну кінцеву установку існування держави, можна розглянути у двох смислах, а саме:

1) ціллю держави є якийсь схований у її сутності (і багато в чому з нею співпадаючий) субстрат. Тоді можна говорити про мету як загальну для всіх держав точку виміру;

2) коли мова йде про окремо взяту конкретну державу, ціль держави, як встановлену (інша справа свідомо чи підсвідомо) певним соціальним суб'єктом (суспільством, класом, правлячою елітою і т.д.) кінцеву установку її (держави) існування. У такому випадку ціль держави взагалі (для всіх держав) не може бути визначена однаково, хоча окремі (у тому числі, блокові) збіги можуть бути знайдені. При цьому мета може бути безмежна, точніше недосяжна, і, як правило, вона так і розуміється, або граничною (досяжною). В останньому випадку точніше було би вести мову не про ціль держави, а про її завдання. Інакше кажучи, завданім держави проміжні цілі її існування, які покликані забезпечити реалізацію основної мети її існування (наприклад, побудова соціально справедливого суспільства).

Таким чином, між поняттями «ціль держави» «завдання держави» «функції держави» присутній зв'язок: завдання держави є формою конкретизації її цілі, а функції держави умовою виконання її завдань, та відповідно, досягнення (наближення, реалізація) цілі існування держави. Із цього очевидно, що поняття, яке стоїть попереду в наведеній послідовності, визначає характер і зміст наступного за ним поняття.

Треба відзначити, що окремо взяте завдання, що постає перед державою, як правило, вирішується вході реалізації не окремої функції, а якогось їхнього комплексу. Але це, з одного боку, а з другого, зазвичай, та сама функція може брати участь або впливати на вирішення безлічі завдань, які вирішує держава.

Все сказане з очевидністю свідчить, що змішування понять «ціль держави», «завдання держави» і «функція держави» неприпустимо. Ці поняття, хоча й схожі за своєю природою, але мають різний зміст і місце в системі координат, вибудованої державознавчою теорією, для опису та пояснення державно-правової дійсності [4, с.226-227].

В.О. Котюк також відзначає, що функції держави це не тільки процес діяльності держави, державних органів, державної влади, але й здатність до певної діяльності, тобто потенційні можливості. Крім того, функції держави це й активна реалізація завдань, цілей, суті й соціального призначення держави, реалізація основних напрямів політики держави і державної влади через систему державних органів та установ, через органи місцевого самоврядування, органи громадської самоорганізації населення тощо [2, с.235].

Загалом, функції державних органів можна визначити як особливу групу відносин, які формулюються у ході реалізації державним органом (чи органом місцевого самоуправління), наданих легально чи у легітимному порядку соціально значимих повноважень.

У будь-якому випадку функції державних органів є явищем більш конкретним та частковим порівняно з функціями держави. Хоча напевно не зовсім було би точно розглядати в даному випадку конкретизацію, як процес пониження ступеня загальності в прямому сенсі, тобто, що певна функція держави конкретизується в окремій певній функції того чи іншого державного органу. В одній і тій же функції державного органу, як правило, конкретизується не одна, а декілька функцій держави. При цьому конкретизується вона не повністю, а лише частково.

Таким чином, функції держави та її органів співвідносяться, як загальне й конкретне (з урахуванням сказаного вище), як ціле та її частина. Хоча в останньому випадку (ціле і частина) є певні сумніви конкретності такої постановки питання через різний рівень абстрактності держави та її органів [4, с.235].

Повертаючись до наведених вище прикладів, слід констатувати, що законодавець, пояснюючи значення терміну «бюджет», загалом враховує не усі ознаки, що його характеризують.

Беручи до уваги висновки вчених-теоретиків щодо співвідношення категорій «функції держави», «функції органів державної влади», «завдань і цілей держави» та інших категорій, доречно вести мову про те, що фінансові ресурси бюджету акумулюються у ньому з метою здійснення функцій саме держави та відповідних громад, а не для забезпечення завдань і функцій відповідних органів. Останні є явищем частковим по відношенню до функцій держави і не охоплюють загалом її суті.

Однак, за доцільне також вважається наголосити, що на сьогодні в теорії держави та права немає компромісного варіанту щодо визначення поняття «функції держави».

Функції реальної держави це важливі для існування й розвитку суспільства і власне держави види діяльності, що визначені її законодавством та реалізуються державою з певним рівнем ефективності [ІЗ, с.47].

Законодавець визначає міжбюджетні відносини як відносини між державою, АРК та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України (частина перша статті 81 БК України) [І].

Метою регулювання згаданих відносин є своєрідний баланс між потребою необхідних фінансових ресурсів для ефективного виконанім функцій, передбачених Конституцією України та законами України, та їх наявністю.

Проблема в даному разі полягає якраз в тому, що в реальному житті немає чіткого законодавчого визначення переліку тих функцій, задля виконання яких у бюджетах різних рівнів мають акумулюватися фінансові ресурси.

З точки зору бюджетного права такими функціями можна вважати ті, які випливають з конституційних чи інших законодавчих норм щодо забезпечення, скажімо, прав, свобод та обов'язків громадян, створення необхідних умов для всебічного розвитку особи і громадянина, забезпечення економічної та інформаційної безпеки держави і т.д., на виконання яких (функцій) у бюджетах, що становлять бюджетну систему України, акумулюються фінансові ресурси.

Гіпотетично можна припустити, що нормами статті 8 7-91 БК України, регламентується перелік одного з елементів фінансових ресурсів видатків бюджетів, за рахунок яких можуть чи мають здійснюватися потенційні види діяльності держави чи органів місцевого самоврядування.

Дилема щодо конкретизації функцій держави, задля яких у бюджетах акумулюються фінансові ресурси, полягає ще і в тому, що з одного боку, законодавче їх (функцій) закріплення означатиме певну сталість, а держава, як відомо, перебуває у постійному розвитку (види її діяльності безперестанно змінюються), з іншого боку, відсутність такого закріплення означає (чи може означати) необ'єктивність забезпечення тих чи інших функцій держави відповідними фінансовими ресурсами.

На нашу думку, функції, які реалізуються у сферах суспільного життя, є найбільш конкретизованими та об'єктивованими, і фактично лягають в основу формування фінансових ресурсів бюджетів різних рівнів.

Література

1. Бюджетний кодекс України // ВВР України. - 20 Ю. - № 50-51. -Ст. 572.

2. Котюк В.О. Загальна теорія держави і права: навч. посіб. / В.О. Котюк. К.: Атіка, 2005. 592 с.

3. Загальна теорія держави і права: навч. посіб. / за ред. В.В. Копейчикова. К.: Юрінком, 1997. 320 с.

4. Машков А. Проблеми теорії держави і права: співвідношення та межі / А. Машков. К.: К.І.С., 20П. 344 с.

5. Закон України «Про Кабінет Міністрів України»: від 27.02.2014 р., № 794-VII // ВВР України. 2014. № ІЗ. Ст. 222.

6. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Міністерство фінансів»: від 20.08.2014 р., № 375 // Офіційний вісник України. 2014. № 69. Ст. 70.

7. Указ Президента України «Про Положення про Міністерство соціальної політики України»: від 06.04.20ll р., № 389/2011 // Офіційний вісник України. 2011. № 29. Ст. 1227.

8. Указ Президента України «Про Міністерство охорони здоров'я України» від 13.04.2011 р., № 467/2011 // Офіційний вісник України. 2011. № 29. Ст. 1273.

9. Указ Президента України «Про Міністерство освіти і науки України» від 25.04.2013 р., № 240/2013 // Офіційний вісник України. 2013. № 29. Ст. 1206.

10. Указ Президента України «Про Положення про Міністерство культури України»: від 06.04.2011 р., № 388/2011 // Офіційний вісник України. 2011. № 29. Ст. 1226.

11. Указ Президента України «Про Положення про Міністерство оборони України та Положення про Генеральний штаб Збройних Сил України»: від 06.04.2011 р., № 406/2011 // Офіційний вісник України. 2011. № 29. Ст. 1240.

12. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положенім про Міністерство юстиції України»: від 02.07.2014 р., № 228 // Офіційний вісник України. 2014. № 54. Ст. 1455.

13. Тихомиров О.О. Забезпечення інформаційної безпеки як функція держави: дис. ... кандидата юрид. наук: 12.00.01 / О.О. Тихомиров. К., 2011. 234 с.

Размещено на Allbest.ru