Національна рада прокуратури Польщі як орган професійного самоврядування: соціально-правова природа та напрями діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Інститут професійного самоврядування постав у контексті демократизації суспільного життя і децентралізації державного управління внаслідок тривалого пошуку дієвих організаційно-управлінських засобів збереження професійної автентичності та «порятунку від фальшованої якості послуг». Практика делегування державою окремих функцій організаціям професійного самоврядування (саморегулюючим організаціям) ґрунтується на прагненні створити демократичні засади реальної участі професійних спільнот у вирішенні основоположних завдань у сфері професійної діяльності. Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. (набуває чинності через шість місяців з дня його опублікування 25.10.2014 р., крім пункту 5 розділу XII (крім підпунктів 3, 5, 8, 9, 12, 20, 42, 49, 63, 67), розділу XIII цього Закону, які набрали чинності з дня, наступного за днем його опублікування) визначена перспектива інституціоналізації прокурорського самоврядування, що полягає у можливості самостійного колективного вирішення прокурорами питань внутрішньої діяльності прокуратури (тобто питань, безпосередньо не пов'язаних з виконанням повноважень прокурорів органів прокуратури). Відповідно до ч.І ст.65 цього Закону, метою

прокурорського самоврядування є: забезпечення організаційної єдності функціонування органів прокуратури, підвищення якості роботи прокурорів; зміцнення незалежності прокурорів, захисту від необгрунтованого втручання в їх діяльність; участь у визначенні потреб кадрового, фінансового, матеріальнотехнічного та іншого забезпечення прокурорів, а також контролю за додержанням установлених нормативів такого забезпечення; обрання чи призначення до складу інших органів у випадках та в порядку, встановлених законом [1]. Організаційними формами прокурорського самоврядування визначено всеукраїнську конференцію працівників прокуратури (найвищий орган прокурорського самоврядування) та Раду прокурорів України (вищий орган прокурорського самоврядування у період між всеукраїнськими конференціями працівників прокуратури). Відтермінування набрання чинності новим Законом України «Про прокуратуру», відсутність досвіду прокурорського самоврядування та наукової традиції осмислення соціально-правової природи цього феномену зумовлюють дискусію щодо підходів до організації і діяльності Ради прокурорів України. За цих умов імперативом є урахування зарубіжного досвіду забезпечення діяльності органів прокурорського самоврядування. Своєрідним орієнтиром може стати польська модель організації діяльності Національної ради прокурорів, що об'єктивно зумовлено спорідненістю (у багатьох випадках тотожністю) проблем, вирішуваних органами прокурорського самоврядування України та Польщі.

Національна рада прокуратури [2] (раніше йменувалася Радою прокурорів при Генеральному прокуророві) є інституцією, що «стоїть на сторожі незалежності прокурорів». Відповідно до ст.23 Закону Польщі «Про прокуратуру», Національна рада прокуратури складається з двадцяти п'яти членів. До її складу входять: Генеральний прокурор; міністр юстиції; представник Президента Республіки Польща; чотири депутата, які репрезентують сейм; два сенатори, які репрезентують сенат; прокурор, обраний зборами прокурорів Головної військової прокуратури; прокурор, обраний зборами прокурорів Комісії з розслідування злочину проти польського народу Інституту національної пам'яті; трьох прокурорів, обраних зборами прокурорів Генеральної прокуратури; одинадцяти прокурорів, обраних зборами прокурорів апеляційних прокуратур [3]. Діяльність Національної ради прокуратури регулюється регламентом, що ухвалюється на її засіданні. Каденція Національної ради прокуратури триває чотири роки (виняток складає представник Президента Польщі, який призначається без урахування вимоги каденції, однак може бути відкликаний у будь-який час). Прокурор може виконувати функції обраного члена Національної ради прокуратури лише дві каденції. Дострокове припиненім повноважень обраного члена Національної ради прокуратури передбачено у випадку: смерті; відмови від мандату; подання неправдивої люстраційної декларації, що підтверджено правомочним рішенням суду; відкликання органом, яким особа обиралася; завершення каденції депутата сейму або сенатора; завершення каденції прокурора або його звільнення з прокуратури; вихід прокурора на пенсію.

Відповідно до ст.24 чинного Закону Польщі «Про прокуратуру» компетенція Національної ради прокуратури визначена таким чином: «І) стоїть на варті незалежності прокурорів; 2) здійснює експертизу проектів нормативно-правових актів, що регулюють діяльність прокуратури; 3) заслуховує інформацію Генерального прокурора про діяльність прокуратури та виражає думку у цій площині; 4) обирає кандидата на посаду Генерального прокурора; 5) виступає з поданням до Президента Польщі про відкликання з посади Генерального прокурора відповідно до ч.2 ст. 10 d Закону Польщі «Про прокуратуру» про відкликання Генерального прокурора; 6) виражає думку щодо висновку Голови Ради Міністрів про відкликання Генерального прокурора до завершення каденції у випадках, передбачених Законом Польщі «Про прокуратуру» (зокрема, ст. 10 d «Відкликання Генерального прокурора», ст. 10 е «Звіт про діяльність прокуратури», ст. 10 f «Висновок про відкликання Генерального прокурора»); 7) порушує перед дисциплінарним судом клопотання про Генерального прокурора до дисциплінарної відповідальності, а також визначення представника для виступу перед дисциплінарним судом; 8) розглядає щорічні звіти про діяльність Дисциплінарного речника Генерального прокурора; 9) розглядає та оцінює кандидатури для заміщення посад прокурорів, а також представляє Генеральному прокуророві висновки про призначення прокурорів загальних організаційних одиниць прокуратури, прокурорів військових організаційних одиниць прокуратури та прокурорів Комісії з розслідування злочину проти польського народу Інституту національної пам'яті; 10) формулює позицію у справі щодо висловлення згоди на відкликання у процесі тривання каденції з виконання функції апеляційного прокурора, окружного прокурора та районного прокурора, а також їх заступників, з приводів, визначених у п.4 ч. 1 ст. 13 с «Відкликання апеляційного прокурора» Закону Польщі «Про прокуратуру» (щодо неналежного виконання прокурором службових обов'язків); 11) висловлює пропозиції щодо висловлення згоди на подальше заміщення посади прокурора по досягненню особою 65 років; 12) висловлює думку про повернення на посаду прокурора особи, яка перебувала на пенсії; ІЗ) формулює думку щодо засад оцінки праці прокурорських асесорів; 14) формулює позицію у справах щодо прокуратур і прокурорів, винесених на розгляд Національної ради прокуратури Президентом Польщі, іншими органами публічної влади та колегіальними органами прокуратури; 15) затверджує звід засад професійної етики прокурорів та здійснює моніторинг стану їх дотримання; 16) здійснює експертизу проектів директив і розпоряджень Генерального прокурора; 17) досліджує стан і розвиток кадрового забезпечення прокуратури, а також напрями підготовки прокурорів, асесорів і стажистів; 18) виражає думку щодо періодичного оцінювання стану реалізації завдань прокуратури; 19) висловлює позицію щодо заходів з метою вдосконалення професійної кваліфікації прокурорів, а також рівня їх праці; 20) висловлює думку щодо кандидатури на заміщення посади директора Національної школи правосуддя і прокуратури; 21) визначає трьох членів Програмної ради Національної школи правосуддя і прокуратури; 22) визначає загальну чисельність членів дисциплінарних судів, а також вказує кількість членів дисциплінарних судів, які обираються зборами прокурорів Генеральної прокуратури та зборами прокурорів в апеляційних прокуратурах» [4]. Національна рада прокуратури обирає та звільняє зі свого складу голову, двох заступників голови та секретаря. Голова та його заступників не можуть реалізовувати свої функції упродовж більш ніж двох каденцій. Засідання Національної ради прокуратури скликаються головою за власною ініціативою не рідше одного разу на два місяці або за пропозицією 1/3 її членів або ж за пропозицією Генерального прокурора.

Станом на теперішній час головою Національної ради прокуратури є представник Президента Польщі, а на інші керівні посади обрано представників апеляційних прокуратур [5]. Відповідно до § 5 Регламенту Національної ради прокуратури голова репрезентує раду та організує її роботу, а саме: скликає засідання ради, головує на засіданнях, забезпечує дотриманім чинних процедур; підписує ухвали; здійснює керівництво президією ради; здійснює зовнішні контакти від імені ради (підписує листи, забезпечує комунікацію із мас-медіа; виконує інші чинності за дорученням ради. Рішення радою приймаються простою більшістю голосів, як правило, відкритим голосуванням (водночас регламентом передбачена можливість запровадження таємного голосування на вимогу хоча б одного члена ради). У випадку рівної кількості голосів при відкритому голосуванні вирішальним є голос голови ради. Для розгляду окремих питань рада уповноважена створювати комісії. Особлива увага в регламенті приділена урегулюванню провадження з особових справ. До категорії особових справ віднесено: вибори кандидата на посаду Генерального прокурора; звернення до Президента Польщі щодо відкликання з посади Генерального прокурора відповідно до п.2 ст.Ю d Закону Польщі «Про прокуратуру»; звернення до дисциплінарного суду з висновком про притягнення Генерального прокурора до кримінальної або дисциплінарної відповідальності; формування думки у випадках, передбачених титульним законом про прокуратуру; визначення членів Програмної ради Національної школи правосуддя і прокуратури; надання дозволу на відкликання у процесі тривання каденції з виконання функції апеляційного прокурора, окружного прокурора та районного прокурора, а також їх заступників, з приводів, визначених у п.4 ч. 1 ст. 13 с Закону Польщі «Про прокуратуру»; розгляд та оцінка кандидатур на заміщення посад прокурорів, а також внесення подань Генеральному прокуророві про призначення на посади прокурорів загальних і військових організаційних одиниць прокуратури, а також Комісії з розслідування злочинів проти польського народу Інституту національної пам'яті; надання згоди на подальше заміщення посади прокурора особою, якій виповнилося 65 років тощо [6].

Аналіз рішень Національної ради прокуратури свідчить, що цей колегіальний самоврядний орган є важливим інтегруючим чинником прокурорської професійної спільноти. Він значною мірою забезпечує артикуляцію зваженої позиції з актуальних проблем професійної діяльності прокурорів. Так, наприклад, резонансним є рішення Національної ради прокуратури від 28.10.2013 р. про порушенім незалежності прокурора, де в контексті розгляду конкретної справи було акцентовано наголошено, що «незалежність прокурора необхідно розуміти як відсутність можливості втручання в зміст і сферу виконуваних прокурором самостійно чинностей та рішень, що ухвалюються ним на їх підставі, за винятком передбачених законом обмежень». Крім того, в документі зазначено, що «направлення прокурором безпосередньо до Національної ради прокуратури звернення про порушення його незалежності не може кваліфікуватися як апелювання до «сторонньої інституції» у розумінні ст.47 Закону Польщі «Про прокуратуру» [7]. Досить показовою з точки зору з'ясування консолідованої позиції професійного співтовариства щодо перспектив новелізації польського законодавства про прокуратуру є рішення Національної ради прокуратури від 24.07.2013 р. про законопроект «Право про прокуратуру». В документі, зокрема, наголошується на обов'язковості нормативно-правового дефініціювання прокуратури як правоохоронного органу, необхідності виокремлення в титульному законі про прокуратуру розділу «Національна рада прокуратури та прокурорське самоврядування», неприпустимості казуїстичного формулювання норм права при визначенні правосуб'єктності прокуратури, необґрунтованості спроб звуження компетенції Національної ради прокуратури, недоцільності позбавлення військової прокуратури представництва в Національній раді прокуратури і включення прокурорів Інституту національної пам'яті до складу загальних організаційних одиниць прокуратури тощо [8]. Яскравим свідченням наявності чіткої професійної позиції та прагнення Національної ради прокуратури відстояти науково обґрунтований підхід до новелізації законодавства про прокуратуру є артикульоване в рішенні ради від 24.10.2012 р. застереження політикуму від будь-яких спроб ухвали політично мотивованих і популістських рішень.

Аналізуючи окремі законопроекти у сфері прокурорської діяльності, члени Національної ради прокуратури наголосили, що ігнорування суб'єктом законодавчої ініціативи «канону демократичної правової держави» неминуче призводить до підриву авторитету держави [9]. Реагуючи на заяви Міністра юстиції Польщі щодо наміру ініціювати ліквідацію Національної ради прокуратури, рада у рішенні від 20.09.2012 р. аргументувала доцільність збереження інституції та акцентувала увагу на «відсутності раціональних доводів для реалізації наміру щодо її ліквідації». У першу чергу, в цьому документі було зазначено, що Національна рада прокуратури не може розглядатися як елемент уявного «двовладдя в прокуратурі» і штучна перешкода для виконання Генеральним прокурором його легітимних повноважень. Натомість наголошувалося, що вичерпно окреслена законодавцем компетенція Національної ради прокуратури «у жодному випадку не стосується нагляду, проведення розслідувань, а також прийняття рішень з кадрових питань». Водночас члени Національної ради прокуратури визнали, що рада є істотною гарантією незалежності прокуратури від політичних впливів, а також важливим чинником забезпечення участі прокурорського самоврядування у вирішенні найсуттєвіших для прокуратури справ, дотримання працівниками прокуратури приписів права та чинних деонтологічних стандартів». Перспектива ліквідації Національної ради прокуратури тлумачилася представниками прокурорської спільноти у контексті потенційного нівелювання фактичної незалежності прокурорів і прокуратури, ліквідації конкурсного методу заміщення посад в прокуратурі, послабленням гарантії «каденційності функціональних посад в прокуратурі» (йдеться про каденцію як термін повноважень обраної посадової особи, упродовж якого зберігає чинність її мандат та діють гарантії щодо необґрунтованого усунення особи з посади) як одного із засадничих елементів прокурорської незалежності.

Загалом державницька позиція Національної ради прокуратури також полягає у запереченні часто ініційованих політикумом спроб встановлення політичного контролю над діяльністю Генерального прокурора і прокуратури шляхом «чергової новелізації закону про прокуратуру, що у незвично глибокий спосіб торкається легітимних завдань, устрою та організації прокуратури, питань незалежності прокуратури та прокурорів, а також засад функціонування прокуратури» [10]. В означеному контексті наголошується на необґрунтованості пропозиції щодо проведення у сеймі парламентських дебатів за результатами звіту (а не інформування) Генерального прокурора. Розмежування категорій «звіт» та «інформування» в аналізованому випадку є об'єктивною необхідністю. Воно не може відбуватися виключно у царині семантики, оскільки першочергово йдеться про наявність або відсутність певних правових наслідків для суб'єкта, уповноваженого на інформування або звітування. Інформування передбачає передачу відомостей або повідомлення без будь-якої правової консеквенції (щоправда, з можливістю публічного обговорення без перспективи голосування). Натомість звіт полягає у складанні відомостей за певною формою, їх подальшому оприлюдненні, обговоренні й прийнятті рішення щодо схвалення або відхилення звіту (у сфері публічно-правових відносин формалізація звіту суб'єкта владних повноважень зазвичай відбувається шляхом голосування). Відхиленім звіту неминуче тягне для суб'єкта негативні правові наслідки. Зважаючи на вищезазначене, більшість польських фахівців заперечує можливість звітування Генерального прокурора перед парламентом, пов'язуючи це з необхідністю забезпечення засадничого принципу незалежності прокурорів і прокуратури. Обґрунтовуючи означений постулат, дослідники апелюють до правового статусу Уповноваженого з прав людини, який відповідно до ст. 19 Закону Польщі «Про Уповноваженого з прав людини» зобов'язаний щорічно інформувати Сейм і Сенат про свою діяльність і стан дотримання прав і свобод людини та громадянина у Республіці Польща [12]. Правомірність і обгрунтованість такої постановки проблеми підтверджується нормами законів Польщі «Про Конституційний Трибунал» та «Про Верховний Суд», де також однозначно визначено, що ці органи мають надавати Сейму та Сенату інформацію про свою діяльність, за результатами заслуховування якої «голосування не проводиться» (п. 1 ст.4 Закону Польщі «Про Конституційний Трибунал» [13], § 2 ст.4 Закону Польщі «Про Верховний Суд» [14]).

Національна рада прокуратури категорично заперечила доцільність ліквідації військових прокуратур і створення замість них спеціалізованих підрозділів у складі загальних організаційних одиниць прокуратури, укомплектованих військовими прокурорами (кадровими офіцерами). Потенційна небезпечність реалізації подібного сценарію у першу чергу пов'язувалася з ймовірністю спричинення організаційного хаосу, зумовленого перспективою подвійного підпорядкування означеної категорії прокурорів, оскільки передбачалося збереження їх підпорядкування Головному військовому прокурору та фінансування за рахунок бюджету Міністерства оборони Польщі за одночасного залучення військових прокурорів до виконання «інших завдань, що належать до сфери юрисдикції загальних судів». Необхідність збереження військових прокуратур обгрунтовувалася у тому числі й необхідністю забезпечення нагляду за додержанням законності польськими військовослужбовцями, які у несуть службу за кордоном у складі міжнародних миротворчих контингентів.

Резюмуючи, зазначимо, що інституціоналізація прокурорського самоврядування в Республіці Польща об'єктивно зумовлена правовою природою прокуратури як незалежного спеціалізованого інституту державної влади. Національна рада прокуратури Польщі є самоврядною професійною інституцією, що «стоїть на сторожі незалежності прокурорів».

Її компетенція охоплює окремі питання кадрового забезпечення діяльності прокуратури, попередню експертизу проектів нормативно-правових актів Генерального прокурора Польщі, затвердження деонтологічних стандартів професійної діяльності прокурорів і моніторинг стану їх додержання тощо. Національна рада прокурорів одночасно є важливим владним інструментом і репрезентативним дискусійним майданчиком. Її рішення відображають консолідовану позицію професійного прокурорського співтовариства з ключових питань прокурорської діяльності, що сприяє закріпленню в суспільній свідомості коректного розуміння соціальної місії прокуратури та ствердженню цивілізованих стандартів правоохорони і правозахисту.

Література

прокуратура професійний самоврядування

1. Закон України «Про прокуратуру» : від I4.l0.20l4 р., № 1697-VII // Голос України. 2014.-№206.-С. 11--21.

2. Krajowa Rada Prokuratury [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://krp.gov.рі/о- radzi е/o-radzie.html.

3. Ustawa о zmianie Ustawy о prokutarurze oraz niektorych innych ustaw z dnia 9 pazdziernika 2009 r. // Dziennik Ustaw. 2009. № 178.-Poz. 1375.

4. Ustawa о Prokutarurze z dnia 20 czerwca 1985 r. z pozn. zm. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.arslege.pl/ustawa-o-prokuraturze/k42.

5. Sklad Rady Krajowej Prokuratury [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://krp. gov. рі/ sklad-rady/sklad-rady. html.

6. Regulamin Krajowej Rady Prokuratury: uchwaly Krajowej Rady Prokuratury № 2/2010 і № 179/2012 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://krp.gov.pl/ uchwaly/uchwaly.html.

7. Uchwala Nr. 391/2013 Krajowej Rady Prokuratury z dnia 28 pazdziernika 2013 roku w przedmiocie naruczenia niezaleznosci prokuratora [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: //krp.gov.pl/uchwaly-artykuly/uchwala-nr-391-2013-krajowej-rady-prokuratury-z-dnia-28-pazdziernika-2013-roku-w-przedmiocie-naruszenia-niezaleznosci- prokuratora.html.

8. Uchwala № 304/2013 Krajowej Rady Prokuratury z dnia 24 lipca 2013 roku w sprawie opinii do proektow ustaw Prawo о prokuraturze oraz Przepisy wprowadzajce ustawy Prawo о prokuraturze [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://krp.gov.pl/uchwaly-artykuly/ uchwala-nr-3 04-2013-kraj owej-rady-prokuratury-z-dnia-24-lipca-2013-r-w-sprawie-opinii-do-projektow-ustaw-prawo-o-prokuraturze-oraz-przepisy-wprowadzajace-ustawe-prawo-o-prokuraturze.html.

9. Uchwala № 541/2012 Krajowej Rady Prokuratury z dnia 24 pazdziernika 2012 roku w sprawie opinii do proektow ustaw Prawo о prokuraturze oraz Przepisy wprowadzajce ustawy Prawo о prokuraturze [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://krp.gov.pl/uchwaly-artykuly/uchwala-nr-541-2012-krajowej-rady-prokuratury-w-sprawie-opinii-do-projektow-ustaw-prawo-o-prokuraturze-oraz- przepisy-wprowadzajace-ustawe-prawo-o-prokuraturze.html.

10. Uchwala № 452/2012 Krajowej Rady Prokuratury z dnia 25 lipca 2012 r. w sprawie opinii do opracowanego w Ministerstwie Sprawiedliwosci projektu ustawy о zmianie ustawy о prokuraturze oraz niektorych innych ustaw [Електронний ресурс]. Режим доступу: krp.gov.pl/plik/2013.../183ca267957d6ca34al8827de0d5d841 .doc.

11. Ustawa z dnia 15 lipca 1987 г. о Rzeczniku Praw Obywatelskich z pozn. zm. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.arslege.pl/ustawa-o-rzeczniku-praw-obywatelskich/k57.

12. Trociuk S. Ustawa о Rzeczniku Praw Obywatelskich. Komentarz / S. Trociuk. Warszawa Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, 2005. 132 s.

13. Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 г. о Trybunale Konstytucyjnym z pozn. zm. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://isap.sej m.gov.pl/DetailsServlet?id=WDUl 997 1020643.

14. Ustawa z dnia 23 listopada 2002 г. о Sdzie Najwyzszym z pozn. zm. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://isap.sejm. gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20022402052.

Размещено на Allbest.ru