Правове регулювання доступу виробників масової інформації до публічної інформації про діяльність органів влади

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Правове регулювання доступу виробників масової інформації до публічної інформації про діяльність органів влади

Полевии Володимир Іванович

Постановка проблеми. Більшість осіб не користується правами на свободу доступу та поширення інформації щоденно та безпосередньо. Функцію інформування у суспільстві виконують спеціалізовані організації з масового інформування, які є виробниками та розповсюджувачами масової інформації: виробники масової інформації (ВМІ).

Демократичне громадянське суспільство змінює концепцію взаємодії медіа та органів влади: від простого інформування (владою) і донесення офіційної інформації до самостійності ВМІ у постановці запитань та пошуку відповідей на них. Тобто ВМІ претендують на роль комунікаційного каналу між суспільством та владою та потребують правових гарантій доступу до інформації.

Це зумовлює необхідність теоретичного осмислення змін у суспільних комунікаціях та їх відповідному правовому регламентуванні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Різні аспекти правового статусу ВМІ та комунікацій між органами влади та суспільством відобразилися у працях Г.Почепцова [1], Р.Данбара [2], В.Потера [3], А.Бергера [4], питання доступу до інформації з обмеженим доступом досліджувалися А.Марущаком [5] та іншими науковцями. Проте цілісної та чіткої відповіді на запитання, яким чином мають (можуть) бути побудовані комунікації між органами влади та суспільством у сучасних умовах не маємо.

З огляду на це метою статті є удосконалення механізму комунікації між владою та суспільством за допомогою ВМІ, а завданнями: вивчення механізмів взаємодії органів влади та ВМІ в нових умовах, уточнення правових засад такої комунікації, розробка пропозицій із приведення законодавства про доступ до публічної інформації та правового статусу ВМІ у відповідність до сучасних вимог.

Виклад основного матеріалу. Варто розпочати з того, що правовий статус засобів масової інформації визначає чинний Закон СРСР “Про пресу та інші засоби масової інформації” від 1 серпня 1990 р. [6], в якому справедливо, як для кінця минулого століття, визначається, що під масовою інформацією розуміються публічно розповсюджувані друковані, аудіо- та аудіовізуальні повідомлення і матеріали, а під засобами масової інформації - газети, журнали, теле- і радіопрограми, кінодокументалістика, інші періодичні форми публічного розповсюдження масової інформації (ст. 2 Закону). У ст. 22 Закону України “Про інформацію” (1992 р.) також зазначено, що масова інформація - це інформація, що поширюється з метою її доведення до необмеженого кола осіб, а засоби масової інформації - це засоби, призначені для публічного поширення друкованої або аудіовізуальної інформації.

Із появою інтернету як універсального засобу поширення загальнодоступної (масової) інформації у всіх її формах (аудіо-, відео-, текстовій тощо) та засобу, який зробив процес вироблення масової інформації доступним усім користувачам мережі, існуючий статус безнадійно застарів. Не вдаючись до зайвих дискусій, які виходять за межі предмета статті, пропонуємо відмежувати професійних виробників масової інформації від інших учасників сучасних комунікацій, зокрема для забезпечення їх прав на “ширший” доступ до інформації про діяльність влади. Саме із цією метою у цій статті принципово вживається поняття ВМІ замість “засіб масової інформації” (ЗМІ). Інтер- нет, наприклад, є унікальним технічним засобом поширення інформації, але створення нової інформації є прерогативою традиційних ВМІ (преса, ТБ, радіо, інформагенції) та окремих осіб й організацій (наприклад, блоге- рів, творчих чи кіностудій). При цьому “традиційні” форми доставки інформації стрімко переходять на мультимедійні платформи, які стирають відмінності між, наприклад, радіо та газетою (йдеться, наприклад, про сучасні сайти агентств новин, на яких представлена як друкована, так і відео- та аудіоінформація).

Які ж ВМІ маємо наділити особливими правами для доступу до інформації'? Структурно-функціональний аналіз місця ВМІ у сучасному (інформаційному) суспільстві свідчить, що таким доступом повинні володіти ті виробники масової інформації, головною функцією яких є інформування громадськості. Вважаю, що у такий спосіб може бути дотримано баланс між правом особи на доступ до інформації та обов'язком захисту інформації з обмеженим доступом, та більш загальним обов'язком органів влади ефективно виконувати покладені на них функції (в іншому випадку армія самостійних дописувачів- аматорів може блокувати виконавчі функції, переорієнтувавши органи влади на забезпечення функції інформування).

На підтвердження висловлених тез про існування “ширшого” доступу до інформації зазначу, що за чинним законодавством традиційні ВМІ мають такі правові “привілеї”:

Особливі правові гарантії їх діяльності.

Право на акредитацію при органах влади.

Конституційний принцип заборони цензури.

Гарантії діяльності встановлені як у Законі України “Про інформацію” [7], так і в законах про пресу та телебачення і радіомовлення [8; 9]. У частині, що стосується доступу до інформації про діяльність органів влади, представники ВМІ мають право (статті 24, 25 Закону України “Про інформацію”): публічний інформація влада

Здійснювати письмові, аудіо- та відеозаписи із застосуванням необхідних технічних засобів.

Безперешкодно відвідувати приміщення суб'єктів владних повноважень, відкриті заходи, які ними проводяться, та бути особисто прийнятим у розумні строки їх посадовими і службовими особами.

Не розкривати джерело інформації або інформацію, яка дає змогу встановити джерела інформації, крім випадків, коли його зобов'язано до цього рішенням суду на основі закону.

Після пред'явлення документа, що засвідчує професійну належність (журналістське посвідчення), має право збирати інформацію в районах стихійного лиха, катастроф, у місцях аварій, масових безпорядків, воєнних дій.

Бути акредитованими при органах державної влади та місцевого самоврядування (ст. 26 Закону України “Про інформацію”).

Цензура заборонена як нормами Конституції України (ч. 3 ст. 15), так і законами України “Про інформацію”, “Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні”, “Про телебачення і радіомовлення”.

Вивчення досвіду функціонування ВМІ дає змогу виокремити такі форми отримання медіа-організаціями інформації від державних органів та посадових осіб:

У порядку інформування про це самими державними органами.

У процесі реалізації своїх журналістських компетенцій.

У відповідь на запит/звернення.

Порядок інформування ВМІ державними органами встановлено Законом України “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації” [10].

Інформація про діяльність державних органів може отримуватися безпосередньо ЗМІ, або через інформаційні служби (прес-служби) цих органів у формі, наприклад, офіційних повідомлень, репортажів, коментарів та інтерв'ю, прес-конференцій, брифінгів, “круглих столів”, щотижневих інформаційних аналітичних передач. При цьому інформаційна діяльність органів влади має власну мету та виконує, як правило, PR завдання. ВМІ мають власну мету: надати повну інформацію про діяльність влади, показати альтернативні погляди, підштовхнути комуніканта до власних висновків.

Найбільш результативною формою доступу до інформації про діяльність влади є реалізація журналістських компетенцій у вигляді активного пошуку інформації, роботи з джерелами-інформаторами (інсайдами), журналістських розслідувань, інтерв'ю, репортажу тощо.

Важливо, що сьогодні статус журналіста мають лише особи, які працюють у ВМІ, які пройшли процедуру державної реєстрації (ліцензування).

Мас-медіа також можуть отримати офіційну відповідь на запит чи звернення на загальних підставах із громадянами України.

Звернення громадян - це особисті пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги, що стосуються статутної діяльності підприємств та організацій незалежно від форм власності [11].

Автор звернення має широкі права, передбачені ст. 18 Закону України “Про звернення громадян”, зокрема, бути присутнім при розгляді заяви чи скарги та одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги.

Орган, до якого звернулися, зобов'язаний (ст. 19 Закону України “Про звернення громадян”), серед іншого:

на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу;

письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення.

Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні (ст. 19 Закону України “Про доступ до публічної інформації” [12]).

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Саме запит, через його безособовий характер найчастіше використовується ВМІ.

Публічною діяльністю, а відповідно і публічною інформацією, є відображена та задокументована будь- якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена у процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Відповідно до Закону України “Про доступ до публічної інформації” уся публічна інформація є відкритою та повинна бути доступною, крім випадків охорони ІзОД та приватного життя. На нашу думку, саме у цьому полягає концептуальна зміна у налагодженні комунікацій між владою та громадою: від принципу “інформуємо лише про те, про що дозволено” до прозорості та відкритості у діяльності органів влади.

Разом із тим, не є публічною інформацією, наприклад, коментарі та оцінки посадових осіб, їх прогнози розвитку подальшої ситуації. Тому інтерв'ю - це право, а не обов'язок посадової особи, яка, до того ж, обмежена вимогами охорони службової та іншої ІзОД.

Розпорядниками публічної інформації (ст. 13 Закону України “Про доступ до публічної інформації”), тобто суб'єктами, які зобов'язані надати інформацію на запит, є не тільки суб'єкти владних повноважень, або суб'єкти, яким ці повноваження делеговані, а також усі юридичні особи в частині використання бюджетних коштів та суб'єкти господарювання, які є монополіями або володіють:

інформацією про стан довкілля;

інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту;

інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян;

- іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).

На практиці існує дві головні конфліктні зони між медіа та органами влади (їх посадовими особами) при реалізації права на доступ до інформації. Це право на приватність (публічні особи також ним володіють, але з винятками, про які йтиметься далі) та захист ІзОД.

Через перманентність конфлікту права на невтручання у приватне життя та свободи слова, які є основою демократичного суспільства, він став предметом розгляду й європейських судових інституцій, і Конституційного Суду України у 2008 та 2012 рр. Найвищі судові інстанції зазначили, що ці права не є абсолютними і не мають ієрархічного характеру, оскільки мають однакову цінність. Право на приватність повинне захищати приватне життя особи не лише від втручання влади, а й від подібних дій із боку інших осіб чи інститутів, зокрема медіа (п. 11, 12 Резолюції ПАРЄ № 1165 [13]).

Конституційний Суд України дає таке офіційне тлумачення ст. 32 та 34 Конституції України. Інформацією про особисте та сімейне життя особи є будь-які відомості та/або дані про відносини немайнового та майнового характеру, обставини, події, стосунки тощо, пов'язані з особою та членами її сім'ї, за винятком передбаченої законами інформації, що стосується здійснення особою, яка обіймає посаду, пов'язану з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень. І така інформація про особу є конфіденційною. Збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини [14].

Особистим життям фізичної особи є її поведінка у сфері особисті- сних, сімейних, побутових, інтимних, товариських, професійних, ділових та інших стосунків поза межами суспільної діяльності.

Практика виходить із того, що неможливо визначити абсолютно всі види поведінки фізичної особи у сферах особистого та сімейного життя, оскільки особисті та сімейні права є частиною природних прав людини, які не є вичерпними, і реалізуються в різноманітних і динамічних відносинах майнового та немайнового характеру, стосунках, явищах, подіях тощо.

Фізична особа сама визначає своє особисте життя і можливість ознайомлення з ним інших осіб (ст. 301 Цивільного кодексу України [15]). Вона має право на збереження у таємниці обставин свого особистого життя.

Обставини особистого життя фізичної особи можуть бути розголошені іншими особами лише за умови, що вони містять ознаки правопорушення, що підтверджено рішенням суду, а також за її згодою.

Слід усвідомлювати, що як тільки Закон дає можливості для втручання в особисте життя певному суб'єкту, цим фактом, як прецедентом, відразу користуються й державні органи, які традиційно “мають слабкість” до втручання в особисте життя, наприклад, з метою забезпечення громадської безпеки. Знімання фізичної особи на фото-, кіно-, теле- чи відео- плівку, зокрема таємне, без згоди особи може бути проведене лише у випадках, встановлених законом, йдеться у ч. 3 ст. 307 ЦК України. І тут же право проводити аудіо-, відео- , фотофіксацію як допоміжний засіб попередження протиправних дій та розкриття правопорушень отримує міліція (п. 12 ст. 11 Закону України “Про міліцію” [16]).

Обіймання особою посади, яка пов'язана із здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування, передбачає додаткові правові обтяження у частині права на приватність. Публічний характер діяльності як самих органів, так і їх посадових осіб вимагає оприлюднення певної інформації для формування громадської думки, довіри до влади та підтримки її авторитету.

У пункті 6 Резолюції ПАРЄ № 1165 (1998) зазначено, що публічні особи повинні усвідомлювати, що особливий статус, який вони мають у суспільстві, автоматично збільшує рівень тиску на приватність їхнього життя. Так, згідно із законодавством України не належать до інформації з обмеженим доступом, зокрема така приватна інформація:

декларації про доходи осіб та членів їхніх сімей, які претендують на зайняття чи обіймають виборну посаду в органах влади або обіймають посаду державного службовця, службовця органу місцевого самоврядування першої або другої категорії (ч. 6 ст. 6 Закону України “Про доступ до публічної інформації”);

персональні дані фізичної особи, яка претендує зайняти чи обіймає виборну посаду (у представницьких органах) або посаду державного службовця першої категорії, за винятком інформації, яка відповідно до Закону визначена такою, що належить до ІзОД (ч. 4 ст. 5 Закону України “Про захист персональних даних” [17]);

відомості про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб (п. 5 ч. 4 ст. 21 Закону України “Про інформацію”).

Вітчизняне законодавство та практика не поширює статус “публічної особи” на близьких та інших осіб публічної особи в контексті обмеження їх права на приватне життя. Таке застереження щодо недопущення порушення конституційних прав членів сімей посадових осіб Конституційний Суд України висловив в окремому Рішенні від 6 жовтня 2010 року № 21-рп/2010 [18].

Зазначимо, що Закон передбачає виняток і щодо заборони поширення ІзОД. Йдеться про механізм оприлюднення ІзОД, що є “суспільно необхідною” (ст. 29 Закону України “Про інформацію”).

Свобода слова не є абсолютною. Існує відкрита та з обмеженим доступом інформація. Уся інформація, що не є конфіденційною, таємною чи службовою, є відкритою (ст. 20 Закону України “Про інформацію”).

Із метою збереження інформації, що є власністю держави і знаходиться у користуванні органів влади, інших організацій, щодо неї може встановлюватися обмежений доступ - надано статус службової інформації. Порядок отримання такого статусу визначено відповідним підзаконним нормативним актом [19]. Таким чином, не внесені до переліків службової інформації інші документовані відомості мають статус публічної інформації.

Разом із тим, поширення суспільно необхідної інформації, тобто інформації, яка є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення, є винятком щодо заборони розголошення ІзОД.

Предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка:

свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України;

забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов'язків;

свідчить про можливість порушення прав людини;

свідчить про введення громадськості в оману;

свідчить про шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо.

При вживанні терміна “суспільно необхідна інформація” [20] важливо знати, хто повинен вирішувати, чи є інформація суспільно необхідною?

Чи розкривати цю інформацію - вирішує розпорядник інформації (представник влади), а не журналіст. Разом із тим, журналіст, що у певний спосіб вже отримав інформацію від свого джерела, може оприлюднити її з огляду на суспільну необхідність і не розкривати джерела інформації, крім випадків, коли його зобов'язано до цього рішенням суду (ч. 3 ст. 25 Закону України “Про інформацію”).

Крім цього, особа, яка оприлюднює публічну інформацію і є посадовою чи службовою особою, має додатковий правовий захист (ст. 11 Закону України “Про доступ до публічної інформації”). Вона звільняється від відповідальності за розголошення інформації про правопорушення або відомостей, що стосуються серйозної загрози здоров'ю чи безпеці громадян, довкіллю, якщо особа при цьому керувалася добрими намірами та мала обґрунтоване переконання, що інформація є:

достовірною;

містить докази правопорушення;

стосується істотної загрози здоров'ю чи безпеці громадян, довкіллю.

Такий правовий захист потенційного джерела інформації також є аргументом, який сприяє реалізації компетенцій журналіста.

Яку інформацію повинен (може) оприлюднити розпорядник інформації? Щоб відпости на це питання, автор наведе трискладовий алгоритм для того, щоб визначити, чи слід робити інформацію загальнодоступною (так званий, “трискладовий тест” [21]). Отже, розпорядник інформації має відповісти на три запитання:

Чи відповідає обмеження доступу до інформації інтересам національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку із метою запобігання заворушенням чи злочинам, охорони здоров'я населення, захисту репутації або прав інших людей, запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або підтримання авторитету і неупередженості правосуддя? (ст. 6 Закону України “Про доступ до публічної інформації”).

Чи розкриття такої інформації завдає шкоду зазначеним вище інтересам?

Чи переважає шкода від оприлюднення такої інформації можливу користь для суспільних інтересів?

У ч. 4 ст. 21 Закону України “Про інформацію” наведено перелік відомостей, доступ до яких не може бути обмежено, навіть якщо проти цього виступає розпорядник:

про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту;

про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці людей;

про стан здоров'я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально- демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення;

про факти порушення прав і свобод людини і громадянина;

про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб;

інші відомості, доступ до яких не може бути обмежено відповідно до законів та міжнародних договорів України.

Висновки. Виробники масової інформації виконують роль комунікаційного інструменту між владою та суспільством. Автор вважає, що правовий статус ВМІ має бути уточнено в частині розмежування виробників масової інформації та засобів (каналів) передачі інформації. Це дасть змогу увести в правове поле нові ВМІ на мультимедійних платформах: ін- тернет-сайтах.

В Україні впроваджується нова концепція забезпечення права особи на інформацію, що передбачає максимальний доступ до публічної інформації. Ініціатором організації такого доступу повинен бути сам державний орган. Законодавство визначає правові засади взаємин між ВМІ та органами влади, що сприяє налагодженню комунікацій між владою та суспільством у межах існуючого правового поля.

Література

Почепцов Г. Социокоммуникации и социосистемы [Электронный ресурс] // Сайт “Медіаграмотність”. - Режим доступа : http://osvita.mediasapiens.ua/ material/24715.

Dunbar R. Grooming, gossip and the evolution of language. - London, 2002.

Potter, W. James (2008). Arguing for a general framework for mass media scholarship // SAGE Publications, 2009. - 394 с.

Berger Arthur Asa. Media and Communication Research Methods: An Introduction to Qualitative and Quantitative Approaches // SAGE, 2011. - 341 с.

Основи інформаційної безпеки України : навч. посіб. / [кол. авт. ; за заг. ред. А.І.Марущака]. - К. : Наук.-вид. центр НА СБ України, 2013. - 388 с.

Закон України “Про інформацію” [Електронний ресурс] // Сайт Верховної Ради України. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2657-12.

Закон України “Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні” [Електронний ресурс] // Сайт Верховної Ради України. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ 2782-12.

Закон України “Про телебачення і радіомовлення” [Електронний ресурс] // Сайт Верховної Ради України. - Режим доступу :http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/3759-12.

Закон України “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації” [Електронний ресурс] // Сайт Верховної Ради України. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/539/97- %D0%B2%D1%80.

Закон України “Про звернення громадян” [Електронний ресурс] // Сайт Верховної Ради України. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ 393/96-вр.

Закон України “Про доступ до публічної інформації” [Електронний ресурс] // Сайт Верховної Ради України. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov. ua/laws/show/2939-17.

Resolution PACE 1165 (1998) Right to privacy [Електронний ресурс] // Сайт Парламентської Асамблеї Ради Європи. - Режим доступу : http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref- XML2HTML-en.asp?fileid= 16641&lang=en.

Рішення Конституційного Суду від 20.01.2012 № 2-рп/2012 “Щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України” [Електронний ресурс] // Сайт Верховної Ради України. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v002p 710-12/paran51#n51.

Цивільний кодекс України [Електронний ресурс] // Сайт Верховної Ради України. - Режим доступу : http: //zakon4.rada.gov .ua/laws/show/435 - 15/parao1467#o1467.

Закон України “Про міліцію” [Електронний ресурс] // Сайт Верховної Ради України. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/565-12.

Закон України “Про захист пер

сональних даних” [Електронний ресурс] // Сайт Верховної Ради України. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2297-17.

Рішення Конституційного Суду України від 6 жовтня 2010 року № 21- рп/2010 “Справа про корупційні правопорушення та введення в дію антикорупційних законів” [Електронний ресурс] // Сайт Верховної Ради України. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/v021p710-10.

Постанова Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1998 року № 893 “Інструкція про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію” [Електронний ресурс] // Сайт Верховної Ради України. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ 1893-98-%D0%BF.

Размещено на Allbest.ru