Актуальне питання щодо проблеми проведення люстрації в Україні в умовах розбудови правової держави

Київського національного університету імені Тараса Шевченка

АКТУАЛЬНЕ ПИТАННЯ ЩОДО ПРОБЛЕМИ ПРОВЕДЕННЯ ЛЮСТРАЦІЇ В УКРАЇНІ В УМОВАХ РОЗБУДОВИ ПРАВОВОЇ ДЕРЖАВИ

Кутовий Олександр

Останні події в Україні вказали на один з ії основних напрямків, що народ може і повинен, у рамках демократичної держави, впливати на владу, використовуючи всі наявні (яких, однак, часто бракує) інструменти та можливості. У зв'язку з цим український народ довів, що у майбутньому буде перебувати у стані готовності на випадок, коли дії влади будуть різко суперечити загальнонаціональним настроям чи носитимуть антиукраїнський характер, негативним способом впливатимуть на становище у суспільстві, стан суспільної моралі тощо, що в умовах розбудови правової держави такий механізм не припустимий.

Наслідком консолідації та впливу народу на владу стало прийняття Законів України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» від 08.04.2014 року та «Про очищення влади» від 16.09.2014 року.

Метою даної статті є висвітлення окремих проблем проведення люстрації в Україні на підставі чинного законодавства України.

Стан дослідження

У зв'язку з тим, що питання люстрації в Україні є новим інститутом та таким, що носить актуальний характер, вказані проблеми поки що не стали предметом широкої наукової дискусії, однак має місце велика кількість публікацій, досліджень у політичних та громадських колах, експертному (у тому числі юридичному) середовищі, які й стали базисом дослідження.

Виклад основного матеріалу

Як зазначає С. Шевчук, термін «люстра- ція» у своєму первинному значенні в гре- ко-римській міфології означав ритуали очищення від моральної скверни. Відповідно до вірувань греків та римлян, окрім загальної ідеї щодо гріховності самої людської природи, нечистота або скверна, які вимагали проведення ритуалу очищення, могли виникати у багатьох випадках: скоєння злочину (вбивства), явлення божественного знаку тощо. Але ще за часів афінської демократії (V століття до нашої ери) люстрація почала застосовуватися у сучасному розумінні цього терміну, тобто із метою подолання важких негативних наслідків попередніх політичних режимів авторитарного спрямування. У наші дні про люстрацію говорять переважно відносно до законодавчої практики, що характерна для постсоціалістичних держав Східної Європи з кінця 1980-х - 1990 рр. [8].

На сьогодні серед експертів, політиків, науковців немає єдності в розумінні поняття «люстрація». Деякі з авторів розуміють під люстрацією «усунення індивідів від політичного життя або юридичне покарання за минулі дії під час попереднього режиму». Згідно із таким підходом люстрація містить два основні компоненти або, за словами професора С. Карштедта, «два типи публічного провадження»: кримінальне переслідування представників еліти та посадових осіб органів влади, що становили вище керівництво у системі державного управління минулого режиму; процедура масових розслідувань щодо тих, хто добровільно співпрацював із минулим режимом, членів партії або службовців державних організацій (наприклад, поліції, служби безпеки) середнього та нижчого рангів у бюрократичній ієрархії.

Альтернативний підхід до розуміння лю- страції пов'язується, перш за все, як зазначає вчений, із таким поняттям, як «ретроактивна» чи «перехідна» справедливість. Відповідно до такого підходу, люстрація становить систему «політичних рішень, що приймаються відразу ж після переходу від авторитаризму у відношенні до індивідів на основі того, що було ними вчинено або що було вчинено щодо них за часів минулого режиму» [8].

Вчений Степаненко О. Г. виділяє поняття люстрації політичної, тобто державної системи захисту народу, держави від узурпації державної влади незаконними діями політичних партій, захисту членів партії від порушень внутрішньопартійної демократії, під якою пропонується розуміти процес, спрямований на забезпечення:

— публічного надання всіма зареєстрованими партіями, партійними фракціями, а також публічними політиками (згідно з визначеним законом переліком) інформації про свою політичну та фінансову діяльність, про політичні (соціально-економічні, культурні тощо) програми та про результати їх реалізації за відповідні періоди (етапи);

— публічного, системно упорядкованого та безоплатного для користувачів розповсюдження такої інформації для громадян держави;

— офіційного щорічного проведення аудиторської перевірки такої інформації та фінасово-партійної діяльності самих люстро- ваних осіб відповідними державними органами за рахунок самих люстрованих осіб у наступних напрямах: відповідності ідеології, програми, статутних документів та практики діяльності відповідної партії, громадської організації принципам та нормам Конституції, міжнародним угодам, вимогам міжнародних органів, ратифікованих державою, рішенням міжнародних судових органів та трибуналів, визнаних державою тощо [7, с. 18].

Як зазначає А. Мохник, люстрація являє собою заборону для певних категорій громадян обіймати державні та інші значимі для суспільства посади. Визнання органом лю- страції особи такою, що підпадає під люстра- цію, тягне за собою заборону для цієї особи обіймати посади в органах влади та інших визначених законом інституціях строком на п'ять років. Люстрація, продовжує політик, не має нічого спільного з кримінальною відповідальністю за скоєні злочини. Процедура люстрації не підміняє правосуддя - той, хто вчинив злочин, обов'язково має постати перед судом. Люстровану ж особу не ув'язнюють, а лише тимчасово забороняють їй обіймати певні посади [5, с. 1].

Однак, слід зауважити, що автор пов'язує люстрацію виключно із застосування відповідних заходів щодо тих осіб, які за часів Радянського Союзу обіймали в Україні посади у комуністичній партії, правоохоронних та каральних органах тощо, тобто як пережиток більшовицького комуністичного режиму.

У свою чергу, Ж. Заєць, зазначає, що сучасне розуміння «люстрація» - це передбачене на конституційному або законодавчому рівні обмеження особи в здійсненні нею права на перебування на державній службі, яке існує внаслідок здійснення такою особою репресивних функцій за часів існування авторитарних та тоталітарних режимів. Як правовий інститут, вона є системою правових норм, які, визначають порядок здійснення люстраційних заходів, тобто обмежень, які, за своєю суттю, є елементами механізму відповідальності особи за ті чи інші діяння. У процесі люстрації використовуються механізми різних видів відповідальності, перш за все юридичної, оскільки люстраційні обмеження мають юридичний характер [4].

Перш ніж переходити до висвітлення процесу люстрації згідно з положеннями чинного законодавства, варто відзначити, яким чином проходив даний процес у країнах постсоціалістичного устрою. Так, зокрема, у Польщі законодавство щодо проведення люстрації сформувалось лише у 2006-2007 роках та має на меті перевірку всіх осіб, які поступають на державну службу, на предмет причетності їх до колишнього комуністичного режиму у цій державі. Функції щодо такої перевірки покладені на Люстраційне бюро інституту національної пам'яті. Відповідна процедура застосовується від президента й до проректора вищого навчального закладу.

У Чехії люстраційний процес також пов'язаний із декомунізацією. Під час проведення люстрації був публічно висвітлений список осіб (140 тисяч імен), які протягом 1948-1989 років співробітничали із комуністичним режимом. Даний список був підданий перевірці. Для таких осіб на 5 років встановлювались обмеження щодо перебування на посадах в органах державної влади. партія демократія люстрація влада

Як у Латвії, так і в Литовській Республіці, згідно із законами, що є чинними, кандидати в депутати парламенту піддаються перевірці на предмет зв'язків із зарубіжними розвідками. А колишнім співробітникам іноземних (радянських або інших) спецслужб забороняється виставляти свою кандидатуру для участі в парламентських виборах [6].

Таким чином, варто відзначити, що в країнах постсоціалістичного устрою, люстрацію було пов'язано із «комуністичним минулим» держав, за якого всім особам, які працювали на режим та вчиняли протизаконні діяння, заборонялось обіймати посади в органах державної влади, освітніх та наукових установах тощо.

На сьогодні Закон України «Про очищення влади» передбачає люстрацію як встановлену Законом або рішенням суду заборону окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Метою таких заходів є недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Яну- ковичем, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, та ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист [1].

Отже, як бачимо, першою проблемою з приводу функціонування інституту люстрації в Україні є невідповідність природним принципам і практиці східноєвропейських держав. Люстраційні «процедури» пов'язують, у першу чергу, із діяльністю комуністичного режиму. Чинний же Закон передбачає проведення люстрацій них заходів щодо тих осіб, які перебували на посадах у період з 2010 року до сьогодні.

Однак, з іншого боку, Закон поряд із поняттям люстрації вживає очищення влади, що сприймаються законодавцем як тотожні поняття.

Поряд із Законом «Про очищення влади» на сьогодні діє раніше прийнятий Закон «Про відновлення довіри до судової влади в Україні», що передбачає правові та організаційні засади проведення спеціальної перевірки суддів судів загальної юрисдикції як тимчасового посиленого заходу з використанням існуючих процедур розгляду питань про притягнення суддів судів загальної юрисдикції до дисциплінарної відповідальності і звільнення з посади у зв'язку з порушенням присяги з метою підвищення авторитету судової влади України та довіри громадян до судової гілки влади, відновлення законності і справедливості. Даний Закон також вважається механізмом люстраційного процесу [2].

Вказаний Закон передбачає перевірку Тимчасовою спеціальною комісією з перевірки суддів судів загальної юрисдикції суддів, які приймали незаконні, неправосудні рішення під час подій на «Євромайдані в Києві». Однак, у літературі відзначається про низку прогалин у Законі, що може вплинути на законність та обґрунтованість проведення люстраційного процесу. Так, зокрема, Закон не містить порядок формування справи, заведеної стосовно суб'єкта перевірки. До того ж доцільно дати визначення «персональної справи суб'єкта перевірки» - сукупність усіх документів, зібраних Тимчасовою спеціальною комісією щодо суб'єкта перевірки. Потребує уточнення та тлумачення термін «порушення присяги», порушення якого є підставою для проведення перевірки суддів.

Окрім цього, в Законі відсутні норми щодо правових основ проведення перевірки суддів, принципів, за якими проводиться перевірка, статусу членів Тимчасової спеціальної комісії, критеріїв проведення перевірки, відповідальності за порушення законодавства про «люстрацію», гарантій безпеки членів комісії та «люстрованих» суддів [4, с. 14].

Так, адвокат В. Бобриньов додає, вказуючи, що система люстрації суддів так і не запрацювала. До прикладу, за два місяці діяльності (а це вже третина строку на прийняття заяв) Тимчасовій спеціальній комісії з перевірки суддів було подано на розгляд понад 600 матеріалів, з яких до перевірки було прийнято приблизно 70 справ. Інші ж заяви здебільшого були повернуті заявникам у зв'язку з неналежною підвідомчістю чи порушенням порядку їхнього оформлення. На сьогодні не прийнято жодного рішення по суті заяви. На офіційному сайті Вищої ради юстиції не оприлюднена інформація щодо жодної з перевірок і про жодного суддю, у відношенні якого проводиться перевірка, що прямо передбачено Законом. Адже це саме той ефект і та гласність, які очікуються від процедури люстрації суддів.

По-друге, під «люстрацію», навіть теоретично, потрапляє досить вузьке коло суддів - переважно ті судді, які виносили рішення про притягнення до відповідальності учасників подій на «Майдані» в період з 21 листопада 2013 року до 11 квітня 2014 року. Однак, слід звернути увагу, як зазначає автор, довіра до судової системи України булла підірвана не тільки подіями, пов'язаними з «Майданом». Це трапилося задовго до них і вершилося не тільки у сфері адміністративного і кримінального проваджень.

По-третє, головний орган «люстрації» не може «люструвати» в принципі. Тимчасова спеціальна комісія не приймає по суті скарг жодних рішень. Вона лише може надавати до Вищої ради юстиції висновки за фактом проведення перевірки для подальшого винесення Радою відповідного рішення. Це ставить під сумнів важливість самої комісії і виводить усі скарги в ту ж сферу, в якій вони були і раніше, - у сферу компетенції Вищої ради юстиції [3].

Важливим питанням у контексті визначення підстав для проведення люстрації суддів (прийняття ними рішень) є саме їх правомірність, тобто є проблема того, чи може суддя бути переслідуваний на підставі рішень, які він виносить. Вказане підриває авторитет суддів, негативно позначається на функціонуванні судової системи загалом. Окрім цього, можливість притягнення судді до дисциплінарної відповідальності за винесені ним рішення порушує презумпцію законності останніх. Адже для цього в Україні діють суди апеляційної та касаційної інстанцій, які визначають правомірність прийнятих судами першої інстанції рішень. Більше того, щороку в Україні приймається велика кількість неправомірних рішень, за які судді не несуть жодної відповідальності. Якщо в Україні матиме місце практика притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності за винесені ними рішення, то про функціонування нашої держави, як правової та демократичної, буде говорити важко.

Що ж стосується Закону «Про очищення влади», то він також містить низку прогалин та тягне за собою деякі проблеми. Зокрема, закріплюючи велику кількість посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування, щодо яких повинні здійснюватися люстраційні заходи, Закон передбачає можливість звільнення великої кількості осіб, натомість механізм набору «нових» кадрів не передбачений, що може призвести до приходу в органи державної влади та органи місцевого самоврядування подібних до «люстрованих» осіб, їх родичів тощо. Отже, відсутній механізм оновлення працівників державного апарату.

По-друге, судячи з положень Закону, лю- страція проходитиме не за діями на посадах, а за самими посадами. Однак не варто, на наше переконання, всіх державних службовців «зводити до одної лінії», тобто необхідно оцінювати дії чи бездіяльність особи, але не сам факт її перебування на певній посаді.

По-третє, суттєвим недоліком Закону є передбачені положення щодо здійснення перевірки державних службовців самими керівниками відповідних органів державної влади чи державних установ. Вказане може вплинути на упередженість та необ'єктивність у питанні щодо застосування люстраційних заходів до певних осіб.

На наше переконання, прогалиною Закону є також відсутність створення «нового» державного органу з питань люстрації. Натомість, такі функції покладені на Міністерство юстиції (в якому теж працюють особи, які підлягають люстрації), яке має в своєму підпорядкуванні Громадську раду з питань люстрації, яка при цьому не володіє можливістю приймати обов'язкові до виконання рішення, а діяльність її носить більш дорадчий характер.

Висновки

1. Про очищення влади : Закон України від 16.09.2014 № 1682-VII // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - № 44. - Ст. 2041.

2. Про відновлення довіри до судової влади в Україні : Закон України від 08.04.2014 № 1188-VII // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - № 23. - Ст. 870.

3. Бобриньов В. Законодавчі основи для проведення люстрації суддів: підводні камені [Електронний ресурс] // Юскутум: адвокатське об'єднання. - 2014. - Режим доступу : http://juscutum.com.

4. Бусол О. «Про відновлення довіри до судової системи» не є законом про люстрацію та потребує доопрацювання / О. Бусол // Громадська думка про правотворення. - 2014. - № 8. - С. 11-20.

5. Заєць Ж. Проблема запровадження процедури люстрації в Україні /Ж. Заєць // Актуальні питання державотворення в Україні: матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (30 березня 2012 р.) / редкол.: д.ю.н. І.С. Гриценко (голова), проф. П.С. Берзін (заст. голови), к.ю.н. І. С. Саха- рук (відп. ред.) - К. : Прінт-Сервіс, 2014. - С.30-32.

6. Люстрація - це не війна з минулим, це боротьба за майбутнє // Газета ВО «Свобода». 2011. - № 108.-С. 1-2.

7. Степаненко О. Г. Політична люстрація: теоретичні засади поняття / О. Г. Степаненко // Наукові праці Чорноморського державного університету імені Петра Могили комплексу «Києво-Могилянська академія». Серія : Політологія . - 2014. - Т. 236. - Вип. 224. С.17-20.

Анотація

В статье рассматривается актуальный вопрос, касающийся проблемы проведения «люстрации» в условиях построения правового государства, а также акцентируется внимание на отдельные проблемы «люстрации» в Украине на основе действующего законодательства.

Ключові слова: люстрація, держава, правові принципи, людська гідність, очищення влади.