Історико-правовий аналіз розвитку та становлення підрозділів міліції особливого призначення в Україні

Невирішені раніше проблеми. У той же час, дані дослідження висвітлюють тільки окремі питання статусу, організації та діяльності визначених спеціальних підрозділів міліції в Україні, не приділяючи достатньої уваги комплексній характеристиці історико-правових засад їх формування й розвитку з огляду на сучасні процеси реформування системи органів внутрішніх справ України. Саме тому метою нашої роботи є аналіз історико-правових засад розвитку та становлення організації діяльності підрозділів міліції особливого призначення в Україні, визначення його основних рис, сутності та специфіки, а також обґрунтування пріоритетних напрямків подальшої інституалізації підрозділів міліції громадської безпеки особливого призначення.

Передусім, відмітимо, що після відновлення незалежності України істотне ускладнення криміногенної обстановки у державі в умовах тодішньої політичної та економічної нестабільності зумовило необхідність організації широкої мережі високопрофесійних фахових спеціальних підрозділів міліції на базі створених наприкінці 1988 року у складі МВС Української РСР загонів міліції особливого призначення. Так, з метою ефективної боротьби з організованою злочинністю і охорони громадського порядку в надзвичайних обставинах, а також оперативного реагування на вчинення тяжких, групових й збройних правопорушень відповідно до Наказу МВС України від 16.01.1992 р. № 1дск [1]проводилась реорганізація загонів міліції особливого призначення і створення підрозділів швидкого реагування "Беркут" в усіх обласних центрах.

При цьому, на тоді адміністративно- правовий статус даних спецпідрозділів міліції було визначено недостатньо розгорнуто й чітко, що в цілому негативним чином позначалось на їх подальшій інституалізації у складі МВС України та нормативно-правовому забезпеченню діяльності. Наприклад, у Статуті патрульно-постової служби міліції України, затвердженому Наказом МВС України від 28.07.1994 р. № 404 [2], спецпідрозділи "Беркут", що включаються до складу патрульно-постової служби міліції, одночасно визначаються як "підрозділи швидкого реагування" і як "підрозділи міліції особливого призначення". До того ж зважаємо й на те, що Законом України "Про міліцію" від 20.12.1990 р. № 565-XII [3]підрозділи міліції особливого призначення не тільки не виокремлюються в самостійний структурний підрозділ органів внутрішніх справ, а й взагалі прямо не називаються.

Наступний етап становлення підрозділу міліції швидкого реагування "Беркут" зумовлюється затвердженням Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 31.08.1998 р. № 63 [4]його Положення. Згідно із цим підрозділ міліції "Беркут" визначено високомобільним спеціальним підрозділом, створеним для боротьби зі злочинністю, забезпечення правопорядку під час проведення відповідних політичних, спортивних, культурних і релігійних заходів, проведення спеціальних операцій та охорони громадського порядку. Таким чином, у діяльності даного спецпідрозділу умовно можна виділити два основні напрямки - це підтримання (забезпечення) громадського порядку і проведення спеціальних операцій в рамках боротьби зі злочинністю.

Слід окремо зауважити й високомобільність як специфічну рису спецпідрозділу "Беркут", що передбачає можливість його тимчасового передислокування в інші регіони держави. Визначення спецпідрозділу "Беркут" резервом Міністра внутрішніх справ України і його підпорядкованість начальникам ГУМВС, УМВС України в Криму, областях, містах Києві та Севастополі і їх заступникам - начальникам міліції громадської безпеки (п.1.5-1.7 Положення) підкреслює високий статус і важливість цього спецпідрозділу міліції, виступає гарантією використання його сил і засобів за призначенням.

Загалом же Положення від 31.08.1998 р. [4]забезпечує доволі високий рівень урегульованості організації діяльності підрозділу міліції швидкого реагування "Беркут", регламентуючи не тільки питання його формально-правового статусу, підпорядкованості, комплектування, завдань і функцій, але й обов'язки і права командиру підрозділу, а також (що не менш важливо) принципи діяльності спецпідрозділу "Беркут". Разом із тим, як недолік відмітимо, по- перше, не розкриття засад і форм взаємодії підрозділу міліції швидкого реагування "Беркут" з органами внутрішніх справ та їх підрозділами і, по-друге, невизначеність Положенням організаційно-штатної структури даного спецпідрозділу, що має узгоджуватись з його завданнями і функціями.

Вищерозглянуте Положення від 31.08.1998 р. [4]відповідно до Наказу МВС України від 18.05.2004 р. № 529 [5]було замінено іншим Положенням про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут", що так само мало забезпечувати комплексність адміністративно-правових засад організації його діяльності. Статус і місце у системі МВС України, підпорядкованість, можливість передислокування та інші ключові особливості організації діяльності спецпідрозділу міліції "Беркут" у Положенні від 18.05.2004 р. переважно зберігаються. При тому, доволі показовою вбачається чергова зміна найменування спецпідрозділу "Беркут", який замість підрозділу міліції швидкого реагування став підрозділом міліції особливого призначення. Хоча від цього, як правило, реально не залежить ні компетенція, ні організаційно-штатна структура спецпідрозділу міліції, вважаємо правильним застосування його єдиного усталеного позначення, що також свідчитиме про стабільність формування та організації діяльності такого спецпідрозділу міліції.

Крім традиційного врегулювання загальних положень статусу спецпідрозділу "Беркут", його матеріально-фінансового забезпечення, основних завдань і функцій, питань взаємодії, обов'язків і прав командира підрозділу, Положенням від 18.05.2004 р. також визначались критерії оцінки ефективності роботи підрозділу і порядок та умови присвоєння звання "Професіонал". Подібне розширення предмету правового регулювання хоча і не усуває названих нами вище недоліків попереднього Положення від 31.08.1998 р., проте в цілому є позитивним, оскільки спрямовується на підвищення ефективності функціонування даного спецпідрозділу міліції через об'єктивну оцінку його діяльності та заохочення співробітників.

Такий важливий елемент адміністративно-правового статусу підрозділів міліції особливого призначення "Беркут" як їх організаційно-штатна структура був закріплений окремим Наказом МВС України від 17.12.2009 р. № 530дск [6], в якому відображається організаційно-штатна структура всіх підрозділів міліції. Згідно із цим спецпідрозділ міліції "Беркут" утворювався за територіальним принципом у формі полку, батальйону та роти, які у свою чергу складались з командування, штабу, різних взводів, відділень і груп. З огляду на практику врегулювання організаційно-штатної структури підрозділів міліції особливого призначення окремим від Положення правовим актом, підкреслимо, що вона повинна визначатись насамперед з урахуванням поставлених перед ними завдань, актуальних потреб забезпечення правопорядку, обсягів матеріально-фінансового й іншого ресурсного забезпечення.

Наступне Положення про спеціальний підрозділ міліції громадської безпеки "Беркут" (який в чергове змінив найменування) затверджується Наказом МВС України від 24.10.2013 р. № 1011 [7]. За цим Положенням здебільшого були збережені основні особливості організації діяльності даного спецпідрозділу, який визначався як "підрозділ міліції особливого призначення" у структурі міліції громадської безпеки головних управлінь, управлінь МВС України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі. У той же час залишилась неврегульована загальна мета функціонування спецпідрозділу міліції "Беркут", а шість його завдань частково дублюються обов'язками. Іншими недоліками Положення від 24.10.2013 р. можна також вказати невизначеність принципів діяльності спецпідрозділу міліції "Беркут", його організаційно-штатної структури, конкретних засад комплектування та взаємодії. Значна ж частина норм останнього Положення про спецпідрозділ міліції "Беркут" була покладена в основу Положення про підрозділи міліції громадської безпеки особливого призначення від 08.05.2014 р. [8].

В контексті інституалізації підрозділів міліції особливого призначення слід звернути увагу на Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.03.2014 р. № 826/674/14 [9], якою було визнано протиправними і недійсними Накази МВС України від 18.05.2004 р. № 529 і від 24.10.2013 р. № 1011, визнано відсутність компетенції підрозділу міліції "Беркут". Підставою для прийняття такого рішення була невідповідність зазначених Наказів МВС України ст.ст.17, 19 Конституції України і ч.5 ст.7 Закону України "Про міліцію" від 20.12.1990 р. [3], а також незареєстрованість у Міністерстві юстиції України Наказу МВС України від 18.05.2004 р. № 529. В цілому погоджуючись із аргументованістю судового рішення, наголосимо, що просте визнання недійсними Положень про спецпідрозділ міліції "Беркут" не вирішує названих проблем адміністративно-правового регулювання статусу спецпідрозділів міліції. Тим більше, що й новостворені на початку 2014 року підрозділи міліції громадської безпеки особливого призначення так само утворювались із неоднозначним посиланням на ч.5 ст.7 Закону України від 20.12.1990 р. і усталено функціонують на підставі переважно лише підзаконних правових актів, зокрема Наказу МВС України від 08.05.2014 р..№ 447 [8]. Відтак, це актуалізує істотне доопрацювання і розширення законодавчих засад організації та діяльності підрозділів міліції особливого призначення.

Таким чином, викладене виступає достатньою правовою підставою ліквідації спецпідрозділів міліції "Беркут", що передбачалась Наказом МВС України від 25.02.2014 р. № 144 [10]. Хоча слід визнати й те, що серед головних причин ліквідації спецпідрозділу міліції "Беркут" були не тільки правова суперечливість його утворення та функціонування, але й резонансне і багаторазове перевищення співробітниками спецпідрозділу міліції "Беркут" меж службових повноважень під час подій Революції Гідності 2013-2014 років, що в значній мірі підірвали довіру до даного інституту як органу правопорядку. міліція громадська особливе призначення

На рівні з підрозділами міліції особливого призначення "Беркут" поступово утворюються й інші спецпідрозділи органів внутрішніх справ України. Одними з них є спеціальні підрозділи міліції охорони "Титан", створені у системі Головного управління охорони при МВС України згідно Наказу Міністерства внутрішніх справ України від 28.01.1993 р. № 42 [11]для здійснення на договірних засадах охорони власності фізичних і юридичних осіб, забезпечення захисту фізичних осіб від злочинних посягань. Необхідний рівень відособленості спеціальних підрозділів міліції охорони "Титан" забезпечується не тільки їх функціонуванням на засадах самоокупності, але й підпорядкуванням безпосередньо начальнику або заступнику начальника ГУО при МВС України, відповідного управління, відділу охорони при УВС.

Тут маємо вказати пріоритетність комплексного підходу до правового регулювання статусу спеціальних підрозділів міліції охорони "Титан", адже вищеназваним Наказом МВС України від 28.01.1993 р. № 42 закріплювалось не лише їх Положення, але й Перелік посад працівників міліції охорони та не атестованих працівників, а також Норми належності озброєння та іншого майна. Затвердження Положення про спеціальні підрозділи міліції охорони "Титан" [11]було первинним етапом їх інституалізації, врегульовуючи як питання підпорядкування, завдань і комплектування спецпідрозділів "Титан", так і базові аспекти організації їх службової діяльності. У той же час до недоліків розглянутого Положення від 28.01.1993 р. можна віднести невизначеність принципів, конкретних повноважень і прав спеціальних підрозділів міліції охорони "Титан", особливостей керівництва ними і т.ін.

В організації діяльності спецпідрозділу міліції "Титан" не менш важливу роль відіграє й Наказ МВС України від 25.11.2003 р. № 1432 [12], яким затверджувалось нове Положення про спецпідрозділи міліції охорони "Титан" та Інструкція про організацію їх службової діяльності. Положення про спеціальні підрозділи міліції охорони "Титан" від 25.11.2003 р. загалом не передбачало їх певної суттєвої реорганізації, здебільшого лише дещо уточнюючи окремі елементи адміністративно-правового статусу (наприклад, основні завдання), але одночасно й зберігаючи відповідні прогалини регулювання. При цьому, як позитив зауважимо Інструкцію про організацію службової діяльності спецпідрозділів міліції "Титан", що досить розгорнуто регламентує конкретні питання діяльності співробітників спецпідрозділу, їх обов'язки і порядок дій, засади взаємодії тощо. Затвердження подібної Інструкції з огляду на її детальність і практичну спрямованість вбачається достатньо конструктивним і для організації діяльності підрозділів міліції громадської безпеки особливого призначення.

Безперечно, що для підрозділів міліції особливого призначення "Беркут" і спеціальних підрозділів міліції охорони "Титан" (втім як й для інших спецпідрозділів міліції) характерна певна подібність процесу їх формування і становлення, розвитку адміністративно-правового статусу. Однак, попри деяку схожість організації діяльності даних спецпідрозділів міліції (насамперед в частині силових методів протидії злочинності, фаховості, організаційно-штатної структури і забезпечення), не можна залишати поза увагою істотні відмінності у їх підпорядкованості, принципах, завданнях і повноваженнях.

Крім спецпідрозділів "Беркут" і "Титан" у складі МВС України на базі дорожньої міліції були утворені відповідні підрозділи судової міліції. Функціонально підрозділи судової міліції так само представляють собою підрозділи міліції спеціального призначення, уповноважуючись виконувати специфічні правоохоронні завдання по забезпеченню безпеки працівників суду і правоохоронних органів, осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, членів їхніх сімей та близьких родичів. При цьому, хоча формування таких спецпідрозділів передбачалось ще Концепцію судово-правової реформи в Україні від 28.04.1992 р., їх реальне створення розпочалося значно пізніше на підставі Розпорядження Кабінету Міністрів України від 28.06.1997 р. № 335-р і Наказу МВС України від 23.07.1997 р. № 467 [13]. Подібно ж до інших спеціальних підрозділів міліції підрозділи судової міліції утворювались у вигляді самостійних підрозділів у складі ГУМВС України в Криму, м. Києві та Київській області, УМВС України в областях та м. Севастополі. Хоча тут вбачається дещо неоднозначним віднесення судової міліції до складу міліції громадської безпеки у зв'язку з виконанням цими спецпідрозділами міліції функцій не тільки з охорони громадської безпеки і порядку, але й з особистої охорони громадян, а також оперативно-розшукової, режимної й інших функцій.

З приводу адміністративно-правових засад функціонування підрозділів судової міліції, передусім, зауважимо доволі значну деталізацію основних питань їх організації та діяльності у затверджених 23.07.1997 р. Тимчасовому положенні та Типовому штаті цих спеціальних підрозділів міліції. Саме Тимчасове положення виявляє порівняно високий рівень правової урегульованості адміністративно-правового статусу підрозділів судової міліції, зокрема що стосується їх підпорядкованості, завдань та функцій, засад комплектування і матеріально-фінансового забезпечення, обов'язків і прав командира спеціального підрозділу.

Із затвердженням Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 19.11.2003 р. № 1390 [14]нового Положення даний спецпідрозділ було реорганізовано у спеціальний підрозділ судової міліції "Грифон". Слід констатувати, що компетенція (втім так само як і засади комплектування, статус командира тощо) спецпідрозділу міліції "Грифон" за Положенням від 19.11.2003 р. переважно не зазнала істотних змін, хіба що окрім надання йому права здійснювати оперативно-розшукову діяльність. Щоправда попри неодноразове посилання у самому Положенні від 19.11.2003 р. [14] на завдання спецпідрозділу міліції "Грифон" вони взагалі залишились неврегульованими, що безумовно є прогалиною його адміністративно-правового статусу.

При цьому, як наголошує С.М. Пашков [15], подальшому нормальному становленню і функціонуванню судової міліції заважають недосконалість організаційно-штатної структури, статусу співробітників, перевантаженість невластивими завданнями та невизначеність перспектив розвитку судової міліції. Як на нас, означене в тій чи іншій мірі може бути віднесене й щодо інших спеціальних підрозділів міліції України, ключовим недоліком організації діяльності яких виступає фрагментарність, неузгодженість і непослідовність адміністративного законодавства та неефективний механізм його реалізації.

Поза цим, зазначимо, що ч.7 ст.9 Закону України від 30.06.1993 р. № 3341-XII [16] передбачено функціонування у складі Головного управління по боротьбі з організованою злочинністю МВС України спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю швидкого реагування. На виконання цього 27.03.1994 р. були реально сформовані відповідні спеціальні мобільні оперативні відділи - підрозділи швидкого реагування "Сокіл". Функціонально спрямовуючись на силове забезпечення боротьби з організованою злочинністю, на них покладались завдання з проведення антитерористичних операцій, ліквідації бандформувань і організованих злочинних угруповань, затримання та знешкодження озброєних небезпечних злочинців, звільнення заручників, припинення тяжких злочинів, вилучення зброї [17]тощо. Відтак, слід зауважити спорідненість і щільну пов'язаність підрозділів швидкого реагування "Сокіл" з підрозділами швидкого реагування "Беркут", які так само уповноважувались брати участь у боротьбі з організованою злочинністю, нейтралізації особливо небезпечних і озброєних злочинців, припиненні тяжких, групових і збройних правопорушень. На нашу думку, саме досвід інституалізації спецпідрозділів "Беркут" і "Сокіл" як основних прообразів нинішніх підрозділів міліції громадської безпеки особливого призначення підкреслює доцільність поєднання в компетенції останніх функцій з забезпечення громадського порядку і безпеки, здійснення антитерористичних заходів і нейтралізації озброєних злочинних угруповань.

Із створенням Наказом МВС України від 28.02.2014 р. № 153 [18]в структурі міліції громадської безпеки спеціальних підрозділів міліції розпочинається вже сучасний період розвитку інституту підрозділів міліції особливого призначення, що багато у чому зумовлений ліквідацією спецпідрозділів міліції "Беркут" і потребою широкого залучення фахових спецпідрозділів міліції до антитерористичної операції на сході України.

Висновки