Разграничение полномочий по охране культурного наследия между Российской Федерацией и регионами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Доклад на III Всероссийской конференции «Сохранение исторического и культурного наследия России (программы, законы)»

Разграничение полномочий по охране культурного наследия между Российской Федерацией и регионами

Шухободский Александр, Заместитель руководителя Управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия

Порядок и перспективы изменения статуса объектов культурного наследия в рамках реализации федерального законодательства

культурный наследие федеральный законодательство

Ключевую роль в построении системы охраны недвижимых объектов культурного наследия играет Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» Далее № 73-ФЗ. В настоящее время этот закон действует в редакциях Федеральных законов от 27.02.2003 № 29-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 03.06.2005 № 57-ФЗ, от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 18.12.2006 № 232-ФЗ, от 29.12.2006 № 258-ФЗ, от 26.06.2007 № 118-ФЗ, при этом практически все статьи Федерального закона от 03.06.2005 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» Далее № 258-ФЗ вступают в силу с 1 января 2008 г.

Большая часть изменений в № 73-ФЗ связаны с последовательным проведением в жизнь конституционного положения о передаче части полномочий Российской Федерации с федерального уровня на уровень субъектов федерации и органов муниципального самоуправления. Реализация этих положений в части объектов культурного наследия федерального значения осуществляется по следующим направлениям:

1) собственно передача полномочий;

2) временное (или возвратное) делегирование полномочий, в частности передача части полномочий федеральных органов органам субъектов федерации относительно части объектов культурного наследия федерального значения;

3) передача объектов культурного наследия федерального значения в собственность субъектов федерации;

4) реформирование федеральных органов управления;

5) изменение статуса объектов культурного наследия.

Все указанные мероприятия сопровождаются более глубокой проработкой процедурных вопросов и созданием унифицированных регламентов взаимодействия между федеральными органами и органами субъектов федерации. При этом усиливается вертикальная составляющая власти, инструментом которой является усиление контроля и надзора за исполнением федеральных законов на местах и не допущения противоречия законов субъектов Российской Федерации федеральным законам. Одновременно, смягчается прямое федеральное управление соответствующими исполнительными органами власти регионов.

В тоже время делегирование этих прав имеет ряд существенных ограничений. В частности требуется согласование с федеральным органом исполнительной власти осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры и историко-культурного наследия самостоятельного органа охраны объектов культурного наследия субъекта РФ, а также назначение на должность его руководителя. Кроме того, тот же федеральный орган власти имеет право предлагать Правительству РФ изъять полномочия у субъекта Российской Федерации при их ненадлежащем исполнении «Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры и историко-культурного наследия: 1) принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий; …4) в случаях, установленных федеральными законами, готовит и вносит в Правительство Российской Федерации для принятия решения предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъекта Российской Федерации».

Ключевая роль в осуществлении повседневной работы с органом власти субъекта РФ отводится федеральному органом исполнительной власти осуществляющем функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия. В отличие от всех предыдущих схем взаимодействия Федеральный закон № 258-ФЗ предусматривает чрезвычайно жесткую систему надзора как за нормативно-правовым регулированием в субъекте Федерации, так и за полнотой и качеством осуществления, переданных полномочий.

Чрезвычайно важным фактором в дальнейшем распределении полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления явилось достаточно четкое разграничение сложнейших вопросов государственной собственности на объекты культурного наследия, принятое Федеральным законом № 258-ФЗ.

Этим же законом дана процедура и принципы жесткого закрепления государственной собственности на объекты культурного наследия за соответствующими органами власти, либо органами местного самоуправления.

Кроме того, Федеральный закон № 258-ФЗ отменяет мораторий на приватизацию объектов культурного наследия федерального значения. Процедура приватизации, предусмотренная законом определяет особенности владения объектом культурного наследия.

Важным событием является преобразование Федерального органа исполнительной власти осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия, руководство которым осуществляло Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, в Федеральную службу по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, руководство которой осуществляет Правительство Российской федерации (далее Россвязьохранкультура) Согласно Указа Президента Российской Федерации от 12.03.2007 № 320., так как придание более высокого статуса контролирующей службе, неминуемо ведет к повышению статуса поднадзорного объекта.

Кроме того, наряду с упомянутыми выше полномочиями, которыми наделена Россвязьохранкультура в соответствии с Федеральным законом № 258-ФЗ, ей предоставлено право установленным законом образом воспрепятствовать нанесению ущерба недобросовестными владельцами объектам культурного наследия федерального значения в том числе путем не проведения противоаварийные, реставрационные, ремонтные работы.

Не менее важным является наделение Россвязьохранкультуры полномочиями по внесению в Правительство Российской Федерации проектов федеральных законов, правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и других документов, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Россвязьохранкультуры Согласно п. 5.1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия. Утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2007 г. № 354. . А также на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимать нормативные правовые акты в установленной сфере ведения Службы Согласно п. 5.2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия. Утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2007 г. № 354. .

Вполне обосновано, что в Проекте Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» далее Проект предложено заменить формулировку «Федеральный орган исполнительной власти осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия» на «Федеральный орган исполнительной власти уполномоченный на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере охраны культурного наследия». Отдельным чрезвычайно важным вопросом является нормативно-правовое определение статуса памятника культурного наследия. Оно получило дальнейшее развитие как в Федеральном законе № 258-ФЗ, так и в Проекте. Так предлагается следующая редакция Статьи 3. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации Федерального закона № 73-ФЗ:

«К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры, а также земельные участки водного объекта с частично или полностью скрытыми следами существования человека в прошлых эпохах, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее - объекты археологического наследия).

Объекты культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом подразделяются на следующие виды:

памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее - объекты археологического наследия);

ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи;

достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, представляющие собой историческую территорию, в том числе культурные ландшафты; памятные места, места бытования народных художественных промыслов связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; археологические достопримечательные места, включая культурные слои древних городов, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов, а также исторические места, связанные с формированием и развитием духовных святынь религий, составляющих неотъемлемую часть исторического наследия народов России, и имеющих особое значение для становления и развития духовности и культуры Российской Федерации (далее - историко-духовные места)».

И добавление в Статью 4. Категории историко-культурного значения объектов культурного наследия Федерального закона № 73-ФЗ: «Объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения: объекты культурного наследия федерального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия, археологические и историко-духовные достопримечательные места;

объекты культурного наследия регионального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;

объекты культурного наследия местного (муниципального) значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования».

До определения одной из указанных выше трех категорий историко-культурного значения объекту придается статус выявленного Согласно ст. 18 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».. Кроме того, отдельно выделяются категории: особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, внесенных в Список всемирного наследия Согласно ст. 24, 25 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».. Федеральный закон № 258-ФЗ в дополнение к уже существующим категориям вводит понятие «отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации» Согласно ст. 18 п. 4 Федерального закона от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничений полномочий»..

Указанные действия позволят сформировать две группы памятников федерального значения, причем закон не определяет на основании каких принципов формируется перечень, который устанавливается Правительством РФ и на основе чего формируется список объектов культурного наследия полномочия, в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны которых передаются Российской Федерацией самостоятельному органу власти субъекта Российской Федерации.

В ходе дискуссии в средствах массовой информации и обсуждению на VI Всероссийском съезде органов охраны памятников истории и культуры (г. Казань 18-23 июня 2007г.) данный вопрос получил публичное освящение. Обобщая различные позиции и мнения, можно утверждать следующее:

- Очевидно, что к перечню, утверждаемому Правительством РФ, будут отнесены наиболее значимые объекты, приватизация которых не предусматривается ни в ближайшее время, ни в перспективе. К списку, полномочия по которому передаются субъектам РФ при условии формирования отдельного специального органа власти субъекта однозначно относятся объекты федерального значения передаваемые в собственность субъекта и памятники, используемые в качестве жилого фонда, остальные параметры формирования списка так же остаются не определенными.

- Возможность смены собственника и приватизации объектов культуры федерального значения, установленная Федеральным законом № 258-ФЗ стала важным новым фактором в изменении осознания его статуса. Независимо от того, негативно или позитивно воспринимается этот факт различными социальными группами, он существенно повысил значимость федерального памятника в жизни социума.

Подводя итог продолжительного законотворческого процесса необходимо отметить, что сформированы два новых статуса памятников культуры федерального значения: приватизируемые и не приватизируемые. Такое понимание статуса объекта культурного наследия в современной российской культуре выводит его на принципиально иной уровень.

С одной стороны выделяется группа признаваемая обществом, в качестве вечной категории исторической памяти не только российской, но и мировой цивилизации, с другой стороны памятник культурного наследия становится не только духовной ценностью, но и товаром (объектом приватизации). В свою очередь наиболее ценная часть приватизируемых объектов культурного наследия также приобретает совершенно новый и высокий статус в сознании общества.

В условиях отсутствия системы наследуемых дворянских должностей и титулов, а так же их значимости в общественном строе Российской Федерации возможность приватизации объектов культурного наследия федерального значения позволяет наиболее богатым гражданам страны повысить в глазах остальной части общества свой социальный статус независимо от своего происхождения, происхождения капитала, уровня образования и других факторов и таким образом войти в круг избранных представителей общества.

Следовательно обычная покупка дорогой недвижимости позволяет не просто поменять имидж, но фактически позиционирует особый статус домовладельца, как владельца общенациональной ценности. Домовладелец индикативно проявляет себя как представитель общегосударственной элиты. Таким образом, на протяжении нескольких лет, а часть единомоментно, в процессе покупки, совершается то, что в любых других вариантах является практически невозможным в рамках жизни одного поколения.

Исходя из этого, статус памятника федерального значения резко повышается в глазах высших слоев общества и приобретает новое свойство: «путевки из грязи в князи».

Для остальной части населения этот процесс носит не столь однозначный характер, хотя большей частью общества признается, что приватизация под жестким контролем государства является оптимальным средством по спасению большинства памятников культурного наследия Российской Федерации.

Существенно возрастает важность определения статуса объекта культурного наследия, и в этом, в соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ, ведущую роль играет Государственная историко-культурная экспертиза Согласно гл. V Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»., без которой невозможно включение объекта культурного наследия в реестр, либо исключение его из реестра, и, наконец - определение его значимости.

Каждая такая экспертиза, по своей сути, является фундаментальным исследованием в области культуры, искусства, архитектуры, ландшафта и т.п., и требует значительного времени и финансовых затрат на ее проведение. В условиях отсутствия нормативно-правовых документов по вопросам ее организации, стандартизации, унификации сроков проведения, финансирования, не введенных в действие Правительством РФ с момента принятия Федерального закона № 73-ФЗ в 2002 году, продолжают действовать его существующие, неотмененные переходные положения, изложенные в статях 62 и 63. В этой связи в Проекте предпринята попытка регламентировать, и систему постановки на учет объектов культурного наследия, и их выведение из реестра Согласно Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Проект Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ, одобрен VI Всероссийским съездом органов охраны памятников истории и культуры. Казань 18-23 июня 2007г., 19 стр..

В заключение необходимо отметить, что формирующаяся система охраны объектов культурного наследия строится на понятиях наднационального культурного подхода и ее адаптация к условиям конкретного государства займет значительное количество времени. Ограничительная система в пользовании памятниками культуры, действующая на территории Российской Федерации, должна обеспечить максимальную сохранность объектов культурного наследия в переходный период.

Размещено на Allbest.ru