Этапы становления местного самоуправления в Республике Казахстан

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Кокшетауский университет им. А.Мырзахметова

Этапы становления местного самоуправления в Республике Казахстан

Кабдирова А.А.

А?датпа

Аталмыш ма?алада заманауи ?аза?станды? ?о?амды?а жергілікті бас?ару ж?не ???ы?ты?, территорялы? негіздеріні? ?йымдастырылуы ?арастырылады. ?аза?стан Республикасыны? жергілікті бас?аруды? дамуыны? негізгі м?селесі к?рсетілген.

Annotation

In this article, becoming of legal, territorial and organizational frameworks of local self-government is examined in modern Kazakhstan society. The basic problems of development of local self-government are selected in Republic Kazakhstan.

Переход Республики Казахстан к новым общественно-политическим и социально-экономическим отношениям закономерно требует изменения системы управления обществом в целом. Наряду с принципиальным изменением системы государственного управления важнейшее место должно занимать формирование местного самоуправления как неотъемлемого атрибута демократического государства. Местное самоуправление, как признанная форма народовластия, должно составлять основу становления и развития гражданского общества в стране, как это и предусмотрено Конституцией Республики Казахстан. Между тем становление местного самоуправления в нашей республике оказалось одной из наиболее трудных задач реформирования и обновления государственности Казахстана. Несмотря на многочисленные попытки, до настоящего времени не разработан и, соответственно, не принят Закон Республики Казахстан «О местном самоуправлении» [1].

Как справедливо пишет российский исследователь проблем местного самоуправления А.А.Замотаев, практически у всех народов существовал обычай решать вопросы, затрагивающие коллективные интересы, «всем миром -- на сходе, вече, круге, джирге, курултае и т.д.» [2].

Наше государство также имеет опыт коллективного решения проблем общества. Корни самоуправления у казахов, как и у многих народов, лежат в эпохе возникновения родовых и племенных общин, когда складывался кочевой уклад жизни. Родовые старшины и племенные вожди выбирались на курултаях и сходах кочевников. Они наделялись полномочиями разрешать споры, формировать и командовать подразделениями воинов, родовые общины обладали широкой автономией и имели большой вес. Таким образом, можно отметить, что неотъемлемой чертой менталитета казахского этноса является стремление к свободе, независимости, и самоуправлению.

После вхождения Казахстана в состав России царская администрация с целью эффективного управления краем попыталась внедрить элементы самоуправления в виде выборов из представителей знати старших султанов окружных приказов и управителей областей, аульных старшин, а также судов биев с ограниченной юрисдикцией. С целью решения некоторых местных вопросов разрешались аульные и волостные сходы [3].

В оседлых районах юга Казахстана каждый населённый пункт выбирал аксакала на сходе выборщиков. Большие селения и города с коренным населением делились на кварталы, во главе которых находился аксакал. В городах и селениях на сходе выборщиков учреждались общественные и хозяйственные управления, основной задачей которых являлось «заведование общественным хозяйством городов и селений» и распределение податей и сборов. Управление состояло из трёх-пяти человек во главе с председателем, утверждавшимся военным губернатором. В целом, система низового звена управления оседлых районов не отличалась от кочевых областей Казахстана.

Вследствие реформ 1867--1868 гг. аулы, волости, округа стали административно-территориальными единицами Российской империи и «туземная администрация» была интегрирована в управленческую вертикаль. Несмотря на недостатки в организации городских и земских учреждений, они успешно удовлетворяли нужды населения в области народного образования и медицинской помощи.

Важным временем развития самоуправления, является принятое Временным правительством в мае 1917 года «Временное положение о земских учреждениях», где к компетенции земств относились: вопросы охраны труда, создание бирж труда, оказание юридической помощи, устранение дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы - милицию. Создавались волостные земские собрания и волостные земские управы.

Всё рухнуло с приходом к власти большевиков. НКВД в декабре 1917 года определяет основные полномочия местных Советов, имевших двойственный характер. С одной стороны, на Советы как органы власти возлагалось управление и обслуживание всех сторон местной жизни; с другой - в порядке управления Советы были уполномочены проводить в жизнь все декреты и решения центральной власти. Потребовался длительный период времени, пока Советы освоили положение единственного хозяина в советском обществе с характерными формами и методами жесткого централизованного управления [4].

С образованием Казахской ССР в 1936 году статус союзной республики практически не изменил существующего централизованного командно-административного управления. В Конституции Казахской ССР 1937 года о местных органах управления было сказано: «Органами государственной власти в областях, районах, городах, поселках и аулах являются Советы народных депутатов».

Конституцией Казахской ССР 1978 года также не допускалось наличия местного самоуправления. Тоталитарное государство не могло допустить разделения властных полномочий и функций с негосударственными институтами, каковыми по своей природе являются органы местного самоуправления [3].

Провозглашение государственного суверенитета Казахской ССР стало шагом, открывшим для Казахстана возможность самостоятельно определять пути развития своей системы государственного управления. В Декларации была установлена юридическая норма, согласно которой Казахстан получил возможность разработки новой Конституции и других законодательно-правовых актов, реализующих статус Республики как суверенного государства

15 февраля 1991 года был принят Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР», согласно которому главным местным представительным органом государственной власти является Совет народных депутатов. На своей территории поселковые, сельские, аульные, районные, городские Советы объединяли и координировали деятельность всей системы местного самоуправления. Местные Советы имели ряд полномочий для решения вопросов местного значения: образовывать свои органы для управления на своей территории экономическим, социальным, национально-культурным сегментом, обеспечивать комплексное социально-экономическое развитие территорий, то есть осуществлять социально-экономическую государственную политику на местах. Однако, несмотря на все это, местные Советы не могли заменить местные органы самоуправления в их классическом варианте.

Одним из главных недостатков Закона «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» было то, что в нем конкретно не различались органы местного государственного управления и органы местного самоуправления, которые на самом деле олицетворяют два различных института управления. По данной причине в эти годы органы местного самоуправления автоматически олицетворялись с местными Советами, которые формировались путем выборов.

16 декабря 1991 года был принят конституционный Закон «О государственной независимости Республики Казахстан». В данном Законе был закреплен статус Казахстана как независимого, демократического правового государства, обладающего на своей территории всей полнотой власти и самостоятельно определяющего и осуществляющего внешнюю и внутреннюю политику. Казахстан был вынужден приступить к поиску собственной модели государственно-политического устройства. Одним из направлений реформирования постсоветского казахстанского общества стало совершенствование и изменение механизмов государственного управления всех уровней.

В первые годы независимости также принимались косвенные меры по решению проблемы реализации местного самоуправления в Казахстане, которые были тесно взаимоувязаны с реформированием системы местного государственного управления. Так, в течение 1992 года поочередно были приняты: Закон «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР"», Закон «О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период» и Указ Президента «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы». Кроме того, был введен и законодательно закреплен институт единоначального главы местной администрации, подотчетный Президенту страны либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов, полномочия которого все больше стали приобретать декоративный характер. Во многом причиной этого стало то, что в этот момент в Казахстане впервые была закреплена единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента до глав местных администраций. Таким образом, складывалась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. Более того, в этот период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В такой ситуации говорить о каком-либо внедрении местного самоуправления в стране было бессмысленно.

Первая Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 года сохранила местные представительные органы на местах, и даже декларировала их право принимать по вопросам своей компетенции самостоятельные решения.

10 декабря 1993 г., накануне своего «самороспуска», Верховный Совет принимает Закон «О местных представительных и исполнительных органах», которым вводилась иная модель органов местного управления [5].

По мнению Е.Б. Айтказинова: «Во-первых, исчезли понятия «органы государственной власти» и «исполнительные органы, формируемые Советами». Во-вторых, представительные органы (маслихаты) уже не формировали местные исполнительные органы; глава местной администрации теперь являлся представителем не местного населения, а Президента. В-третьих, представительные органы формировались до уровня районов и не могли создаваться в сельской (аульной) местности; эти представительные органы уже не назывались органами местного самоуправления, хотя и считались представительными органами населения, были призваны выражать и реализовывать волю населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов. В-четвертых, в Законе не стало понятия «местное самоуправление», вместо него появилось другое - «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа» [6].

Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 года, установила основные принципы и направления реформы системы государственного управления.

К местному государственному управлению относятся: местные представительные органы - маслихаты области, района, города и местные исполнительные органы - областные, районные, городские акиматы и сельские акимы.

Таким образом, в Конституции были заложены базовые параметры местного самоуправления, в основе которых лежит идея сближения систем местного государственного управления и самоуправления. Однако все эти годы из-за пробелов в законодательстве они не могли пользоваться прописанными на бумаге полномочиями

С 1997 г. Правительство вносит в Парламент страны различные варианты проекта Закона «О местном государственном управлении». В начале сентября 2000 г., по постановлению Мажилиса Парламента, законопроект был опубликован в официальных газетах для его обсуждения и внесения предложений по нему общественностью. Наконец, 23 января 2001 г. Закон «О местном государственном управлении в РК» был принят. В нем зафиксированы ниже следующие основополагающие понятия.

При этом с принятием указанного Закона кардинальных изменений не произошло, более того, в утвержденном законе так и не нашли своего отражения и развития такие важные вопросы, как:

а) не решена проблема разграничения функций органов местного государственного управления и самоуправления по решению вопросов местного значения;

б) принципы осуществления местного самоуправления;

в) осталось не ясным, что относится к «вопросам местного значения», о которых говорит действующая Конституция.

По мнению Б. Унербаева, сложившаяся система не дает местным руководителям и представительным органам необходимой мотивации для инициативной, полноценной работы по социально-экономическому развитию своих регионов. Неразделенность полномочий и функций между различными уровнями власти приводит к перекладыванию ответственности друг на друга и обшей неэффективности работы государственного аппарата.

Определенные сдвиги в сторону дальнейшего развития местного самоуправления произошли в 2007 году. В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в Конституцию страны Законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» от 21 мая 2007 года, концептуально решены вопросы, связанные с местным самоуправлением в Казахстане [7].

Данными изменениями и дополнениями предусмотрены две особенности развития местного самоуправления в Казахстане.

Первая - создание органов местного самоуправления на базе маслихатов, т.е. маслихаты становятся институциональной основой формирования системы местного самоуправления в нашей республике, поскольку они являются представительными органами, которые избираются местным населением для решения текущих и оперативных задач локального масштаба.

Вторая особенность - перераспределение властных полномочий и ответственности на местах, что выражается в нескольких моментах. Во-первых, усиление политического влияния маслихатов, повышение роли местных представительных органов, т.е. сельским акимам позволяют, наряду с выполнением государственных функций, легитимно участвовать в решении задач местного самоуправления. В этой связи в рамках действующей Конституции акимы низовых уровней могут быть интегрированы в систему местного самоуправления и могут одновременно выполнять как функции местного государственного управления, так и решать вопросы местного значения.

Принятые поправки в основной закон страны стали основой для принятия Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении» в соответствии с внесенными изменениями и дополнениями в Закон «О местном государственном управлении» в феврале 2009 года.

Таким образом, в настоящее время основными субъектами местного самоуправления в Республике Казахстан являются:

1) члены местного сообщества - то есть граждане, иностранцы и лица без гражданства, имеющие постоянное место жительства на территории местного сообщества;

2) маслихаты - выборные органы, выражающие волю населения соответствующих административно-территориальных единиц;

3) акимы различных уровней - главы местных исполнительных органов, наделенные полномочиями местного государственного управления и функциями самоуправления, ответственные за состояние социально-экономического развития соответствующей территории;

4) другие органы местного самоуправления - собрания (сходы) местного сообщества, которые проводятся для обсуждения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления.

Сегодня страна продолжает развиваться в соответствии с долгосрочной Стратегией «Казахстан-2030». Центральное место в данной стратегии отводится проблемам создания эффективного, профессионального государства, в котором существует четкое разделение полномочий между центральными и местными органами власти, а также реализуется принцип децентрализации внутри исполнительной вертикали, между Центром и регионами, между государством и частным сектором.

Принимаются последовательные меры, направленные на укрепление национальной безопасности и внутриполитической стабильности, дальнейшую демократизацию общества, развитие регионального сотрудничества [8]. Становление местного самоуправления является многоэтапным и динамичным процессом, связанным c развитием гражданского общества, уровнем социально-экономического развития страны, а также другими факторами и условиями, которые непосредственно влияют на жизнь местного сообщества.

местный самоуправление региональный сотрудничество

Литература

1. К.Б.Берентаев Особенности становления местного самоуправления в Республике Казахстан //Материалы международной конференции и рабочего семинара региональных центров обучения государственных служащих. Алматы, 2003.-с.87

2. Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. - М.,1999.-с.13

3. Е. Голендухин, С. Худяков Местное самоуправление в Казахстане, анализ механизма реализации: итоги, преграды, перспективы. Петропавловск, 2005.-с.142

4. Комаров О.Е. Местное самоуправление как институт развития гражданского общества в Республике Казахстан: Автореф. дис. д-ра социол. наук: 22.00.04.- Алматы, 2010.- 24с

5. Кожуганова Д.З., Мензюк Г.А., Реформирование системы государственного управления. Вестник КАСУ №3 - 2007

6. Айтказинов Е.Б. Конституционные и историко-правовые основы местного государственного управления в РК// http://www.vestnik-kafu.info].

7. О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан. Закон Республики Казахстан от 21 мая 2007 года N 254 // Казахстанская правда. 2007 - 22 мая

8. Назарбаев Н.А. Казахстан-2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента страны народу Казахстана. - Алматы: Білім, 1997. - с.156-158

Размещено на Allbest.ru