Нормативно-правове регулювання діяльності дитячих таборів (центрів) в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ДИТЯЧИХ ТАБОРІВ (ЦЕНТРІВ) В УКРАЇНІ

Наровлянський Олександр Данилович

заступник директора Українського державного

центру туризму і краєзнавства учнівської молоді,

Заслужений вчитель України

Анотація

дитячий табір центр нормативний

Стаття присвячена аналізу історії та сучасного стану нормативно-правового регулювання діяльності системи дитячих (до 1991 року) піонерських таборів та дитячих центрів. Доцільність дослідження визначається потребою вдосконаленні нормативної бази та необхідності врахування історичного досвіду для розв'язання існуючих проблем. В статті проаналізовано процес становлення нормативної бази дитячих таборів в Україні в період з 1922 р. по нинішній час. Визначено основні проблеми, які пов'язані з тривалою невизначеністю статусу цих закладів. Запропоновано шляхи удосконалення сучасної нормативної бази щодо діяльності дитячих центрів.

Ключові слова: позашкільна освіта; дитячі табори (центри); нормативно-правове регулювання.

Аннотация

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДЕТСКИХ ЛАГЕРЕЙ (ЦЕНТРОВ) В УКРАИНЕ

Статья посвящена анализу истории и современного состояния нормативно правового регулирования деятельности системы детских (до 1991 года -пионерских) лагерей и центров. Целесообразность исследования определяется необходимостью совершенствования нормативной базы и учета исторического опытадля решения имеющихся проблем. В статье проанализирован процес становления нормативной базы детских лагерей в Украине в период с 1922 г. по настоящее время. Определены основные проблемы, связанные с продолжительной неопределенностью статуса этих учреждений. Предложены пути усовершенствования существующей нормативной базы деятельности детских центров.

Ключевые слова: внешкольное (дополнительное) образование; детские лагеря (центры); нормативно-правовое регулирование.

Abstract

LEGAL REGULATION OF CHILDREN'S CAMPS (CENTER) IN UKRAINE

This article analyzes the history and current state of the regulatory system of legal regulation of children (up to 1991 - Pioneer ) camps and centers. Advisability study determined the need to improve the regulatory framework and accounting historical opytadlya solutions to existing problems. The article analyzes the processes of formation of the regulatory framework of children's camps in the Ukraine in the period from 1922 to the present. The main problems associated with prolonged uncertainty of the status of these institutions. Ways of improving the existing regulatory framework of children's centers.

Keywords: after-school education; child's camps (centers); normatively legal adjusting

Виклад основного матеріалу

Для будь-якої сфери суспільного життя надзвичайно важливе значення має стан нормативно-правового регулювання. Нормативно-правове регулювання діяльності позашкільної освіти в цілому та дитячих таборів зокрема потребує постійного розвитку та удосконалення. При розробці правових актів в галузі позашкілля доцільним є аналіз історії формування нормативно-правової бази цієї ланки освіти.

В 70-80-ті рр. ХХ століття історії позашкільної освіти присвятили свої дослідження Т.Я.Афанасьєва, К.Кувандиков, О.С.Шепилова, О.Г.Глух, С.М.Букрєєва. В останні роки різні аспекти позашкільної освіти досліджували українські дослідники В.Є.Берека, В.В.Балахтар, А.В.Гуцол О.А.Мкртічян, В.В.Вербицький. І.М.Можарівська. В Російській Федерації дослідження становлення та розвитку системи додаткової освіти здійснювали Є.В.Смольников, Е. А. Хапалажева, І.Ю.Юрочкіна. В роботах Л.С.Жданової, М.І.Наказного досліджено історію розвитку піонерських (дитячих оздоровчих) таброрів. Однак проблеми нормативно-правового регулювання позашкільної освіти досліджувалися ними лише побіжно. В єдиному на сьогодні дослідженні В.Г.Чорної, присвяченому проблемам нормативно-правового регулювання позашкільної освіти, історія питання також досліджена недостатньо. Таким чином історія правового регулювання позашкільної освіти на сьогодні є недостатньо вивченою.

Завданням статті є висвітлення історії нормативно-правового регулювання діяльності дитяччих (до 1991 року - піонерських) таборів (дитячих центрів) та визначення шляхів удосконалення нормативної бази в цій сфері на сучасному етапі.

Хоча формування державної системи позашкільної освіти розпочалося ще в 1917-1918 рр., лише в прийнятому 25.11.1922 р. Кодексі законів про народну освіту УСРР [1] позашкільна освіта була вперше визначена як складова системи освіти, якому була присвячено розділ «Позашкільні заклади та організації задля соціального виховання дітей». Варто відзначити, що вказаний акт був першим та єдиним в історії радянської України та СРСР в цілому кодифікованим актом в галузі народної освіти. Метою виховання проголошувалося «визволення працюючих мас від ярма духовної неволі, розвиток їхньої свідомості, створення нового покоління людей комуністичного суспільства з психологією колективізму, з крицевою волею, суспільно-необхідною кваліфікацією та матеріалістичним світоглядом, побудованим на доконечнім розумінні законів природи й суспільства» [1, 850]. Визначалося, що завданням держави щодо підростаючого покоління є виховання його в дитячих закладах соціального виховання, формування гармонійно- розвинених членів суспільства. Одним з основних елементів системи освіти було визначено соціальне виховання. Було закріплено положення про те, що виховна діяльність, яка проводиться будь-якими відомствами, установами та організаціями, повинна регулюватися та з боку народного комісаріату освіти. Кодексом було визначено перелік дитячих закладів, фактично вперше визначивши своєрідну номенклатуру навчальних закладів. Зокрема, стаття 167 Кодексу в переліку дитячих закладів передбачила зокрема «заклади весінньо-літнього триместру» [1, 871], тобто тих, в яких виховання здійснювалося в літній період. При цьому статтею 173 було передбачена можливість існування установ соціального виховання, джерелами матеріально-фінансового постачання яких є недержавні кошти. Незалежно від типу навчального закладу, джерел його фінансування передбачалося поєднання у внутрішній організації закладу дітей та педагогів, функціонування загальних зборів колективу закладу, завідуючого, педагогічної ради, загальних зборів дітей, дитячого виконкому та інших дитячих організацій (ст.182). Крім того, Кодекс дозволяв в закладах всі форми організації дітей, «як тимчасові, так і постійні, що об'єднують дітей в корисній праці, розвивають їхню громадську самодіяльність й дух товариськості та допомагають вихованню й освіті в соціалістичному дусі» [1, 873]. В розділі «Позашкільні заклади та організації задля соціального виховання дітей» серед інститутів соціального виховання було визначено місце дитячих організацій, зокрема «Молодий Спартак» Саме ця організація невдовзі стала основою піонерської організації на теренах України. 23 січня 1924 року дитячі комуністичні імені Спартака було перейменовано на «Дитячі комуністичні групи юних піонерів імені В.І,Леніна» [14, 34], в подальшому Всесоюзна піонерська організація імені В.І.Леніна. При цьому зазначалося, що дитячі організації «суть самостійні організації пролетарських дітей, що мають на меті комуністичне виховання дітей на підвалинах їх втягнення в революційне життя й боротьбу всього пролетаріату». Передбачалося, що дитячі організації приймають до своїх лав дітей з 10 до 16 років, а їх діяльністю керує КСМУ (комуністична спілка молоді України, пізніше - ЛКСМУ) спільно з Головним управлінням соціального виховання (Головсоцвихом) через свої органи та спеціально призначених для цього осіб [1, 880].

Саме ця норма визначила те, що в подальшому саме ЛКСМУ значною мірою здійснювала керівництво діяльністю виховною діяльністю піонерською організацією, піонерськими таборами, а частково - і позашкільною освітою. В умовах однопартійної політичної системи, яка була створена в державі, рішення партійних та комсомольських органів мали директивний характер, були так званими квазінормативними актами та значною мірою визначали діяльність позашкільної освіти та окремих дитячих установ.

Так, в рішенні ЦК ВКП(б) від 25.06.1928 року «Про стан та найближчі завдання піонерруху» зазначалася необхідність розвитку оздоровчої роботи серед піонерів, розширення мережі таборів, дитячих санаторіїв, розвиток фізичної культури в середовищі дітей [5, 26]. Постановою ЦК ВКП(б) від 21 квітня 1932 року «Про роботу піонерської організації (до 10-річчя піонерорганізації)» було доручено наркоматам охорони здоров'я союзних республік (зокрема і УСРР), центральним комітетам Червоного Хреста, радами фізичної культури, товариству пролетарського туризму максимально поширити охоплення оздоровчими заходами піонерів та школярів, створюючи дитячі табори, будинки відпочинку, літні майданчики. [4, 3839].

Розвиток позашкільної освіти в 1941 році перервала Велика Вітчизняна війна. Війна нанесла велику шкоду народному господарству УРСР, значних руйнувань зазнала освіта в цілому та позашкільна освіта зокрема. Однак одразу після завершення війни розпочинається відновлення позашкільної освіти. Вже 30 травня 1945 року було видано наказ № 1894 Заступника Народного комісара освіти УРСР Філіппова О.М. «Про стан роботи позашкільних навчальних закладів на Україні та виконання вказівок М.С.Хрущова про поліпшення позашкільної виховної роботи серед дітей». Ним передбачалося поновити мережу позашкільних установ, затверджену на 1945 рік, залучити громадськість та учнів шкіл до участі у відбудові ремонті, обладнання їх. До 15 червня 1945 року передбачалося переглянути та затвердити кадри позашкільних установ, укомплектувати їх кращими досвідченими педагогами, створити для цих кадрів відповідні умови для роботи [14, 159-160]. 5 листопада 1946 року ЦК КП (б)У прийняв постанову „Про заходи до поліпшення позашкільної роботи з дітьми”. Нею передбачалося розгортання цієї роботи в широких масштабах, зміцнення її матеріальної бази, забезпечення позашкільних закладів кваліфікованими кадрами. На її виконання було видано ряд наказів Наркомату освіти УРСР, якими, зокрема передбачалося закінчити укомплектування кадрами позашкільних закладів, затвердити директорів обласних позашкільних закладів в управлінні кадрів Міністерства освіти УРСР, поновити мережу позашкільних дитячих закладів, забезпечивши всі новостворені заклади відповідними приміщеннями та обладнанням, поширити зв'язок обласних позашкільних закладів із школами та районними позашкільними закладами області [15, 68-72].

В 1947 році було прийнято постанову «Про типові штати піонерських таборів», в 1954 році було затверджено Положення про позашкільні установи Міністерства освіти УРСР. В 1953 році було прийнято постанову Ради Міністрів СРСР «Про заходи щодо поліпшення роботи та розширення мережі піонерських таборів», якою було передбачено включення будівництва та обладнання піонерських таборів до планів капітальних робіт, в 1956 - постанову «Про додаткове фінансування піонерських таборів», яким було передбачено залучення для фінансування таборів коштів фондів соціального страхування.

На жаль, якщо в Кодексі законів про народну освіту УСРР, заклади літнього триместру (без уточнення їх типів) були вказані серед дитячих закладів освіти, то в подальшому протягом тривалого часу піонерські табори (яких ще не існувало в момент прийняття Кодексу) не входили до номенклатури навчальних, зокрема позашкільних, закладів. Так, в постанові Ради Міністрів СРСР від 30 квітня 1952 року №2140 «Про впорядкування мережі та затвердження типових штатів та посадових окладів працівників позашкільних установ міністерств освіти союзних республік» до номенклатури позашкільних закладів увійшли лише міські та районні будинки піонерів, республіканські, крайові, обласні та міські (в містах республіканського, крайового та обласного підпорядкування) станції юних натуралістів та станції юних техніків, республіканські, крайові, обласні екскурсійно- туристські станції, міські та районні (в містах, що мають районний поділ) дитячі спортивні школи та дитячі парки, а також міські дитячі стадіони. Таким чином, піонерські табори до номенклатури позашкільних закладів не потрапили [12].

5 травня 1959 року Президія Всесоюзної Центральної ради професійних спілок (ВЦРПС) затвердила Положення про заміський піонерський табір, яке визначило, що «піонерський табір є оздоровчою установою, що організується для піонерів та школярів на час зимових та літніх канікул радами та комітетами профспілки. Таким чином, в Положенні піонерський табір також не був визнаний позашкільним навчальним закладом. Водночас завданням піонерського табору було визначено не лише оздоровлення дітей, але й сприяння всебічному розвиткові школярів, укріплення їх здоров'я, підготовка їх до суспільно корисної праці, формування у дітей високих моральних якостей людини - колективізму, працелюбності, готовності підкоряти особисті інтереси суспільним, вміння долати труднощі. Було передбачено створення в таборі піонерської дружини та піонерських загонів, обрання ради дружини та ради загону. Положення передбачало можливість формування профільних загонів спортсменів, туристів, риболовів, фотографів, масовиків- витівників тощо [8, 8-12].

31 грудня 1958 року Міністерство фінансів СРСР та ВЦРПС затвердили лист №393 «Про передачу на баланс підприємств, установ та організацій будинків, приміщень, споруд, садів, парків та піонерських таборів та надання їх в безоплатне користування фабричним, заводським, місцевим комітетам профспілки». Ним передбачалася передача, зокрема, піонерських таборів на баланс підприємств та організацій та подальша їх передача в безоплатне користування фабричним, заводським, місцевим комітетам профспілки [3, 18]. З цього часу діяльністю більшості піонерських таборів, їх господарським забезпеченням опікувалися профспілки, однак організація виховної роботи залишалася переважно функцією комсомольських органів.

При цьому, не зважаючи на те, що табори не було віднесено до позашкільних установ, відповідно до п.2 та 4 Положення «Про порядок обчислення стажу для нарахування пенсій за вислугу років працівникам освіти та охорони здоров'я», затвердженого Постановою Ради Міністрів СРСР від 17.12.1959 р. №1397, було передбачено зарахування стажу роботи піонерськими вожатими в піонерських таборах для нарахування пенсії за вислугою років за умови, що не менше 2/3 стажу, необхідного для призначення пенсії, пройшло в установах та організаціях, на посадах, робота на яких дає право працівникам освіти на пенсію за вислугою років [9]. На нашу думку, ця норма була опосередкованим визнанням виховної ролі піонерських таборів та їх належності до системи освіти. Однак ця норма не повною мірою вирішила проблему зарахування часу роботи в таборі в педагогічний стаж для отримання пенсії за вислугою років, передбаченої для працівників освіти. Якщо до 1991 року ця проблема вирішувалася на підставі вказаної постанови, то після набуття 1 квітня 1992 року чинності Законом України «Про пенсійне забезпечення» [11] та прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 4 листопада 1993 р. №909 «Про перелік закладів і установ освіти, охорони здоров'я та соціального захисту і посад, робота на яких дає право на пенсію за вислугу років» вказана проблема стала досить суттєвою, адже піонерські табори та посада вожатого в них не були згадані в переліку установ та посад, які дають право на пенсію за вислугою років. Це призвело до неоднозначного підходу до цієї проблеми при призначенні пенсій колишнім працівникам піонерських таборів, зокрема цілорічної дії («Артек», «Молода гвардія»).

Статус піонерських таборів, як позашкільних установ, було чітко визначено в Основах законодавства СРСР та союзних республік про народну освіту, прийнятих Верховною Радою СРСР 19 липня 1973 року. В цьому нормативному акті піонерські табори (поряд з палацами та будинками піонерів, станціями юних техніків, юних натуралістів, юних туристів, дитячими бібліотеками, спортивними, художніми та музичними школами) було визначено як позашкільні заклади. Також цим нормативним актом було визначено завдання позашкільних закладів - всебічний розвиток здібностей та нахилів учнів, виховання громадської активності, інтересу до праці, науки, техніки, мистецтва, спорту, військової справи, а також організація культурного відпочинку та зміцнення здоров'я дітей [7, 158]. На підставі цього нормативного акту в номенклатурі позашкільних закладів, затвердженій наказом Міністерства освіти СРСР від 12.01.1976 №10, було вперше передбачено «піонерські та інші заміські та міські табори профспілок та інших відомств» [6, 252].

В зв'язку із прийняттям Основ законодавства СРСР та союзних республік про народну освіту було внесено зміни в Положення про піонерський табір. В новій редакції Положення про заміський піонерський табір, затвердженій постановою Президії ВЦРПС та Бюро ЦК ВЛКСМ від 16.03.1975 №П-4/Б-35/1а було визначено, що «піонерський табір є позашкільним оздоровчим закладом, який організується для піонерів та школярів на час літніх та зимніх канікул радами та комітетами профспілок спільно з підприємствами, установами, організаціями, колгоспами» [2, 89-95].

Таким чином статус піонерського табору як позашкільної установи було остаточно визнано та закріплено на законодавчому рівні лише в першій половині 70х років.

Особливе місце в системі дитячих таборів займали піонерські табори цілорічної дії. На території України це були Всесоюзний піонерський табір «Артек» та республіканський піонерський табір «Молода гвардія». Враховуючи особливості їх статусу (Всесоюзний та республіканський), належності до сфери управління відповідно ЦК ВЛКСМ та ЛКСМУ, завдань та функцій, а також цілорічного характеру роботи, існуючі положення про заміський піонерський табір не могли повною мірою регулювати діяльність цих закладів. Саме тому було розроблено та затверджено спеціальні положення про вказані табори. Так, положення про республіканський піонерський табір «Молода гвардія за період його перебування в віданні ЦК ЛКСМУ приймалося тричі - 30.01.1969 [16, 44], 31.01.1977 [17, 102-103], 6.05.1989 [18, 4-7]. Положення були погоджені з Міністерствами освіти та охорони здоров'я УРСР та Українською республіканською радою профспілок. В документах визначилися статус табору, його завдання, структура закладу, порядок управління, вирішення фінансово-господарських питань: Основною тенденцією розвитку Положення були поступовий розвиток структури центру (поява нових підрозділів та служб), розширення його завдань та функцій (що відбивало зростання ролі табору в розвитку позашкільної освіти та піонерської організації України), поступове розширення самостійності табору та його керівництва в вирішенні питань життя табору.

Після зміни соціально-політичного ладу та набуття Україною незалежності в 1991 році більшість піонерських таборів було реорганізовано в дитячі оздоровчі табори, а піонерські табори цілорічної дії - «Артек» та «Молода гвардія» було реорганізовано в дитячі центри. Якщо правовий статус піонерського табору був наприкінці радянського періоду достатньо врегульований, поняття дитячий центр протягом тривалого часу не мало юридичного закріплення. Лише в прийнятому 4 вересня 2008 року Законі України «Про оздоровлення та відпочинок дітей» стаття 14 серед типів дитячих закладів оздоровлення та відпочинку було визначено дитячий центр, як заклад, що функціонує протягом року, в якому діти перебувають цілодобово та має відповідне кадрове забезпечення, спеціально відведену територію, матеріально-технічну базу, які відповідають санітарно-гігієнічним нормам, для організації оздоровлення, відпочинку та навчання дітей [10]. Виходячи з аналізу інших норм вказаного Закону, можна зробити висновок, що дитячі центри належать до закладів оздоровлення та відпочинку, при цьому його рисами є цілорічна робота, цілодобове перебування дітей, наявність умов не лише для відпочинку та оздоровлення, але й для навчання дітей. При цьому у зазначеному визначенні абсолютно ігноруються виховна та розвиваюча функції дитячого центру, які він повинен та може ефективно виконувати. На нашу думку, віднесення дитячого центру виключно до закладів оздоровлення та відпочинку є необґрунтованим. Доцільним є закріплення за установами цього типу подвійного статусу - як закладу відпочинку та оздоровлення, так і позашкільного навчального закладу. Це підкреслило б можливості дитячих центрів, зорієнтувало на повне використання виховних можливостей дитячих центрів, а також забезпечило працівникам дитячих центрів відповідний статус педагогічних працівників, зокрема надання відпусток підвищеної тривалості, зарахування часу роботи в центрі до педагогічного стажу, право на отримання пенсії за вислугою років. Таким чином, на нашу думку, доцільно внести зміни до вказаного Закону, сформулювавши поняття дитячого центру як позашкільний навчальний заклад, що функціонує протягом року, в якому діти перебувають цілодобово, має відповідне кадрове забезпечення, спеціально відведену територію, матеріально-технічну базу, які відповідають санітарно-гігієнічним нормам, для організації оздоровлення, відпочинку, навчання, виховання та розвитку дітей.

Таким чином, статус піонерських таборів протягом тривалого часу залишався недостатньо врегульований. Невизначеність належності піонерських таборів до системи позашкільної освіти призвели до певних проблем для їх працівників, зокрема в сфері пенсійного забезпечення. Ця проблема потребує законодавчого врегулювання шляхом внесення відповідних доповнень до існуючих нормативних актів або їх офіційного тлумачення у встановленому порядку. На сучасному етапі також потребує удосконалення нормативне визначення дитячого центру, яке б враховувало його виховні можливості та завдання.

Список використаних джерел

1. Кодекс законів про народну освіту УСРР. Собрание узаконений и распоряжений правительства УСРР. 1922. №49. Ст.729.

2. О внесении изменений и дополнений в положение о загородном пионерском лагере. Постановление Президиума ВЦСПС и Бюро ЦК ВЛКСМ от 16.03.76 п-4/Б-35/1Ас89-95 // Сборник постановлений ВЦСПС. 1976. Январь-март.

3. О передаче на баланс предприятий, учреждений и организаций зданий, помещений, сооружений садов, парков и пионерских лагерей и предоставлении их в бесплатное пользование фабричным, заводским, местным комитетам профсоюзов. Письмо Министерства финансов СССР и ВЦСПС от 31.12.1958 №393 «// Бюллетень ВЦСПС. 1959.

4. О работе пионерской организации (к 10-летию пионерорганизации). Постановление ЦК ВКП(б) от 21 апреля 1932 года // Документы ЦК КПСС и ЦК ВЛКСМ о работе Всесоюзной пионерской организации имени В.Т. Ленина. М., «Молодая гвардия», 1970. 240 с.

5. О состоянии и ближайших заданиях пионердвижения. Решение ЦК ВКП(б) от 2.06.1928 года // Документы ЦК КПСС и ЦК ВЛКСМ о работе Всесоюзной пионерской организации имени В.Т.Ленина. М., «Молодая гвардия», 1970. 240 с.

6. Об утверждении номенклатуры внешкольных учреждений. Приказ Министерства образования СССР от 12.01.1976 №10 Охрана материнства и детства в СССР. Сборник нормативных актов. М., Юридическая литература, 1986.- 408 с.

7. Основы законодательства СССР и союзных республик о народном образовании // Сборник законов СССР и Указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938-1975. В четырех томах. Том 3.

8. Положение о загородном пионерском лагере. Бюллетень ВЦСПС. 1959. №9. 2

9. Положение о порядке исчисления стажа для назначения пенсий по выслуге лет работникам просвещения и здравоохранения. Утверждено постановлением Совета Министров СССР от 17.12.1959 №1397 // Собрание постановлений Совета Министров СССР. 1960. №1. Ст.2.

10. Про оздоровлення та відпочинок дітей Відомості Верховної Ради України Закон України. 2008. №45. Ст.313

11. Про пенсійне забезпечення. Закон України від 5.11.1991 // Закони України [Офіційне видання]. Т.2. К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1996.

12. Про упорядочение сети и утверждение типовых штатов и должностных окладов работников внешкольных учреждений Министерств образования союзних республик. Постановление Совета Министрв СССР от 30 апреля 1952 года №2140 // http://www.economics.kiev.ua/download/ZakonySSSR/data04/tex16264.htm.

13. Протокол №6 экстренного заседания пленума ЦК РКСМ от 24 января 1924 года // Документы ЦК КПСС и ЦК ВЛКСМ о работе Всесоюзной пионерской организации имени В.Т.Ленина. М., «Молодая гвардия», 1970. 240 с.

14. Центральний державний архів вищих органів влади та управління України (далі - ЦДАВОВу), ф 166, оп 15, с 58.

15. ЦДАВОВУ,. Ф.166, оп.15, с. 247.

16. Центральний державний архів громадських об'єднань України (далі - ЦДАГОУ), ф.7, оп.18, с. 333.

17. ЦДАГОУ, ф.7, оп.18, с. 906.

18. ЦДАГОУ, ф.7, оп.18, с. 2123.

Размещено на Allbest.ru