Участь органів місцевого самоврядування у сфері забезпечення захисту суб’єктів землекористування

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК [342.553:349.414](477)

Участь органів місцевого самоврядування у сфері забезпечення захисту суб'єктів землекористування

В.Д. Швець,

кандидат юридичних наук, народний депутат України

Розглянуто сучасний стан загального нормативно-правового забезпечення діяльності орга-нів місцевого самоврядування щодо контролю за використанням та охороною земель. Зроблено висновок про доцільність посилення дієвості органів місцевого самоврядування у сфері забезпечення захисту суб'єктів землекористування. Акцентовано увагу на необхідності законодавчого забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади за дії, що порушують права на землю не лише власників земельних ділянок, але й землекористувачів. самоврядування земля нормативний правовий

Ключові слова: земельний контроль, органи місцевого самоврядування, використання та охорона земель, повноваження органів місцевого самоврядування, відповідальність органів місцевого самоврядування, охорона земель.

Рассмотрено современное состояние общего нормативно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по контролю за использованием и охраной земель. Сделан вывод о целесообразности усиления действенности органов местного самоуправления в сфере обеспечения защиты субъектов землепользования. Акцентировано внимание на необходимости законодательного обеспечения ответственности органов местного самоуправления и местных органов исполнительной власти за действия, нарушающие права на землю не только собственников земельных участков, но и землепользователей.

Ключевые слова: земельный контроль, органы местного самоуправления, использование и охрана земель, полномочия органов местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления, охрана земель.

The present state of the general regulatory guaranteeing of local authorities' activity in the sphere of land tenure and protection's control is studied. It is concluded about the feasibility of strength-ening the effectiveness of local authorities in the field of protecting the subjects of land tenure. Special attention is paid to the need of legislative guaranteeing of the liability of local authorities and local executive power agencies for the actions violating the rights on land concerning not only land owners, but also land users.

Keywords: land control, local authorities, land tenure and protection, powers of local authorities, liability of local authorities, land protection.

Самоврядний і державний контроль у галузі використання та охорони земель мають спільне походження [1, с. 211]. І контрольно-наглядові функції органів державної виконавчої влади, і контроль та нагляд з боку органів місцевого самоврядування вочевидь є реалізацією земе-льних інтересів Українського народу - через діяльність двох гілок публічної влади. Як і ор-гани державної влади, органи місцевого само-врядування мають спільну мету, яка полягає у забезпеченні охорони земель як основного на-ціонального багатства. Різниця між ними поля-гає у характері суспільних інтересів, які реалі-зуються через зазначені види контролю за використанням та охороною земель, якщо державний контроль за використанням та охо-роною земель виражає державні інтереси, тобто інтереси всього народу нашої країни, то са-моврядний контроль покликаний захищати інтереси конкретних територіальних громад у сфері раціонального використання та охорони земель [2]. Органи місцевого самоврядування є одними з тих суб'єктів адміністративно-пр-авового захисту землекористувачів, що мають змогу оперативно й ефективно здійснювати державну земельну політику на місцях з метою забезпечення ефективного та раціонального використання земельних ресурсів усіма суб'єк-тами відносин землекористування на засадах їх рівного доступу до реалізації відповідних прав. Ефективність діяльності органів місцевого са-моврядування залежить насамперед від наявної повноти правових інструментів впливу органів місцевого самоврядування на відповідні відно-сини, зокрема, й у сфері адміністративно- правового захисту суб'єктів землекористування.

Питання ефективності органів місцевого самоврядування були неодноразово обговорені в правовій літературі, зокрема такими вченими, як І. Багрій, Г. В. Бублик, А. М. Онупрієн- ко, С. І. Хом'яченко та ін. Проте не достатньо присвячено уваги саме специфіці контрольної діяльності органів місцевого самоврядування у сфері захисту суб'єктів землекористування.

Метою статті є визначення ефективності сучасного стану нормативно-правового регу-лювання діяльності органів місцевого само-врядування у сфері адміністративно-правового захисту суб'єктів землекористування та вне-сення пропозицій щодо його вдосконалення.

До повноважень сільських, селищних, місь-ких рад згідно зі ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [3] належать:

а) власні (самоврядні) повноваження: підго-товка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів; підготовка і подання на затвердження ради проектів місце - вих програм охорони довкілля, участь у підго-товці загальнодержавних і регіональних про-грам охорони довкілля; підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо прийняття рі-шень про організацію територій і об'єктів при-родно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охо-роні; внесення пропозицій до відповідних дер-жавних органів про оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; справляння плати за землю;

б) делеговані повноваження: здійснення ко-нтролю за додержанням земельного та приро-доохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загаль-нодержавного та місцевого значення, відтво-ренням лісів; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; погодження клопо-тань про надання дозволу на спеціальне вико-ристання природних ресурсів загальнодержав-ного значення; вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом; вжиття не-обхідних заходів щодо ліквідації наслідків над-звичайних ситуацій відповідно до закону, ін-формування про них населення, залучення в установленому законом порядку до цих робіт підприємств, установ та організацій, а також населення; визначення території для розмі-щення відходів відповідно до законодавства; здійснення контролю за діяльністю суб'єктів підприємницької діяльності у сфері поводження з відходами; підготовка висновків щодо на-дання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місце-вого самоврядування; організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеуст-рою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із земле-устрою; створення та забезпечення функціону-вання місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем, які є складо-вою мережі загальнодержавної екологічної ав-томатизованої інформаційно-аналітичної сис-теми забезпечення доступу до екологічної інформації; здійснення контролю за додержан-ням юридичними та фізичними особами вимог у сфері поводження з побутовими та виробни-чими відходами та розгляд справ про адмініст-ративні правопорушення або передача їх мате-ріалів на розгляд інших державних органів у разі порушення законодавства про відходи.

Як справедливо зауважує Г. В. Бублик, деле-гування повноважень має базуватися на віль-ному волевиявленні обох суб'єктів делегування (делегуючого та делегованого); делегування повноважень має супроводжуватися укладенням акта делегування повноважень; делегування повноважень має обов' язково супрово-джуватися передачею фінансових та/або матеріальних ресурсів для забезпечення належ-ної реалізації делегованим суб'єктом делегова-них повноважень; делегований суб'єкт несе юридичну відповідальність за належне вико-нання делегованих повноважень [4, с. 5].

На думку авторів підручника з курсу адмі-ністративного права, органи місцевого само-врядування мають риси, що наближають їх до органів виконавчої влади, з якими вони тісно взаємодіють під час вирішення питань місце-вого значення [5, с. 105]. Слід зауважити, що така думка вочевидь виходить із достатньо широкого кола повноважень органів місцевого самоврядування щодо вирішення земельних питань у межах певних адміністративно- територіальних утворень.

Доцільно зазначити, що захист суб'єктів землекористування, що здійснюється у процесі реалізації органами місцевого самоврядування своїх функцій, відбувається і шляхом забезпе-чення органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень екологічно безпечного стану навколишнього природного середовища. Захист суб'єктів землекористування в деяких випадках відбувається шляхом відновлення безпечного стану навколишнього природного середовища та відшкодування суб'єктам зем-лекористування шкоди, заподіяної земельним ділянкам, що знаходяться у їх використанні, внаслідок порушення екологічно безпечного стану довкілля.

Таким чином, можна цілком погодитися з думкою І. Багрій про те, що згідно з Законом «Про місцеве самоврядування», сільські, се-лищні, міські ради безпосередньо не здійсню-ють контроль за використанням і охороною земель, а наділені лише окремими повнова-женнями, які дозволяють їм опосередковано здійснювати контроль у галузі земельних від-носин у межах їх територій [2, с. 26].

На підставі аналізу усієї сукупності повно-важень органів місцевого самоврядування мо-жна виділити такі різновиди напрямків діяль-ності органів місцевого самоврядування щодо забезпечення захисту суб'єктів землекористу-вання: напрямок організаційно-координацій-ного характеру, економічного характеру, пре-вентивно-правового характеру, аналітичного характеру, організаційно-відновлюючого тощо. За сферами захисту прав суб'єктів землекорис-тування органами місцевого самоврядування можна виділити заходи екологічного та заходи земельного спрямування.

Ознаки контрольних та наглядових дій ор-ганів місцевого самоврядування у сфері забез-печення захисту суб'єктів землекористування такі: по-перше, контрольні та наглядові функції здійснюються переважно виконавчими ко-мітетами сільських, селищних та міських рад; по-друге, відповідні контрольні та наглядові дії реалізуються в межах делегованих повноважень.

Серед повноважень органів місцевого само-врядування щодо забезпечення земельного по-рядку можна виділити повноваження у сфері землеустрою, у сфері плати за землю, у сфері розподілу та перерозподілу земельних ділянок. У названій області особливо слід звернути ува-гу на важливість забезпечення сталого та без-перешкодного землекористування титульними суб'єктами цього права. На жаль, Земельний кодекс України недостатньо чітко гарантує забезпечення захисту прав та законних інтересів суб'єктів землекористування. Так, передба-чаючи у ст. 152 визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування як способу захисту прав на земельні ділянки громадян та юридичних осіб, безвідносно до правового титулу, на основі якого здійснюється використання земель (право власності чи право користування), Земельний кодекс України у ст. 154-155 [6] визначає відповідальність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за пору-шення права власності на землю та за видання актів, які порушують права власників земельних ділянок, обмежуючи таким чином свою відповідальність перед суб'єктами титульного землекористування. Видається більш доцільним змінити назву та зміст відповідних статей таким чином, щоб вони розповсюджувалися не лише на захист прав власників земельний діля-нок, але й на суб'єктів землекористування. На-приклад, викласти ці статті в такій редакції:

«Стаття 154. Відповідальність органів ви-конавчої влади та органів місцевого самовря-дування за порушення прав на землю

1. Органи виконавчої влади та органи міс-цевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатись у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою; землекористувачем - повноважень щодо володіння та користування земельною ділянкою, що використовується ним на закон-них підставах, або встановлювати непередбачені законодавчими актами щодо них додаткові обов'язки чи обмеження.

2. Органи виконавчої влади та органи міс-цевого самоврядування несуть відповідальність за шкоду, заподіяну своїм неправомірним втручанням у здійснення власником чи земле-користувачем відповідних повноважень щодо земельної ділянки.

Стаття 155. Відповідальність органів вико-навчої влади та органів місцевого самоврядування за видання актів, які порушують права на землю

1. У разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права власника щодо воло-діння, користування чи розпорядження належ-ною йому земельною ділянкою, чи права земле-користувача щодо володіння та користування земельною ділянкою, що використовується ним на законних підставах, - такий акт визнається недійсним.

2. Збитки, завдані власникам земельних ді-лянок та землекористувачам внаслідок видання зазначених актів, підлягають відшкодуванню в повному обсязі органом, який видав акт.»

У деяких країнах, наприклад у Великобрита-нії та скандинавських країнах, контроль за за-конністю фінансової та іншої діяльності органів місцевого управління здійснюють спеціальні, відносно незалежні контролери-омбудсмени (зі шведської «ombudsman» - представник інтере-сів, перекладач), порушуючи питання про від-повідальність посадових осіб муніципалітетів за неправильне здійснення фінансово- бюджетних та інших повноважень. Слід погодитися з висловленою думкою, що для української системи місцевого самоврядування варто визнати можливим застосування такого досвіду щодо контролю за реалізацією переданих на місцевий рівень державних повноважень. Щодо питань місцевого значення, то органи місцевого самоврядування повинні володіти визначеною в рамках законодавства певною свободою дії. Контроль дій місцевих органів влади із боку державних органів влади в цій сфері необхідно здійснювати тільки відповідно до законодавства [7].

Таким чином, можна підтримати думку О. Я. Крассова, що самоврядний контроль за використанням і охороною земель - це діяль-ність відповідних органів сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, спрямована на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно- правових норм та утвердження законності у земельних відносинах [8, с. 246]. Проте, як ба-чимо з чинного законодавства, на сьогодні від-сутній дієвий механізм самоврядного контролю, що забезпечував би активну участь органів місцевого самоврядування в контролі та нагляді за використанням земель у межах відповідних територіальних громад.

Логічним висновком із викладеного є по-силення дієвості органів місцевого самовряду-вання у сфері забезпечення захисту суб'єктів землекористування через правове забезпечення виконання виконавчими органами місцевих рад власних контрольних та наглядових дій щодо належного виконання вимог актів відповідних органів місцевого самоврядування, також законодавче забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади за дії, що порушують права на землю не лише власників земельних ділянок, але й суб'єктів землекористування. Одним із засобів досягнення цього може стати прийняття Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною зе-мель» у новій редакції з назвою Закон України «Про контроль за використанням та охороною земель», у якому був би врегульований ком-плекс питань здійснення не тільки державного, а й самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель [2].

Обсяг публікації не дозволяє всебічно роз-глянути діяльність органів місцевого самовря-дування у сфері захисту землекористувачів. Так. об'єктом наукових досліджень має стати також питання взаємодії органів місцевого са-моврядування з іншими суб'єктами адмініст-ративно-правового захисту прав землекористу-вачів, зокрема громадськими організаціями.

Список використаних джерел

1. Хом'яченко С. І. Розвиток та систематизація законодавства України про контроль за використанням та охороною земель / С. І. Хом'яченко // Тези доповідей і наукових повідомлень науково-практичної конференції «Проблеми кодифікації законодавства України». - Київ : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2004. - С. 210-213.

2. Багрій І. Самоврядний контроль за використанням та охороною земель / Багрій Ірина // Юридичний журнал. - 2010. - № 8. - С. 24-26 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.justinian.com.ua/ article. php? id=3 596.

3. Про місцеве самоврядування в Україні : закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-вр.

4. Бублик Г. В. Делегування повноважень місцевими органами влади: організаційно-правовий аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / Бублик Галина Василівна. - Київ, 2005. - 16 с.

5. Курс адміністративного права України : підручник / за ред. В. В. Коваленка. - Київ : Юрінком Інтер, 2012. - 808 с.

6. Земельний кодекс України : від 25 жовт. 2001 р. № 2768-XIV [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada. gov.ua/laws/show/2768-14.

7. Онупрієнко А. Делегування державних повноважень органам місцевого самоврядування: проблемні питання / А. Онупрієнко [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://dep.kh.ua/dep/analityka_st/ 1319013563_3982.html.

8. Крассов О. Я. Земельное право современной России : учеб. пособие / О. Я. Крассов. - М. : Дело, 2003. - 624 с.

Размещено на Allbest.ru