Проблеми та перспективи розвитку господарсько-правового регулювання поводження з відходами в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ ГОСПОДАРСЬКО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПОВОДЖЕННЯ З ВІДХОДАМИ В УКРАЇНІ

ЗУЄВ В.А.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Динамічний розвиток національної правової системи безперервно ставить нові виклики та завдання перед юридичною наукою. Постійне уточнення політичних та ціннісних орієнтирів, встановлення цілей загальної та секторальної політики вимагають належного рівня правового обґрунтування. Значною мірою зазначене стосується й питань поводження з відходами. Намагання вирішувати проблеми, які виникають у цій сфері в межах однієї наукової спеціальності, нехтування комплексним вирішенням наукових та практичних завдань на підставі міждисциплінарних досліджень зменшує ефективність правового регулювання, що й обумовлює необхідність зміни підходів до їх вирішення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій із зазначеної проблематики дає підстави стверджувати, що наразі питання господарсько-правового регулювання у сфері поводження з відходами ще не знайшли свого належного відображення в науковій літературі та залишаються фактично не дослідженими. Разом з тим, слід звернути увагу, що питання поводження з окремими видами відходів розглядались у дисертаційних дослідженнях Н. О. Максіменцової та В. О. Юрескул. Ряд елементів господарсько-правового регулювання екологічно небезпечної діяльності, а також екологічного підприємництва досліджувались В. І. Андрейцевим, А. Г. Бобковою, А. П. Гетьманом, Б. Г Розовським, О. В. Шаповаловою та ін. Роботи зазначених авторів і створюють належне підґрунтя для здійснення правового аналізу.

Метою статті є дослідження правової природи поводження з відходами в контексті господарсько-правового регулювання цієї діяльності, виявлення основних правових проблем у цій сфері та визначення напрямів вдосконалення господарсько-правового регулювання такої діяльності. Також у рамках статті досліджуються проблеми визначення місця поводження з відходами в національній системі юридичних наук.

Питання поводження з відходами врегульовані значним масивом нормативно- правових актів, що дає підстави стверджувати про сформованість відповідної галузі законодавства. Разом з тим, різноплановість цього законодавства, його дискретність обумовлюють необхідність формування єдиного підходу до її змістовного наповнення, встановлення загального вектора її розвитку, який базується на належному рівні науково-методологічного забезпечення.

З наукової точки зору комплексність правового аналізу не була б повною без звернення до формальних характеристик напрямів наукової діяльності. Так, Міністерством освіти і науки, молоді та спорту затверджено Перелік наукових спеціальностей, за якими здійснюється підготовка наукових кадрів, проводяться захисти дисертацій на здобуття наукових ступенів кандидата наук і доктора наук, присуджуються наукові ступені і присвоюються вчені звання [1]. Природно, що розвиток наукової діяльності відбувається з урахуванням затвердженого Переліку, що має як позитивний (уніфікація, комплексність та фаховість наукових досліджень, залучення до їх розробки та рецензування кваліфікованих кадрів тощо), так і негативний характер (мінімізація міждисциплінарних досліджень, обмеження напрямів досліджень у межах наукової спеціальності тощо). Вбачається, що подібна ситуація складається й у сфері поводження з відходами.

Наразі на дисертаційному рівні питання поводження з відходами переважно досліджувались у рамках спеціальності 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право. Зокрема, необхідно наголосити на роботах Н. О. Максіменцової «Правове забезпечення поводження з небезпечними відходами» (2006) [2] та В. О. Юрескул «Правове регулювання поводження з побутовими відходами в Україні» (2008) [3].

При цьому в паспорті спеціальності 12.00.06 про відходи навіть не згадується, а обґрунтування приналежності зазначених відносин до цієї спеціальності здійснюється з урахуванням надзвичайно широкого та динамічного тлумачення й розвитку таких напрямів досліджень, як «правова охорона навколишнього природного середовища; правові питання екологічної безпеки» [4].

У той же час відповідні дисертаційні дослідження у сфері господарського права відсутні. Хоча паспортом спеціальності 12.00.04 - господарське право; господарсько- процесуальне право передбачено, що вона охоплює юридичні науки, які досліджують господарське право як право, що регулює відносини з організації та здійснення господарської діяльності; господарське процесуальне право як право, що регулює здійснення правосуддя в господарських відносинах; наукознавчі проблеми цих наук.

Зокрема, в паспорті спеціальності відзначено, що до напрямів досліджень у цій галузі належать такі питання, які мають теоретико-методологічне значення та безпосереднє відношення до поводження з відходами: «Господарська діяльність як предмет господарського права. Принципи і методи регулювання господарської діяльності. Розмежування і взаємодія господарського права з іншими галузями права. Становлення нового господарського законодавства України. Господарсько-правові засоби державного регулювання господарської діяльності, їх види та система. Особливості механізму державного регулювання господарської діяльності у різних секторах і галузях економіки. Загальнодержавне та регіональне програмування економічного і соціального розвитку. Оподаткування в системі засобів регулювання та стимулювання господарської діяльності. Ліцензування господарської діяльності. Технічне регулювання. Господарський договір і його функції. Правове регулювання перевезення вантажів. Правова структурно-галузева політика держави, правове регулювання інших видів господарської діяльності: у паливно-енергетичному комплексі; у галузях машинобудування; у металургійній галузі; у хімічній галузі; в оборонно-промисловому комплексі; в аграрно-промисловому комплексі; у сфері охорони здоров'я; у фармацевтичній галузі, у сфері рекреації; у галузі зв'язку. Поняття та види спеціального режиму господарювання. Концесія як різновид спеціального режиму господарювання» [5].

У преамбулі Закону України «Про відходи» закріплено, що він визначає правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов'язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, сортуванням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також із відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини на території України [6]. Структурно-логічний та логіко- семантичний аналіз преамбули свідчить про те, що законодавець фактично виділив дві сфери правового регулювання Закону - господарська діяльність у сфері поводження з відходами, а також діяльність, пов'язана з попередженням негативного впливу на довкілля та здоров'я людини. Отже, було б доцільним очікувати, що обидві ці частини знаходитимуть адекватне відбиття у наукових дослідженнях та однаково враховуватимуться дослідниками проблем як екологічного, так і господарського права. Однак цього не відбулось. Спостерігається перекіс у бік еколого-правового регулювання із нехтуванням перспектив розвитку господарсько-правової складової в цих відносинах.

Намагання звести все лише до закріплення екологічних вимог щодо господарської діяльності шкідливо відбивається на якості наукових досліджень, робить їх дещо однобічними. На це, зокрема, звертав увагу Б. Г. Розовський, який зазначав, що: «На очах одного покоління екологічне право України сформувалося як самостійна наука з великою когортою вчених-дослідників. Творчі результати знайшли втілення у цілій галузі законодавства, функціонує структура спеціальних органів державного управління, налагоджена система міжнародної співпраці. Здавалося б, зроблено все. Але саме цей період наукової активності ознаменувався погіршенням стану навколишнього природного середовища, очікуванням настання глобальної екологічної кризи. Реакція передбачувана - підсилити вимоги, поліпшити, удосконалити законодавство, зробити адекватнішою відповідальність за порушення» [7, с. 34]. І далі один з патріархів екологічного права, в цілому підтримуючи необхідність розвитку екологічної складової, доходить висновку, що рівною мірою необґрунтовано не приділяється належної уваги іншій, не менш, а якщо об'єктивно, - найбільш ефективній формі забезпечення ефективності управлінських рішень, заснованій на приватному економічному інтересі [7, с. 42].

Усе це цілком справедливо і стосовно питань поводження з відходами. Природно, що така ситуація має своє історичне та логічне пояснення, однак виключно еколого- правова модель навряд чи повною мірою здатна забезпечити ефективне вирішення проблем поводження з відходами. Крім того, підхід до вирішення проблеми поводження з відходами виключно в межах встановлення екологічних вимог до господарської діяльності має однобічний характер, не враховує можливості щодо ефективної реалізації внутрішньогосподарської політики суб'єктів господарювання тощо. Так, при такому становищі суб'єкт господарювання продовжує залишатися фактично «чорною скринькою», де контролю підлягають тільки вхідні та вихідні екологічні фактори, залишаючи поза увагою значний пласт відносин у межах самого суб'єкта господарювання.

При цьому слід зазначити, що європейське законодавство наразі значною мірою будується на подібних же засадах. Однак у європейських країнах такий підхід обумовлений насамперед тим, що відходи розглядались насамперед як товар, а в умовах реалізації ліберальної моделі економіки європейські держави, а згодом і Європейський Союз намагались максимально забезпечувати політику невтручання у господарську діяльність.

Разом з тим, розвиток законодавства про відходи свідчить про те, що господарсько-правове регулювання діяльності в цій сфері має тенденції до постійного розширення. Для демонстрації цього можна взяти хоча б аналіз принципу ієрархії відходів, який знайшов своє відображення в Директиві 2008/98/ЄС про відходи від 19.11.2008 р. Зокрема, як зазначено у Директиві, вона повинна сприяти наближенню ЄС до «суспільства утилізації», щоб уникати вироблення відходів, використовуючи їх як ресурси. Зокрема, Шоста програма дій Співтовариства з охорони довкілля закликає вжити заходів, націлених на розподіл ресурсів, збір та утилізацію пріоритетних потоків відходів. Відповідно до такої мети та як засіб полегшення і покращення потенціалу утилізації відходи повинні збиратися окремо, якщо це можливо технічно, екологічно та економічно, перед операціями утилізації, які забезпечують загалом найкращий для довкілля результат. Держави-члени повинні сприяти відокремленню небезпечних компонентів з відходів, якщо це необхідно для забезпечення екологічно безпечного управління.

Держави-члени повинні сприяти використанню утилю, наприклад, переробленого паперу, водночас із ієрархією відходів та прагненням до суспільства утилізації, та не повинні заохочувати поховання або спалювання такого утилю, наскільки це можливо [8].

Це лише одиничний приклад, з преамбули Директиви, але він наочно демонструє зміни пріоритетів з простого встановлення екологічних обмежень до визнання необхідності проведення цілеспрямованої господарської діяльності у сфері поводження з відходами. На це, зокрема, звертає увагу і В. С. Міщенко, який зазначає, що узагальнення європейського досвіду управління відходами в контексті прийнятих в останнє десятиліття в ЄС директив, рішень і регуляцій, а також стану організаційно-економічного та нормативно-правового забезпечення вирішення проблеми відходів в Україні виявляє її системне відставання в переході до нових концептуально-методологічних і практичних підходів при формуванні відповідної державної політики. Зазначене передусім стосується акцентуалізації ресурсних пріоритетів, встановлення ієрархії цілей, запровадження розширеної відповідальності виробника, а в кінцевому підсумку - переходу від управління відходами до сталого управління матеріалами та ресурсами [9, с. 8].

Ще більш яскраво проявляється трансформація змісту відносин у сфері поводження з відходами в ст. 4 Директиви про відходи, де закріплено вимоги до держав-членів щодо застосування у законодавстві та політиці із запобігання утворенню відходів та управління ними у першочерговому порядку такої ієрархії відходів:

запобігання;

підготовка до повторного використання;

переробка;

інша утилізація, така як відновлення енергії; та

ліквідація.

При цьому відповідно до глосарію Директиви зазначені заходи мають чітке вираження. Так, «запобігання утворенню» розглядається як «заходи, вжиті перед тим як речовина, матеріал або продукт стане відходами, що зменшують: кількість відходів, включаючи ті, що утворені після переробки продуктів чи продовження життєвого циклу продуктів; несприятливий вплив відходів на довкілля та здоров'я людини; або вміст шкідливих речовин у матеріалах та продуктах».

«Підготовка до повторного використання» включає «будь-яку операцію, коли продукти або складові, що не є відходами, використовуються повторно з тією самою метою, для якої вони були призначені».

«Переробка» означає «операцію з утилізації, коли відходи переробляються в продукти, матеріали або речовини для первинної чи іншої мети. Вона включає переробку органічного матеріалу, але не відновлення енергії чи переробку в матеріали, що будуть використовуватися як паливо чи заповнювачі».

«Утилізація» - «будь-яка операція, в результаті якої відходи приносять користь, замінюючи інші матеріали, які в іншому випадку були б використані для виконання конкретної функції, або відходи, приготовлені для виконання такої функції, на заводі чи для більш масштабної економіки» (дод. 2 до Директиви).

«Ліквідація» - «будь-яка операція, що не є утилізацією, навіть якщо внаслідок такої операції додатково відбувається процес утилізації речовин або енергії». Орієнтовний (але не вичерпний) перелік операцій, які вважаються ліквідацією, наведений у додатку 1 до Директиви.

Зокрема до ліквідації належать: розміщення на чи в землі (захоронення, тощо); обробка землею (біологічний розклад рідин або болотисті викиди в ґрунти тощо); глибоке введення (введення викидів прокачуванням у колодязі, соляні шахти або природні сховища тощо); поверхневе затоплення (розміщення рідини або болотисті викиди в ями, ставки або відстійники тощо); спеціально розроблені місця для захоронення (розміщення в облицьованих, відокремлених секціях, закритих та ізольованих одна від одної та від довкілля тощо); викид у водойми, окрім морів/океанів; викид у моря/океани, окрім введення в морське дно; біологічна обробка, результатом якої є викид цілісних утворень або сумішей шляхом будь-якої з операцій; фізико-хімічна обробка, не зазначена в іншому місці цього додатка, результатом якої є викид цілісних утворень або сумішей шляхом будь-якої з операцій (випаровування, висушування, кальцинування); спалювання на суші; спалювання в морі; постійне зберігання (розміщення в контейнері в руднику тощо); сполучення або змішування перед операціями ліквідації; перепакування перед операціями з ліквідації; зберігання впродовж будь-якої з операцій з ліквідації (окрім тимчасового зберігання, незакінченого збору на місці вироблення відходів).

Отже, вже із самого тексту Директиви видно, що регулятивний вплив спрямований насамперед на заохочення та стимулювання ефективної господарської діяльності, хоча екологічні вимоги до здійснення такої діяльності займають у Директиві значне місце, характеризуючи підхід, коли законодавець акцентує не виключно на результаті, а й на процесі, що дозволяє диференціювати підходи до суб'єктів господарювання.

Крім того, про необхідність трансформації та розширення традиційного для національного законодавства сприйняття процесу поводження з відходами лише крізь призму забезпечення екологічної безпеки та санітарно-епідеміологічних вимог свідчить також розширення кола суб'єктів у сфері поводження з відходами. Так, уже цитована Директива вимагає від держав забезпечити, щоб первісний виробник відходів або інший власник самостійно піклувався про відходи, або доручив піклування про відходи дилеру або установі чи підприємству, яке займається обробкою відходів, або ж доручив це приватному або публічному збирачу.

В Директиві окремо виводяться поняття «виробник відходів» (будь-хто, хто виробляє відходи від своєї діяльності (початковий виробник відходів), або проводить попередню обробку, змішування чи інші операції, що змінюють природу чи склад відходів), «власник відходів» (виробник відходів або фізична чи юридична особа, яка володіє відходами), а також «дилер» (будь-яке підприємство, що є головним у скуповуванні та подальшому продажі відходів, включаючи дилерів, які фізично не володіють відходами) та «брокер» (будь-яке підприємство, що займається ліквідацією або утилізацією відходів від імені інших осіб, включаючи брокерів, які фізично не володіють відходами).

У свою чергу, така класифікація та вимоги до суб'єктів поводження з відходами вимагають дослідження та деталізації їх правового статусу, гарантій та обмежень діяльності, удосконалення регламентації (в першу чергу, господарсько-правової) їх діяльності.

З урахуванням вищевикладеного можна зробити висновок про те, що наразі, внаслідок свого міждисциплінарного характеру, питання поводження з відходами переважно регулюються в межах екологічного права. Разом з тим, зміна пріоритетів як національної, так і секторальної політики, процеси апроксимації законодавства України та ЄС вимагають не тільки уніфікації підходів, але й розширення як предмета, так і обсягу регулювання у сфері поводження з відходами як різновиду саме господарської діяльності.

У зв'язку із цим до основних напрямів досліджень господарсько-правового регулювання слід віднести визначення статусу відходів як товару та сировини, особливостей функціонування ринку поводження з відходами та договірної діяльності в цій сфері, забезпечення державно-приватного партнерства, визначення господарської компетенції суб'єктів цих відносин, а також здійснення окремих видів діяльності в цій сфері.

національний господарський правовий відходи

ЛІТЕРАТУРА