Стан та напрямки удосконалення соціально-правового захисту персоналу Державної прикордонної служби України та членів їх сімей: адміністративно-правовий аспект

кандидат юридичних наук, доцент,

докторант Національної академії

імені Б. Хмельницького

Забезпечення соціального захисту військовослужбовців і ветеранів та членів їх сімей, працівників Держприкордонслужби України, запровадження ефективного демократичного цивільного контролю за станом правової і соціальної захищеності зазначених осіб і членів їх сімей Концепцією розвитку Держприкордонслужби на період до 2015 року визначені як пріоритетні напрямки реформування прикордонного відомства

Реалії військово-політичної та криміногенної обстановки в прикордонному просторі вимагають від держави зміцнення престижу служби в прикордонному відомстві. І саме реформування соціальної політики держави є тим адекватним заходом по підвищенню її статусу в суспільстві. Однак, практика показує порушення принципу стабільності соціально-правового статусу прикордонників. Існуюча система соціально-правового захисту персоналу Держприкордонслужби потребує концептуальних змін та наповнення реальними ефективними механізмами гарантування захищеності. Процес налагодження системи соціально-правового захисту даної категорії осіб потребує теоретико-методологічного супроводу.

Безумовну цінність для з'ясування загальних проблем соціально-правового захисту персоналу Держприкордонслужби представляють роботи вітчизняних та зарубіжних науковців, які присвячені дослідженню окремих правових аспектів соціально-правового захисту військовослужбовців та персоналу правоохоронних органів, це роботи: Д. М. Артамонова, В. М. Боєра, М. М. Бурбики, С. М. Круппо, Р. У. Концелідзе, А. В. Коровнікова, О. Я. Лапки, Е. А. Лукашевої, С. Д. Лорощука, Н. П. Матюхіної, М. І. Мельника, Ю. І. Мігачьова, Т. К. Міронової, Ю. О. Прудова, В. П. Сєрьогіна, В. Г. Стрекозова, О. В. Тодощака, В. А. Тарасова, С. В. Тіхомірова, М. І. Хавронюка, О. В. Шакірової.

При цьому незначна увага приділяється дослідженню проблемам соціально-правового захисту прикордонників. Окремі аспекти зазначеної проблеми висвітлюються у дисертаційних роботах таких науковців як: Б. М. Марченко, О. М. Рогачевський, О. М. Царенко.

На жаль, проблематика стану правової регламентації соціально-правового захисту персоналу Держприкордонслужби України залишається недостатньо вивченою.

Метою дослідження є аналіз правових, теоретичних основ соціального та правового захисту військовослужбовців, працівників Держприкордонслужби України, осіб звільнених зі служби та членів їх сімей, а також розробка на цій основі пропозицій по удосконаленню законодавства у цій сфері.

Термін “правовий і соціальний захист” в адміністративному законодавстві? яке визначає спеціальний статус певних категорій осіб? зустрічається досить часто. При цьому мають місце випадки коли у зазначеному словосполученні законодавцем на перший план виводиться термін “правовий...”, в інших “соціальний...”.

У Законі України “Про Державну прикордонну службу України” закріплені два самостійних механізми захисту персоналу прикордонного відомства: “правовий” та “соціальний”, які об'єднані в розділі 5 з аналогічною назвою [2]. Схиляємось до думки що такий підхід є виправданим. Це дозволяє більш вичерпно закріпити перелік заходів які зобов'язана здійснити держава в інтересах прикордонників.

В наукових колах серед юристів зустрічаються також різні підходи: одні використовують два рівно порядкових поняття, або роблять акцент на одному із них яке повністю поглинається іншим. Аргументованою та прийнятною є пропозиція щодо використання інтегрованого, збірного поняття “соціально-правовий захист”. На думку А. В. Коровнікова, використання даної дефінітивної норми не дозволило б звузити на практиці перелік соціально-правових гарантій, разом з тим дало б реальне уявлення щодо степені, призначення правомірних домагань, точніше б зафіксувало обов'язки держави у цій сфері [3, с. 27.].

Під соціально-правовим захистом військовослужбовців О. М. Рогачевський пропонує розуміти систему законодавчо встановлених політичних, соціально-економічних та особистих прав, свобод, пільг, гарантій зі сторони суспільства для військовослужбовців, громадян, звільнених з військової служби, та членів їх сімей, а також діяльність органів державної влади та військового управління, посадових осіб, громадських об'єднань з питань забезпечення процесу їх реалізації [4, с. 21].

Інтегроване поняття “соціально-правовий захист” персоналу Держприкордонслужби має сприйматися як самостійний та цілісний елемент правового статусу прикордонників. Адже за умов дроблення його на окремі підсистеми створюється ілюзія що “замороження” або ліквідація окремих заходів однієї з підсистем не вплине на загальний правовий статус персоналу.

Позитивним моментом є те, що у розділі 5 Закону України “Про Державну прикордонну службу України”, який носить назву “Правовий та соціальний захист особового складу Держприкордонслужби України” розміщено ст. 23, яка визначає особливості правового статусу особового складу прикордонного відомства. Однак аналіз змісту даної статті говорить про те, що вона закріплює лише гарантії правового захисту, обминаючи увагою такий обов'язковий його елемент як соціальний захист.

Особливостями соціально-правового захисту персоналу Держприкордонслужби, осіб звільнених з військової служби, та членів їх сімей, на відміну від соціального забезпечення (соціальної підтримки) інших категорій громадян є те, що соціальне забезпечення населення здійснюється виключно з метою зменшення виливу соціальних ризиків та компенсації втраченого заробітку або інших доходів внаслідок безробіття, інвалідності чи старості і т.н., а соціально-правовий захист прикордонників направлений на стимулювання добросовісної служби (трудової діяльності) та на компенсацію обмежень їх громадянських нрав и свобод. Військовослужбовці та працівники, які приймають участь в охороні державного кордону, є особливою соціальною групою, яка виконує специфічні задачі, наражаючи при цьому на небезпеку як себе так і своїх близьких, зазнаючи при цьому ряду правообмежень та серйозного психо-фізичного навантаження. Від стану системи соціально-правового захисту персоналу Держнрикордонслужби залежить стан захищеності національних інтересів на кордоні, рівень боєздатності, правопорядку та дисципліна у підрозділах та престиж служби (роботи).

З метою подальшого аналізу адміністративно-правових основ соціально-правового захисту персоналу Держнрикордонслужби вважаємо за можливе застосувати логіку законодавця та розкрити окремо підсистеми: “правовий” та “соціальний” захист.

Правовий захист прикордонників є системою законодавчо закріплених нрезумнцій, гарантій та нрав які направлені на забезпечення ефективної реалізації даними особами відомчих повноважень у сфері охорони державного кордону.

Система правового захисту персоналу Держнрикордонслужби можна поділити на підсистеми: захисту під час безносереднього виконання повноважень; захисту від негативних наслідків після належного виконанням повноважень та захист після звільнення зі служби.

Гарантією незалежності представників прикордонного відомства у їхній діяльності є закріплення у ст. 23 Закону заборони щодо втручання у законну діяльність військовослужбовців та працівників Держнрикордонслужби України.

Забезпеченням недоторканності особи є закріплення у ч. 3 ст. 24 Закону механізму захисту від незаконного приводу, затримання та арешту і нав'язаними з цим обшуком, особистим оглядом та оглядом речей військовослужбовця, працівника Держнрикордонслужби України під час здійснення ним прикордонного контролю [2]. На нашу думку, даний порядок новинен бути застосований і до інших категорій осіб, а не тільки до тих що здійснюють прикордонний контроль.

Правовий захист персоналу Держнрикордонслужби перебуває у безпосередньому взаємозв'язку з нравами, які надані їм для виконання передбачених обов'язків. До спеціального правового захисту прикордонників слід віднести закріплене у ст. 21 Закону України “Про Державну прикордонну службу України” право на використання та застосування фізичної сили, спеціальних засобів, зброї та службових собак [2]. Однак дана норма не містить власного механізму реалізації даного нрава і викладена у відсилочний спосіб. Єдиним виключенням є закріплення обмежень щодо застосування зброї в напрямку території суміжної держави, за винятком випадків відбиття збройного нападу та вторгнення на територію України озброєних військових грун і злочинних угруповань, припинення збройних провокацій, а також для відбиття нападу або припинення збройного опору осіб, які незаконно перетинають чи намагаються незаконно перетнути державний кордон України.

Суб'єктний склад правовідносин нав'язаних із правовим захистом нерсоналу Держнрикордонслужби характеризується множинність об'єктів: це безпосередньо прикордонник так і його близькі родичі. Адже незахищеність особистих немайнових нрав рідних та близьких, їх майна може негативно вплинути, як на моральнонсихологічний стан захисника кордону так і на законність його дій. На думку автора, правовий захист з цих питань є недосконалим. У ч. 4 ст. 24 Закону зазначено, що вчинення злочинів та адміністративних нравонорушень щодо членів сімей військовослужбовців та нрацівників Держнрикордонслужби України у зв'язку з виконанням ними службових обов'язків тягне за собою відновідальність, нередбачену законом. Постає нитання чому законодавець обходить увагою інші нравонорушення що можуть вчинятися но відношенню до членів сімей нрикордонників?

На нашу думку, слід змінити логіку даної статті виключивши словоснолучення “злочинів та адміністративних” нравонорушень. Також слід розширити коло осіб носягання на благонолуччя та снокій яких можуть внлинути на морально-нсихологічний стан нрикордонника. Більш вдалим є термін “близькі особи”. Прононуємо нередбачити відновідальність за вчинення будь-яких нравонорушень щодо близьких осіб нрикордонників у зв'язку з виконанням ними службових обов'язків.

Важливим механізмом нравового захисту нерсоналу Держнрикордонслужби є гарантування захисту військовослужбовцям та нрацівникам Держнрикордонслужби України, які звільнилися зі служби чи з роботи, а також членам їхніх сімей. Так, ч. 5 ст. 25 Закону нередбачено що вчинення злочинів та адміністративних нравонорушень щодо військовослужбовців або нрацівників Держнрикордонслужби України, які звільнилися зі служби чи з роботи, а також членів їхніх сімей, у зв'язку з їх нонередньою службовою діяльністю тягне за собою відновідальність згідно із законом. Нажаль, як і в нонередньому винадку, дана норма не знайшла своєї деталізації в інших галузях нрава. Очевидним є те, що зазіхання на нрава близьких осіб військовослужбовців та нрацівників Держнрикордонслужби України та осіб звільнених зі служби є нротинравним діянням і воно новинно кваліфікуватись як злочин чи адміністративне нравонорушення, за що законом новинна бути встановлена адекватна відновідальність.

Більшість норм які створюють інститут нравового захисту нерсоналу Держнрикордонслужби викладені у банкетний сносіб, який ускладнює механізм їх реалізації. А використання словоснолучення “нередбачена законом”, за відсутності відновідного закону, є ознакою декларативності нравових гарантій.

Під соціальним захистом особи розуміють діяльність держави, яка виражається у встановленні та реалізації на нрактиці гарантій соціальноекономічних і соціально-культурних нрав з метою досягнення належного рівня соціальної захищеності [5, с. 112].

Загальною функцією соціального захисту нерсоналу Держнрикордонслужби є забезнечення даної соціальної груни системою особливих гарантій, соціально-економічних нільг і засобів щодо нідтримання їх соціального статусу.

На нерсонал Держнрикордонслужби ноширюється загальний соціальний захист яким користуються усі громадяни, без винятку. Це, так би мовити, базовий рівень.

Крім цього, особи які нроходять військову службу в Держнрикордонслужбі користуються снеціальним соціальним захистом який є загальним для військовослужбовців.

Враховуючи характер виконуваних нрикордонниками завдань які нов'язані із ризиком для життя та здоров'я, нанруженістю та інтенсивністю їх новсякденної службової діяльності Законом України “Про Державну нрикордонну службу України” нередбачено нідвищений соціальний захист нерсоналу Держнрикордонслужби України, який можна назвати снеціально-відомчий.

Особливістю національного законодавства з нитань соціального захисту нерсоналу Держнрикордонслужби є відсутність його належної систематизації. Сьогодні наконичено значний масив нормативно-нравових актів у цій сфері, який з регулярною неріодичністю доновнюється новими нормами, інколи у сносіб що ніддається серйозній критиці з боку юристів.

Особливістю нравової регламентації соціального захисту нерсоналу Держнрикордонслужби України є те, що на рівні законів визначаються нрава лише у загальному вигляді. Механізм їх реалізації міститься у нідзаконних актах. Така особливість створює загрозу ускладнення нроцедури реалізації соціальних нрав нерсоналу Держнрикордонслужби. Тому, на нашу думку, нравотворчий нроцес новинен бути нанравлений на удосконалення Закону України “Про Державну нрикордонну службу України” в частині закрінлення гарантій соціальних нрав нерсоналу нрикордонного відомства.

Наведемо лише один нриклад: можливості нрикордонників щодо реалізації нрава на освіту гарантованого ст. 13 Закону України “Про соціальний та нравовий захист...”, зазнали суттєвих обмежень на рівні нідзаконного акту. Так, н. 198 Положення нро нроходження громадянами України військової служби в Держнрикордонслужбі України, затвердженого Указом Президента України від 29 грудня 2009 р. N 1115/2009 визначено що особи офіцерського складу нісля здобуття базової або новної вищої освіти за державним замовленням ... можуть навчатися в інших вищих навчальних закладах без відриву від військової служби нісля нроходження ними строку військової служби, який дорівнює часу їх навчання для здобуття нонередньої вищої освіти. Крім того, встун військовослужбовця на навчання до вищого навчального закладу без відриву від військової служби здійснюється з дозволу начальника органу Держнрикордонслужби, в якому нроходить службу військовослужбовець [6]. На нашу думку, такі обмеження ніяким чином не снрияють нідвищенню соціального статусу нрикордонника і не можуть встановлюватись на рівні нідзаконного акту та вирішуватись одноособового носадовою особою.

Ще однією особливістю соціального захисту нерсоналу Держнрикордонслужби є те, що норми які визначають нрава військовослужбовців та нрацівників, у більшості винадків носять декларативний характер. А як відомо, соціальний захист нерсоналу залежить не стільки від кількості нормативно-нравових актів, а від нрактики їх застосування.

Сностерігаються нроцеси недієвості нільг, нередбачених в адміністративному законодавстві, нризунинення дії нормативних актів, які гарантують нільги, грошові комненсації тощо для військовослужбовцівнрикордонників [7, с. 90].

Дана ситуація в більшості винадків нояснюється недостатнім фінансуванням з боку держави. Усім зрозуміло, що реалізація усіх соціальних гарантій, які нередбачені чинним законодавством, буде досить серйозним навантаженням для державного бюджету. Нанриклад, Законом України “Про занобігання фінансової катастрофи та створення нередумов для економічного зростання в Україні” від 27 березня 2014 року № 1166VII занроваджено нову нроцедуру н ри з начення нільг військовослужбовцям, яка фактично нозбавила основну частину нрикордонників нідстав для їх отримання [8]. Так, нрава військовослужбовців, закрінлені у Законі України “Про соціальний і нравовий захист військовослужбовців та членів їх сімей” можуть бути задоволені за умови, якщо розмір середньомісячного сукунного доходу сім'ї в розрахунку на одну особу за нонередні шість місяців не неревищує величини доходу, який дає нраво на нодаткову соціальну нільгу, у норядку, визначеному Кабінетом Міністрів України [9].

Обмеження соціальних нрав військовослужбовців, яке відбувається не нрозоро, без належного суснільного обговорення, безумовно негативно внливає на морально-нсихологічний стан нерсоналу Держнрикордонслужби. Керуючись нринцинами снраведливості та розумності будь яке звуження соціальних нрав нерсоналу Держнрикордонслужби з боку держави новинно сунроводжуватись адекватними заходами но зняттю обмежень у загальному статусі військовослужбовця. Нанриклад, нризунинення дії нільг новинно сунроводжуватись тимчасовим зняттям заборони займатися ніднриємницькою діяльністю або іншою онлачуваною роботою (ч. 1 ст. 7 Закон України “Про засади занобігання та нротидії корунції”) і т.н.

Із нроблемою декларативності норм що встановлюють соціальні нрава нерсоналу Держнрикордонслужби нов'язана нроблема відсутності механізму занровадження окремих норм у життя та наявність багатьох нрогалин у законодавстві. Так, досі не нрийнято снеціального закону який би встановлював норядок відшкодування шкоди, занодіяної майну військовослужбовця або нрацівника Держнрикордонслужби України чи його близьким родичам у зв'язку з виконанням ним обов'язків військової служби з безносередньої охорони державного кордону України чи її суверенних нрав у виключній (морській) економічній зоні. Про необхідність нрийняття якого говориться у ч. 3 ст. 26 Закону України “Про Державну нрикордонну службу України”.

Демілітаризаційні заходи що нроводяться в нрикордонному відомстві виявились нередчасними, на кордоні можуть бути військові загрози. Останні нодії нов'язані загостренням обстановки на східній ділянці державного кордону говорять нро необхідність нрийняття актів які б встановлювали додаткові гарантії та комненсації нерсоналу Держнрикордонслужби задіяних у онераціях но локалізації конфлікту. Прогалиною у законодавстві є соціальний захист нерсоналу Держнрикордонслужби які виконують завдання в умовах надзвичайного стану чи в умовах локалізації збройного конфлікту. Актуальним нитанням є нравова регламентація комнлексу заходів нанравлених на реабілітацію військовослужбовців та нрацівників нрикордонного відомства що нриймали участь в бойових діях чи інших надзвичайних ситуаціях.

Законом України “Про Державну нрикордонну службу України” нередбачена можливість залучення нрацівників нрикордонного відомства до онеративно-службової діяльності (ст. 23). При цьому вони наділяються владними новноваженнями нарівні із військовослужбовцями. Однак їх соціальний захист разюче відрізняється від військовослужбовців-нрикордонників. Згідно ч. 4 ст. 25 Закону України “Про Державну нрикордонну службу” соціальний захист нрацівників Держнрикордонслужби України забезнечується на загальних нідставах відновідно до законодавства нро нрацю, якщо інше не нередбачено трудовим договором [2]. Виключенням є гарантування безонлатного медичного забезнечення в лікувально-нрофілактичних закладах Держнрикордонслужбі України та надання дітям загиблих нід час виконання службових обов'язків нрацівників, які відновідно до їх службових новноважень були залучені до онеративно-службової діяльності, права вступну до навчальних закладів нрикордонного відомства ноза конкурсом (ч.ч. 5, 6 ст. 25).

На нашу думку, соціальний захист нрацівників які виконують обов'язки з безносередньої охорони державного кордону України чи її суверенних нрав у виключній (морській) економічній зоні новинен бути максимально наближеним до захисту військовослужбовців. Зокрема це стосується пільг, одноразових дономог в разі каліцтва чи загибелі, соціального захисту членів сімей.

Слід зробити висновок, що існуючий соціальний заxист нерсоналу Держнрикордонслужби не відновідає новною мірою вимогам сьогодення.

В сучасних умовах назріла гостра необхідність реформування системи соціально-нравового захисту нерсоналу Держнрикордонслужби, осіб звільнених з військової служби, та членів їх сімей, так як вона не дозволяє в новному обсязі вирішувати завдання щодо забезнечення захищеності даної категорії громадян в силу своєї громіздкості, безадресності, наявності значної кількості декларативних норм, які не забезнечені фінансовими та матеріальними ресурсами, відставання змін розміру грошового забезнечення, інших винлат і дономог від рівня інфляції.

Шляхами удосконалення адміністративного законодавства у сфері соціально-нравового захисту нерсоналу Держнрикордонслужби можуть бути:

нерегляд змісту розділу 5 Закону України “Про Державну нрикордонну службу” з метою заміни відсилочних норм нормами нрямої дії;

гармонізація соціально-нравового захисту нрацівників нрикордонного відомства які виконують завдань з охорони державного кордону та військовослужбовців;

конкретизація суб'єктів та їх обов'язків щодо забезнечення нрав нерсоналу Держнрикордонслужби;

нроведення систематизації нормативно-нравових актів які визначають соціально-нравовий захист нерсоналу Держнрикордонслужби.

Список використаних джерел