Юридична природа рекультивації земель в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 349.4

Хмельницького університету управління та права

ЮРИДИЧНА ПРИРОДА РЕКУЛЬТИВАЦІЇ ЗЕМЕЛЬ В УКРАЇНІ

Анна Леонідівна Місінкевич

Зародження рекультивації слід трактувати з початком індустріального та капіталістичного розвитку країн Європи та Америки. Саме ці економічні процеси та явища стали першоосновою відведення земель із сільськогосподарського призначення до гірничої промисловості у зв'язку з видобуванням кам'яного вугілля, газу, нафти, руди та інших корисних копалин. Ведення такої промислової діяльності призвело до виникнення антропогенного навантаження на земельні ресурси і стало початком прийняття відповідних законів на загальнодержавному рівні, які забезпечували правову охорону, відновлення та приведення у попередній стан таких забруднених, пошкоджених та деградованих земельних угідь.

Рекультивацію земель необхідно розглядати як земельно-правову та екологічно- правову категорію, юридична природа якої повинна розкриватися крізь призму законодавчо закріплених правових вимог щодо виконання усіма суб'єктами земельних правовідносин заходів, спрямованих на раціональне використання та охорону земель, визначення прав й обов'язків власників землі та землекористувачів щодо відтворення родючості землі, її ландшафтної структури, формування екологічної мережі, створення просторово-територіального базису для розміщення виробництва, місць розселення людей, створення рекреаційних та заповідних територій тощо.

Термін “рекультивація” походить від латинських слів “re” (назад, знову) і “kultus” -- культивувати (обробляти, вирощувати, розводити, розвивати, насаджувати) [1, с. 5-7]. П можна розглядати у різних аспектах, серед яких важливим є визначення поняття рекультивації земель як юридичної категорії з огляду на недосконалість чинного земельного, аграрного та екологічного законодавства щодо розуміння природи цього терміна у контексті сучасних реалій використання та охорони землі.

Перші спроби рекультивації порушених промисловим виробництвом угідь у світі сільськогосподарського призначення запроваджувалися в середині XIX ст. у Німеччині [2, с. 7]. Законодавче, наукове та практичне забезпечення вирішення питання щодо врегулювання правовідносин у сфері рекультивації відбулося в Америці у 1939 році в штаті Західна Вірджинія з прийняттям постанови “Про рекультивацію” [2, с. 18].

В Україні поняття рекультивації земель було сформульовано у Державному стандарті СРСР 17.5.1.01-83 “Охорона природи. Рекультивація земель. Терміни та визначення”, під яким розумівся комплекс робіт, спрямованих на відновлення продуктивності та господарської цінності порушених земель, а також на поліпшення умов довкілля відповідно до інтересів суспільства [3]. У ЗК УРСР та в інших нормативно- правових актах того часу, які регулювали земельні правовідносини, визначення рекультивації взагалі не мало місця. Таке поняття рекультивації земель, що містилося у вищезазначеному нами державному стандарті, трактувало рекультивацію як землевпорядну та технічну категорію і не розкривало її юридичної природи та істотних правових ознак.

Із створенням України як незалежної, самостійної та демократичної держави було прийнято новий чинний ЗК України, у якому ч. 1 ст. 166 подано визначення рекультивації порушених земель як комплексу організаційних, технічних і біотехнологічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового покриву, поліпшення стану та продуктивності порушених земель [4]. Сучасне визначення рекультивації земель, як і за часів Радянського Союзу, не розглядає рекультивацію як юридичну категорію у земельному, екологічному та аграрному праві.

Такі об'єктивні реалії дають нам можливість стверджувати, що в теорії земельного права земельно-рекультиваційні правовідносини не розглядаються як самостійний різновид земельних правовідносин, які за сучасних умов виникають у сфері використання та охорони земель в Україні.

У механізмі правового регулювання суспільних відносин, що виникають у зв'язку з реалізацією прав та обов'язків суб'єктів щодо рекультивації земель, рекультивацію як правову категорію можна розглядати крізь призму земельно-рекультиваційних правовідносин, складовими елементами яких є об'єкти, суб'єкти, зміст, підстави виникнення, зміни та припинення таких правовідносин.

Сьогодні відповідно до норм чинного земельного законодавства України рекультивація є обов'язковою умовою здійснення охорони земельних ресурсів. Це є об'єктивною реальністю відповідно до ст. 162 ЗК України, яка дає визначення охорони земель як системи відповідних правових, організаційних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського та лісогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико- культурного призначення [4].

За оцінкою В. І. Андрейцева, охорона земель розглядається як комплекс ґрунтозахисних, організаційних, економічних, науково-технічних та державно-правових засобів, спрямованих на поліпшення якості, продуктивності земель, підвищення родючості ґрунтів, забезпечення дотримання вимог їх збереження відповідно до земельного законодавства та зобов'язань земельно-правовими договорами [5, с. 277-278]. Одним з таких важливих організаційно-технічних заходів з охорони земель є проведення рекультиваційних робіт.

Проведення рекультиваційних заходів є важливим обов'язком здійснення правової охорони земельних ресурсів, який покладається на землевласників чи на землекористувачів відповідно до норм чинного земельного законодавства України. Здійснення комплексу земельно-охороних робіт є об'єктивною реальністю сучасних земельних правовідносин. Справа в тому, що в процесі промислової діяльності щорічно знищується та забруднюється велика кількість цінних сільськогосподарських земельних угідь, порушуються природні ландшафти, наноситься величезна шкода природним ресурсам. Зруйновані та деградовані промисловістю землі самі, в першу чергу, є джерелом забруднення усього навколишнього природного середовища та, безперечно, призводять до погіршення санітарно-гігієнічних умов життя людини на Землі.

Найбільш суттєвих та важко відновлюючих змін природним ландшафтам завдає гірнича промисловість, особливо відкритий спосіб видобутку корисних копалин. У межах території України розвідано близько 8 тис. родовищ, майже 90 видів корисних копалин. Їх видобуток відкритим способом здійснюється більше як у 1 500 кар'єрах [6, с. 6]. Саме тому нормами ч 1 ст. 166 ЗК України передбачено, що землі, які зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід та у гідрологічному режимі внаслідок проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, підлягають рекультивації [4]. Вищевказана вимога також встановлена ст. 52 Закону України “Про охорону земель” [7]. Виходячи з аналізу зазначених положень, можна погодитися з думкою О. Ю. Жиденко, що норми сучасного земельного законодавства України висувають імперативну вказівку щодо проведення рекультиваційних заходів суб'єктами земельних правовідносин [8, с. 197].

Підтвердженням цих слів є низка норм, які декларують таку вказівку, а саме п. “ж” ч. 1 ст. 91 ЗК України зазначено, що власники земельних ділянок зобов'язані за свій рахунок привести земельні ділянки у попередній стан у разі незаконної зміни її рельєфу [4]. Таке ж саме положення міститься у п. “а” ч. 1 ст. 96 щодо обов'язків землекористувачів при проведенні рекультивації [4]. У ст. 97 ЗК України, яка регулює концесійні правовідносини, зазначається, що в обов'язки підприємств, установ та організацій, які проводять розвідувальні роботи, входить відшкодування власникам землі та землекористувачам усіх збитків, у тому числі неодержаних доходів, а також за свій рахунок приводити займані земельні ділянки у попередній стан [4]. Обов'язковість здійснення рекультиваційних заходів закріплюється, безперечно, у ч. 3 ст. 168 ЗК України, де зазначено, що при здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей [4].

Цю думку підтримують та надають їй подальшого розвитку у своїх роботах при дослідженні концесійних договорів науковці М. М. Бахуринська та Н. П. Медведева, які зазначають, що обов'язок здійснення рекультивації земель суб'єктами концесійної діяльності в процесі будівництва та експлуатації об'єкта концесії повинен бути зазначений у відповідних концесійних договорах, а також у проектній документації на будівництво об'єкта концесії. За словами цих учених, обов'язок проведення рекультиваційних заходів є основоположною істотною умовою договорів такого виду щодо ведення господарської діяльності та дасть можливість у майбутньому забезпечити охорону навколишнього природного середовища на території країни [9, с. 131; 10, с. 141].

Аналізуючи питання проведення рекультиваційних робіт, ми неодноразово звертаємося до положень Конституції України, а саме до ст. 14, в якій зазначено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави [11]. Виходячи з вищезазначеного положення, виникає питання: хто повинен забезпечувати рекультивацію земель -- держава чи інші суб'єкти?

З цього приводу В. В. Носік зауважує, що забезпечення здійснення охорони земель розвивається через призму набуття права власності на землю. Зокрема автор зазначає, що, по-перше, враховуючи особливості правового становища Українського народу як суб'єкта права власності на землю, у ст. 13 Конституції України визначаються суб'єкти здійснення права власника на землю від імені народу, а саме: органи державної влади та місцевого самоврядування; по-друге, здійснення правомочностей власника землі від імені Українського народу передбачає реалізацію органами держави й місцевого самоврядування норм Основного закону та інших законодавчих і нормативно-правових актів з метою забезпечення права Українського народу на виключне володіння землею як територією й основним національним багатством, раціонального використання та охорони землі, збереження і підвищення родючості ґрунтів, розпорядження землею в межах існуючих кордонів, регулювання земельних відносин; по-третє, юридична сутність права власності на землю Українського народу не змінюється, і земля народу України не переходить у державну власність, а також не відбувається перехід землі від Українського народу до територіальних громад у разі здійснення такого права органами місцевого самоврядування [12, с. 270].

Виходячи з вищеозначених доктринальних положень, безпосередньо забезпечення рекультивації земель як невід'ємної юридичної складової правової охорони земель покладається на органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Підтвердження цієї думки можна відстежити у положеннях низки статей другої та третьої глав ЗК України [4], де зазначається, що питання розробки та затвердження землевпорядних проектів з рекультивації земель, надання дозволів на проведення рекультиваційних робіт та забезпечення реалізації державної політики щодо рекультивації земель як на державному, так і на регіональному рівнях виконуються безпосередньо органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до кола їх компетенції. Окрім вищезазначених статей, такі підтвердження містяться у ч. 2 ст. 168 ЗК України, де зазначається, що власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі [4].

Не можна не погодитися з думкою науковців, що сучасне земельне законодавство не забезпечує у повному обсязі здійснення охорони земель в Україні. Залишається до кінця не визначеним у чинному ЗК України та в інших нормативно-правових актах питання: чи всі категорії земель підлягають рекультивації та за яких правових умов, підстав та критеріїв вона повинна здійснюватися на тій чи іншій земельній ділянці? До кінця не визначеним залишається коло повноважень у правовідносинах з рекультивації земель органів державної влади та місцевого самоврядування щодо забезпечення проведення комплексу таких відновлювальних робіт та здійснення його контролю. правовий рекультивація земельний законодавство

Як було зазначено вище, сам комплекс рекультиваційних заходів доволі складний, фінансово невигідний та займає великий проміжок часу на її здійснення. На сучасному етапі розвитку продуктивних сил суспільства рекультивацію порушених земель розглядають як комплексну проблему відновлення продуктивності та реконструкції ландшафтів, порушених промисловістю й іншою діяльністю, та створення на місці “промислових пустель” чи на інших ділянках нових культурних ландшафтів [13, с. 212].

Відповідно до положень державного стандарту ГОСТ 17.5.3.04-83 “Охорона природи. Землі. Загальні вимоги до рекультивації земель”, який був прийнятий ще за радянських часів, рекультивації підлягають порушені землі всіх категорій (у тому числі землі сільськогосподарського призначення), а також прилеглі земельні ділянки, що повністю чи частково втратили продуктивність у результаті негативного впливу порушених земель [14]. Чинний ЗК України та Закон України “Про охорону земель” не містять у собі норм, які відображали б положення вищезазначеного державного стандарту.

Відповідно до п. 1.8 Державного стандарту ГОСТ 17.5.3.04-83 рекультивація порушених земель здійснюється в два послідовні етапи: технічний та біологічний. Згідно з державним стандартом ГОСТ 17.5.1.01-83 “Охорона природи. Рекультивація земель. Терміни та визначення” технічний етап рекультивації земель розглядається як такий, що включає підготовку земельних ресурсів для подальшого цільового використання за призначенням. Відповідно до вищезазначених державних стандартів при проведені технічного етапу рекультивації земель сільськогосподарського призначення мають бути виконані такі основні роботи:

1) попереднє вимірювання поверхні з використанням основного об'єкта земельних робіт; остаточне вирівнювання поверхні й виправлення мікрорельєфу при незначних об'ємах земельних робіт; здійснення земляних робіт з метою зменшення кутів відвалів та бортів кар'єрних виїмок; засипка та планування шахтних відвалів;

2) звільнення рекультивованої поверхні від виробничих конструкцій та будівельного сміття;

3) влаштування в'їздів та доріг на рекультивованих ділянках з урахуванням проходу сільськогосподарської техніки;

4) влаштування за необхідності дренажної, водовідвідної сітки та будівництво інших гідротехнічних споруд;

5) створення та поліпшення структури рекультивованого шару (спеціально створений верхній шар ґрунту із сприятливими для біологічної рекультивації умовами); меліорація токсичних порід і забруднених ґрунтів, якщо неможливе їх засипання шаром потенційно родючих порід;

6) створення за необхідності екранованого шару;

7) нанесення на поверхню родючого шару ґрунту (верхньої гумованої частини ґрунтового профілю, що має сприятливі для росту рослин хімічні, фізичні та біологічні властивості);

8) здійснення протиерозійної організації території [3].

У свою чергу, біологічний етап рекультивації включає у себе комплекс агротехнічних та фітомеліоративних заходів з відновлення родючості порушених земель. До основних заходів біологічної рекультивації земель належить внесення підвищених доз органічних та мінеральних добрив, посів багаторічних бобових культур, висаджування дерев та кущів, що поліпшують стан ґрунту [3]. На цьому етапі в обов'язковому порядку суб'єкти земельних правовідносин здійснюють певні напрямки рекультивації земель. Відповідно до положень державного стандарту ГОСТ 17.5.3.04-83 “Землі. Загальні вимоги з рекультивації земель” виділяються такі напрямки рекультивації земель: сільськогосподарський, лісогосподарський, водогосподарський, рекреаційний, санітарно- гігієнічний та будівельний.

Аналізуючи здійснення рекультиваційних заходів, повністю підтримуємо думку А. М. Мірошниченка, який зазначає, що у чинному земельному законодавстві України існує юридична колізія, так як у ст. 52 Закону України “Про охорону земель” законодавчо закріплений лише один напрямок рекультивації -- сільськогосподарський. Між тим у вищезазначеному положенні державного стандарту зазначається, що напрямків з рекультивації земель може бути безліч [15, с. 372]. Тому для України є актуальним законодавче закріплення таких напрямків з рекультивації земель, як лісогосподарський, водогосподарський, рекреаційний, санітарно-гігієнічний, будівельний та індустріальний.

Фінансування проведених вищезазначених етапів рекультиваційних робіт відповідно до ч. 6 ст. 52 Закону України “Про охорону земель” забезпечується у чітко визначеній послідовності, а саме: роботи із зняття, складування, збереження та нанесення ґрунтової маси на порушені земельні ділянки здійснюються за рахунок фізичних та юридичних осіб, з ініціативи або вини яких порушено ґрунтовий покрив, а роботи з нанесення знятої ґрунтової маси на малопродуктивні землі здійснюються за бажанням власників або землекористувачів, у тому числі орендарів, цих земельних ділянок за їх рахунок [7].

Як зазначається у науковій доктрині, рекультивовані землі та прилеглі до них території після завершення усього комплексу відновлювальних робіт мають становити організований та екологічно збалансований сталий ландшафт [16, с. 533]. Саме здійснення рекультиваційних робіт направлене на забезпечення відтворення та охорони як земельних ресурсів, так і всього навколишнього природного середовища. Це є основною метою та завданням такого комплексу відновлювальних робіт.

Отже, рекультивація як юридична категорія -- це законодавчо забезпечений комплекс організаційно-правових, технічних, фінансових, землевпорядних та інших дій, пов'язаних з виконанням органами державної влади та місцевого самоврядування, а також власниками землі і землекористувачами прав і обов'язків щодо використання й охорони земель різних категорій з метою відтворення порушеного внаслідок антропогенного впливу природного стану й функціонального призначення як об'єкта права власності українського народу й основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави.

Список використаних джерел

1. Буевский, Н. М. Рекультивация земель, нарушенных горными работами [Текст] / Н. М. Буевский, Л. Ф. Зорин. -- Донецк : Донбасс, 1969. -- 225 с.