Громадська експертиза як форма громадського контролю: проблеми теорії та практики

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Громадська експертиза як форма громадського контролю: проблеми теорії та практики

Лариса Романівна Наливайко

доктор юридичних наук, професор

Досліджено актуальні проблеми розвитку інституту громадської експертизи як форми громадського контролю в Україні у сучасних умовах євроінтеграції та глобалізації. Проаналізовано наукові підходи до визначення понять “експертиза”, “громадська експертиза", загальнотеоретичні напрацювання та узагальнено практику застосування Розкрито питання інституціоналізації громадської експертизи, окреслено основні проблеми та шляхи 'їх подолання.

Ключові слова: громадський контроль, громадська експертиза, громадянське суспільство, правова держава, відкрита держава, демократія, експертиза.

громадський експертиза контроль

На сучасному етапі Україна перебуває у складному історичному періоді формування держави європейського рівня, становлення демократичних засад в українському суспільстві та реформування системи влади і державного управління. В умовах розвитку демократичних процесів в Україні особливої актуальності набуває дослідження громадського контролю, який є одним із напрямів діяльності, спрямованим на підвищення рівня життя всього суспільства.

Розбудова незалежної, демократичної Української держави пов'язана з вирішенням складних політичних, економічних, соціальних і правових проблем. Однією з таких проблем є забезпечення конституційних засад демократичного громадського контролю. Він є основним чинником дотримання балансу, рівності, взаємної відповідальності у відносинах особистості, суспільства і держави з метою встановлення соціальної справедливості. До того ж процес інтеграції України у світове співтовариство потребує адекватного розуміння сутності, місця, ролі, тенденцій розвитку громадського контролю у системі державного управління; останній посідає важливе місце у забезпеченні стабільності та ефективності становлення і розвитку громадянського суспільства.

Аналіз чинного законодавства щодо впровадження різних форм громадського контролю дозволяє зробити висновок про недостатню розробленість його теоретичних основ та відповідно незакріпленість їх у нормах права. Зокрема такі форми громадського контролю, як громадські слухання, громадська експертиза, участь громадськості у роботі колегіальних органів при органах влади взагалі (за рідкісними винятками) не мають законодавчо-процедурного забезпечення. Тому розгляд питань громадського контролю та його форм є одним з актуальних завдань як у теорії, так і на практиці.

Актуальність проблеми полягає також у необхідності загальнотеоретичних напрацювань та узагальнення практики застосування наукового знання, які за умов гуманізації суспільства покликані вирішити проблему формування і розвитку особистості, підвищення рівня її інтелектуально-творчих горизонтів, розширення соціальних й професійних можливостей у процесі становлення національного комунікативного простору.

Ці процеси пов'язані з тим, що із розвитком громадянського суспільства в Україні різко зросла потреба участі громадськості в управлінні державними справами [1, с. 81]. Участь інститутів громадянського суспільства у державному управлінні та 'їх взаємодія з органами державної влади можуть бути найрізноманітнішими. У демократичному суспільстві громадяни не можуть бути усунені від підготовки і прийняття державно значущих рішень, важливих для забезпечення умов їх життєдіяльності. На жаль, які б у країні не проводилися останнім часом соціальні реформи, які б національні проекти не приймалися, спостерігається відчуженість населення від влади.

Водночас слід зазначити, що нині українське суспільство перебуває в умовах відчутної нестачі інтегруючих ідеалів, і це зумовлює наполегливий суспільний пошук політичної та ідеологічної домінанти подальшого розвитку. Необхідним стає застосування нової парадигми відносин влади й населення, побудованої на подальшому поглибленні процесу демократизації, що дозволить утвердити у суспільстві атмосферу довіри, взаємопорозуміння й суспільної злагоди, забезпечити відвертий діалог держави й громадськості [2, с. 80]. Подібний конструктивний діалог сприятиме підвищенню якості законопроектної діяльності. Для вибудовування ефективного державного управління при участі у ньому громадян соціальну цінність має саме двоєдинний зв'язок між державою в особі її органів і посадових осіб та громадян як представників експертного співтовариства.

Як свідчить аналіз, громадський контроль може бути виражений у різноманітних формах. Це пов'язано, передусім, із різноманіттям функцій, виконуваних суб'єктами контролю. Однією з форм громадського контролю є громадська експертиза, яка відіграє важливу роль у становленні та формуванні правової держави. Необхідність запровадження громадської експертизи обумовлена низькою обізнаністю представників інститутів громадянського суспільства про діяльність органів державної влади, обмеженістю участі громадськості у реалізації державних програм, рішень тощо. Від ефективного формування і функціонування інституту громадського контролю, запровадження громадської експертизи залежить стабільність розвитку й функціонування суспільства.

Проблема розвитку громадської експертизи в умовах євроінтеграції та глобалізації, незважаючи на її актуальність, досі не одержала адекватної системної й комплексної теоретичної та емпіричної інтерпретації у вітчизняних і зарубіжних наукових дослідженнях. Разом із тим останнім часом у сфері цієї проблематики почали відбуватися певні зрушення, що пов'язано з появою наукових робіт таких українських і російських вчених: А. Балацька, К. Бебеніна, В. Захарова, О. Коломитцева, М. Лациба, О. Літвінов, О. Орловський, Е. Позняк, О. Разуваев, О. Сушко, О. Хмара, А. Черноусов, О. Шевченко та ін. [3-11]. Проте у країні все ж відчувається відсутність сучасного та дієвого науково-теоретичного підходу до розуміння громадської експертизи, що негативно впливає на процес формування відкритого суспільства.

Важливим питанням інституціоналізації громадської експертизи є її формальна визначеність та фактична складова. Формалізація будь-якої процедури розпочинається із термінологічної точності.

Поняття “експертиза” існує давно і використовується практично у всіх сферах життя. Термін “експертиза” (франц. лат. expertise, лат. expertus -- досвідчений) означає дослідження фахівцем (експертом) будь-яких питань, вирішення яких вимагає спеціальних знань у галузі науки, техніки, мистецтва [12]. У словнику Брокгауза під експертизою розуміється дослідження і встановлення таких фактів й обставин, для з'ясування яких необхідні спеціальні знання у будь-якій науці, ремеслі або промислі [13]. У словнику В. Даля під експертизою розуміється розгляд певної справи, питань експертами (досвідченими особами) для надання висновку [14].

Термін “експертиза” має міжгалузевий характер. Варто зауважити, що відомі експертизи судові, медичні, науково-технічні, планово-економічні, бухгалтерські тощо [15-22]. Так, експертиза визначається як дослідження, що проводиться особою, яка обізнана у науці, техніці, мистецтві чи ремеслі та залучена за дорученням зацікавлених осіб, з метою відповіді на питання, які потребують спеціальних знань [23]; всебічне дослідження висококваліфікованим фахівцем (експертом) будь-яких питань, вирішення яких вимагає спеціальних знань у галузі науки, техніки, ринку, мистецтва, при прийнятті управлінських рішень [24]; вивчення фахівцем (експертом) або групою фахівців питань, компетентне вирішення яких вимагає професійних досліджень і спеціальних знань у тій чи іншій сфері [25]; специфічний вид роботи зі знаннями, спрямований на застосування вже наявних знань для підготовки й прийняття рішень у різних сферах практики тощо [26]. Більш точним є визначення експертизи, надане у юридичній енциклопедії: це -- вивчення, перевірка, аналітичне дослідження, кількісна чи якісна оцінка висококваліфікованим фахівцем, установою, організацією певного питання, явища, процесу, предмета тощо, які вимагають спеціальних знань у відповідній сфері суспільної діяльності [27, с. 333]. Громадська експертиза як одна із форм громадського контролю у механізмі забезпечення балансу між державою та громадянським суспільством відіграє значну роль у реалізації стратегічних завдань розвитку української політичної системи, формування державотворення і правотворення.

Громадська експертиза має доповнювати чинні інститути експертизи або заповнювати їх недостатність. Треба розуміти, що офіційна державна експертиза законопроектів повинна здійснюватися професіоналами, включаючи юридичні наукові установи й вищі навчальні заклади, експертів-правознавців або групи експертів, створюваних з числа провідних учених та фахівців тієї професійної галузі, яка стосується змісту проекту. Що стосується проведення громадської експертизи, то вона може здійснюватися на ініціативній добровільній основі усіма бажаючими громадянами, незалежними експертами, експертними радами, громадськими організаціями або окремими соціальними групами, зацікавленими у прийнятті норм права, що відповідають їхнім інтересам.

У той же час громадська експертиза є механізмом, що створює умови для координації інтересів різних соціальних груп з потребами розвитку суспільства, тобто узгодження суперечливих інтересів в умовах недостатності ресурсів для функціонування і розвитку соціуму в цілому. Експертиза у цьому випадку є одним із засобів досягнення компромісу у процесі регулювання соціальних, економічних, політичних, правових, моральних та інших відносин [28, с. 6]. При цьому у результатах такої експертизи виражається реальне ставлення більшості народу, соціальної групи, елементів суспільної системи до фактів, подій, явищ, процесів, що пов'язані із потребами та інтересами соціальної спільності як сукупності індивідів, які відрізняються цілісністю і виступають самостійними суб'єктами соціальної дії. Результати громадської експертизи передбачають встановлення відповідності тим пріоритетам громадянського суспільства, які виражають потреби, інтереси більшості населення.

Відповідно до п. 6 Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади “пропозиції, підготовлені інститутом громадянського суспільства за результатами проведеної громадської експертизи, враховуються органом виконавчої влади під час підготовки програм соціально-економічного розвитку, державних цільових та регіональних програм, формування бюджетів відповідного рівня вирішення питань поточної діяльності” [29]. Експертний висновок і рішення органу влади щодо його врахування або аргументованого неврахування має бути розміщено на веб-сайті органу та в електронному реєстрі даних про стан і результати проведення громадської експертизи.

Тому істотним елементом інноваційних технологій у розвитку Української держави є стимулювання громадян до участі у проведенні експертизи таких документів. У цьому випадку експертиза базуватиметься на добровільному залученні суспільства до експертної діяльності соціально значущих документів (законів, проектів, програм, рішень тощо).

Громадська експертиза законопроектів потенційно є однією з найбільш дієвих форм громадського контролю за парламентською діяльністю, а також безпосередньої участі громадян у прийнятті законів. Разом із тим ефективність такої експертизи залежить від низки суттєвих чинників, до яких слід віднести адекватність представництва суб'єктом експертизи громадських інтересів, повноту охоплення масиву законопроектів, об'єктивно потребуючих напрацювання та врахування консолідованої громадської позиції, якість підготовки експертного висновку, ступінь врахування результатів громадської експертизи органами законодавчої влади.

Метою громадської експертизи є встановлення відповідності поточної або стратегічної діяльності органів влади та управління або окремих соціальних інститутів пріоритетам громадян, меті і завданням соціальної політики, а також формування пропозицій щодо досягнення такої відповідності, включаючи й законодавчі норми. Така експертиза проводиться, звичайно, з метою пошуку варіантів рішень певних, найчастіше, соціальних проблем, оптимізації цих рішень, оцінки реакції різних соціальних груп на можливі варіанти рішень, прогнозування та планування тієї чи іншої соціальної або управлінської діяльності.

Інститут громадської експертизи також надає можливість зацікавленим сторонам не лише отримати та дослідити відомості від органу влади (чи посадової особи) щодо виконання їх програм, витрачання бюджету, надання адміністративних послуг, а й безпосередньо вплинути на формування рішень органів державної влади [3, с. 5]. Завдяки запровадженню інституту громадської експертизи з'являється реальний шанс оцінити загальний рівень прозорості органів державної влади в країні [30-32]. У свою чергу, прозорість діяльності органів державної влади виступає надійним та ефективним інструментом у налаштуванні відповідного зв'язку між державою і громадянським суспільством з метою становлення й формування правової держави з наявними механізмами забезпечення стабільності політичної системи.

Громадська експертиза надає можливість провести оцінку ефективності діяльності певного органу виконавчої влади або певної посадової особи, оцінити виконання державної програми або витрачання бюджетних коштів, оцінити якість надання адміністративних послуг або виконання законодавства. Органи виконавчої влади зобов'язані сприяти інститутам громадянського суспільства у проведенні громадської експертизи, розглядати висновки експертизи за спеціальною прозорою процедурою та оприлюднювати своє рішення [33, с. 20].

Усі ці складові визначаються статусом та порядком формування суб'єкта громадської експертизи, якістю прямих і зворотних зв'язків між суб'єктом й законодавцем, з одного боку, а також інститутами громадянського суспільства -- з іншого. У Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади зазначено, що проводити громадську експертизу можуть інститути громадянського суспільства [29]. Тобто це можуть бути політичні партії, громадські організації, спілки об'єднань громадян, релігійні організації, профспілки, об'єднання профспілок, творчі спілки, благодійні організації, об'єднання співвласників багатоквартирних будинків, органи самоорганізації населення, асоціації, організації роботодавців, обслуговуючі та споживчі кооперативи, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства й установи.

Згідно з таким тлумаченням громадською експертизою є діяльність інститутів громадянського суспільства, спрямована на дослідження, аналіз та оцінку проектів і чинних правових актів державних і місцевих органів влади; проектів та реалізованих соціально-економічних програм; правозастосовної практики; рішень та дій (чи бездіяльності) органів влади, організацій і посадових осіб для виявлення можливих наслідків, що виникли після прийнятих правових актів та управлінських рішень, а також визначення їх відповідності правам і законним інтересам громадян і різних соціальних груп. Розглядаючи громадську експертизу як механізм соціального контролю, відзначимо, що громадська експертиза повинна виступити механізмом, що перешкоджає прийняттю некоректних, некомпетентних управлінських рішень у будь-якій сфері або неадекватному виконанню прийнятих рішень. Це особливо стосується нормативно- правових актів, програм та проектів, на які виділяються значні кошти або які пов'язані з життєво важливими для населення країни рішеннями.

Останніми роками запровадження громадської експертизи перейшло з розряду декларації до запровадження реального механізму її здійснення. Однак на сучасному етапі розвитку системи державного управління проблема, яка полягає у низькій спроможності інститутів громадянського суспільства та громадських експертів розробляти методологію і проводити громадську експертизу, інформаційній закритості й непрозорості діяльності органів влади, відсутності апробації існуючого Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади та відсутності практичних прикладів проведення громадської експертизи, не дозволяє налагодити систематичне проведення громадської експертизи діяльності органів влади.

Підсумовуючи, слід зауважити, що забезпечення ефективної участі громадянського суспільства у формуванні і становленні економічної, політичної, культурної, соціальної та інших систем, модернізації усіх сфер сучасного життя залежить від наявності налагодженої системи взаємодії між органами державної влади й громадянами, а також практики контролю з боку громадськості за діяльністю органів влади. Громадська експертиза як одна із форм громадського контролю у цій системі відіграє важливу роль, оскільки виступає одним із механізмів демократичного управління державою. Окрім цього, громадська експертиза надає можливість оцінити діяльність органів державної влади, а також безпосередньо вплинути на їх політику та виконання рішень.

Громадська експертиза є відповідним проявом реальної й дієвої демократії, який дозволяє громадськості та владі ефективно взаємодіяти, налагоджувати дієвий і результативний діалог на всіх етапах процесу прийняття рішень. Викладене свідчить про важливість розвитку інституту громадської експертизи, який виступає певним показником відповідного рівня взаємодії влади та громадянського суспільства.

Сьогодні малодослідженою залишається проблематика глобальної трансформації системи правовідносин, які зумовлені новою парадигмою розвитку українського суспільства, недостатньо обґрунтовано та концептуалізовано сучасний стан і тенденції інформаційно-аналітичного забезпечення цього процесу через інструментарій громадської експертизи. Усе це надає підстави стверджувати про актуальність подальшого розгляду громадського контролю, вивчення сутності громадської експертизи як однієї з його форм. Дослідження громадської експертизи є одним з актуальних завдань як у теорії, так і на практиці.

Список використаних джерел

Левчук, М. Г. Моделі зв'язків з громадськістю органів місцевого самоврядування [Текст] / М. Г. Левчук // Економіка та держава. -- 2009. -- №9 8 (80). -- С. 81-83.

Работа, Ю. Зв'язки з громадськістю як комунікативна складова гармонізації взаємин держави та особи [Текст] / Ю. Работа // Вісник Національної академії державного управління. -- 2004. -- № 3. -- С. 80-85.

Балацька, А Громадська експертиза: теоретичні та практичні аспекти [Текст] : практ. посіб. / А. Балацька, О. Сушко, О. Шевченко. -- К. : Тютюкін, 2011. -- 119 с.

Бебенина, Е. В. Общественно-профессиональная экспертиза как фактор повышения качества образовательного процесса [Текст] : дис. ... канд. пед. наук : 13.00.01 / Бебенина Екатерина Вячеславовна. -- М., 2011. -- 164 л.

Громадська експертиза діяльності органів виконавчої влади в Україні: організація та проведення [Текст] : практ. посіб. / О. В. Літвінов, О. В. Тинкован, Н. М. Літвінова та ін. ; за ред. Н. М. Літвінової. -- Дніпропетровськ : Моноліт, 2010. -- 180 с.

Захарова, В. И. Общественная экспертиза законопроектов (социологический анализ) [Текст] : дис. ... канд. социол. наук : 22.00.04 / Захарова Вера Игоревна. -- М., 2005. -- 184 л.

Коломытцева, О. Н. Контроль общества над государством [Текст] : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / Коломытцева Ольга Николаевна. -- Нижний Новгород, 2007. -- 244 л.

Лациба, М. В. Громадська експертиза діяльності органів виконавчої влади: крок за кроком [Текст] / М. В. Лациба, О. С. Хмара, О. С. Орловський. -- К. : [Агентство “Україна”], 2010. -- 96 с.

Лозняк, Е. В. Правові аспекти здійснення громадської екологічної експертизи в Україні [Текст] : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.06 / Позняк Еліна Владиславівна. -- К., 2005. -- 223 арк.

Разуваев, А. А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы теории и практики) [Текст] : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / Разуваев Алексей Александрович. -- Саратов, 2006. -- 229 л.

Черноусое, А М. Соціальна експертиза програм взаємодії міліції і населення [Текст] : дис. ... канд. соціол. наук : 22.00.04 / Черноусов Андрій Миколайович. -- Х., 2005. -- 194 л.

Большая советская энциклопедия : в 30 т. -- М. : “Советская энциклопедия”, 1969-1978 [Электронный ресурс] Яндекс.Словари. -- URL : http://slovari.yandex.ru/ ~книги/БСЭ/~Эк/9.

Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона / в совр. орфограф. -- Петербург : Ф. А. Брокгауз -- И. А. Ефрон, 1907-1909 [Электронный ресурс] Яндекс.Словари. -- URL : http://slovari.yandex.ru/~книги/БрокгаузУo20иУo20Ефрон/ Экспертиза.

Даль, В. И. Толковый словарь живого великорусского язика : в 4 т. / В. И. Даль. -- СПб., 1863-1866 [Электронный ресурс] Яндекс.Словари. -- URL : http://slovari.yandex.ru/ ~книги/Толковый% 20словарь% 20Даля.

Большой бухгалтерский словарь : 10 000 терминов [Текст] / авт. и сост. М. Ю. Агафонова и др. ; под ред. А. Н. Азрилияна. -- М. : Ин-т новой экономики, 1999. -- 569 с.

Джексон, П. Введение в экспертные системы [Текст] / П. Джексон. -- М. : Вильямс, 2001. -- 624 с.

Крымский, С. Б. Экспертные оценки в социологических исследованиях [Текст] / С. Б. Крымский. -- К. : Наукова думка, 1990. -- 320 с.

Луков, В. А Социальная экспертиза [Текст] : учебн. пособ. / В. А. Луков. -- М. : Ин-т молодежи, 1996. -- 144 с.

Размещено на Allbest.ru