Сучасні підходи до діагностики ефективності державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сучасні підходи до діагностики ефективності державного управління

Миколайчук Микола Миколайович, професор кафедри економічної та фінансової політики Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доктор наук з державного управління, професор

Анотація

Ключові слова: державне управління, діагностика ефективності державного управління, розвиток територій, адміністративні рівні, порівняльний аналіз, методи оцінювання

Аннотация

Современные подходы к диагностике эффективности государственного управления

Мыколайчук Н.Н.

Ключевые слова: государственное управление, диагностика эффективности государственного управления, развитие территорий, административные уровни, сравнительный анализ, методы оценивания

Annotation

Contemporary approaches to diagnostic of public administration effectiveness

Mykolaichuk M.

Statement of the problem. The effectiveness of any system of governance also depends on the quality of feedback that allows timely and fully respond to external stimuli in order to reduce its negative effects.

Urgency. Today still need to find and identify effective methods of evaluation of different administrative levels territories, because of effectiveness as a tool for diagnosis governance mechanisms depends on the success of achieving planned results and provide potential for future development.

The purpose of the article. Objective of this article - definition features diagnostic of socio-economic status areas for various levels of government to facilitate cooperation between public authorities, local authorities and representatives of businesses and organizations.

Our task was to study. We will look at different approaches to data collection and evaluation methods.

Summary. The first approach - a global adaptation techniques. This is multi-system performance. It should help determine each country's progress in human development.

Human Development Index is a summary measure for assessing longterm progress in three basic dimensions of human development - a long and healthy life, access to education and a decent standard of living. Ukraine ranked 45 place in 1993 and was a country with high human development. In 2012 country had 78 positions from 187 countries. But compare these ratings with the previously published reports is wrong approach, because methods have changed.

Ukraine has developed its own method of tracking progress in human development at the regional level. It is based on three levels of performance. Index higher level - a general index of human development. The second level consists of nine blocks of dimensions. Indicators third level represent some aspects of regional development.

The following approach is used mainly on regional and sub-regional level and is based on statistical data and a survey of residents. An example of this approach is a Local Self-Government in Ukraine: training and applied research on the effectiveness of medical services in the cities of Odessa and Mykolaiv region. It spent ICPS and the Association of Cities of Ukraine together with the Norwegian Association of Local and Regional Authorities and the Norwegian Institute for Urban and Regional Development.

Conclusions and outcomes. In the process of rating evaluation methods for comparison of the territories should be taken into account that the level of public administration and minds of citizens around the world are at various stages of development, and so the value of certain factors increase the competitiveness of related both to initial conditions, and with institutional and structural characteristics that allow the state to position relative to other countries in the light of development.

Prospects for further research it is constantly improving methods of assessment areas due to the influence of the authorities that they remain adequate tool for measuring the level of competitiveness in terms of permanent changes in the global environment.

Key words: public administration, diagnostics efficiency of public administration, development areas, administrative levels, comparative analysis, methods of estimation

Постановка проблеми у загальному вигляді. Ефективність будь-якої системи управління не в останню чергу залежить від якості зворотного зв'язку, який дозволяє вчасно та повною мірою реагувати на зовнішній вплив з метою зменшення його негативних наслідків.

Відтак насамперед виникає потреба визначення методичних засад проведення діагностики ефективності публічного управління на різних рівнях.

Передусім розглянемо співвідношення категорій «діагностика» та «оцінювання».

У словнику С. Ожегова термін оцінка (іменник) визначається як уявлення про цінність, рівень або значення показника, що вивчається [1, с. 415]. В українській мові процес, що передує формуванню оцінки, має назву оцінювання. Відтак оцінка є результатом оцінювання і лише фіксує наявний стан явищ. На наш погляд, діагностика є більш широким поняттям. За словником іноземних слів, діагноз (від гр. diagnosis - «розпізнавання, визначення») з медичного погляду - це визначення характеру та сутності захворювання на підставі всебічного огляду хворого; з іншого погляду - це науковий опис загальних ознак, що характеризують деяку систематичну групу. За тим самим словником, діагностика (від гр. diagnostikos - «здатний розпізнавати») - це методи та принципи, за допомогою яких установлюється діагноз [2, с. 209]. Словник з кібернетики дає окреме визначення економічної діагностики, за яким діагностика економічного стану охоплює не тільки методи оцінки наявного стану, а й визначення причин його виникнення та можливі наслідки збереження наявних тенденцій.

Великий тлумачний словник сучасної української мови визначає соціальну діагностику як «аналіз стану соціальних об'єктів та процесів, виявлення проблем їх функціонування та розвитку» [3, с.302].

Розглядаючи місце діагностики в системі державного управління, слід зазначити, що цей процес має дві складові: збір інформації щодо показників стану об'єкта управління та методи її обробки з метою оцінювання (рис. 1).

Відтак визначальними складовими процесу діагностики є джерела та процедура збору інформації й методики оцінювання отриманих результатів.

Отже, оскільки від дієвості діагностики як інструменту механізмів державного управління залежить успішність досягнення як запланованих результатів, так і забезпечення потенціалу для майбутнього розвитку, особливої уваги потребують пошук і визначення ефективних методик оцінювання розвитку територій різних адміністративних рівнів.

Рис. 1. Діагностика в системі державного управління

Аналіз попередніх досліджень і публікацій. Питання підвищення ефективності механізмів державного управління за рахунок упровадження методик оцінювання розвитку територій розглядаються у роботах А. Ахламова, Л. Зайцевої, О. Крайнік, О. Кулініча, В. Мамутової, О. Осауленка, Н. Парфьонцевої та інших.

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Проте теоретичні засади діагностики ефективності соціально-економічного розвитку регіонів та їх складових для використання аналізу як інструменту розробки та реалізації стратегії регіонального розвитку залишаються недостатньо розробленими з погляду їх прозорості для громадськості та можливості використання на всіх адміністративно-територіальних рівнях.

Формулювання цілей статті. У зв'язку з цим метою цієї статті є визначення особливостей діагностики соціально-економічного стану території для різних рівнів управління, що сприятиме взаємодії між органами державної влади, місцевого самоврядування та представниками підприємств і організацій.

Виклад основного матеріалу. Розглянемо деякі чинні підходи до збору даних і використання методик оцінювання. Перший підхід полягає в адаптації загальносвітових методик.

З метою вимірювання людського розвитку Програмою розвитку Організації об'єднаних націй (ПРОООН) 1990 року розроблено багаторівневу систему показників, покликану допомогти у визначенні прогресу, досягнутого кожною країною в людському розвитку, за єдиною шкалою.

За методикою розрахунку Індекс людського розвитку (ІЛР) - це підсумкова міра для оцінювання довготривалого прогресу в трьох основних вимірах людського розвитку: довгому та здоровому житті, доступі до освіти та гідному рівні життя.

Довге та здорове життя (Ітривалість мтта) вимірюється очікуваною тривалістю життя. Доступ до знань (Іосвіта) вимірюється: середньою тривалістю освіти дорослих (у роках), що становить середній показник від кількості років освіти, отриманої за все життя особами віком 25 років і старше; та очікуваною тривалістю навчання дітей шкільного віку, що є загальним показником від кількості років навчання, на яке дитина шкільного віку може розраховувати, якщо переважні тенденції щодо показників вступу до школи з урахуванням віку збережуться протягом усього життя дитини. Рівень життя вимірюється валовим національним доходом (ВНД) на душу населення, вираженим у постійних міжнародних доларах 2005 р., конвертованих з використанням рівнів паритету купівельної спроможності (ПКС) [5].

Розрахунки ІЛР для України були вперше включені у Звіт ПРООН з людського розвитку. 1993 року країна посідала 45 місце і була віднесена ПРООН до країн з високим рівнем людського розвитку.

Значення ІЛР України за 2012 рік дорівнює 0,740 - цей показник потрапляє до високої категорії людського розвитку, що ставить країну на 78 позицію з 187 країн і територій. Такий самий рейтинг має Республіка Македонія. За період з 1990 до 2012 рр. значення ІЛР України зросло з 0,714 до 0,740, або на 4 відсотки чи в середньому близько на 0,2 відсотка за рік.

Рейтинг ІЛР України за 2011 рік за даними, наявними 2012 року, та методами, застосовуваними 2012 року, - 78 місце серед 187 країн. У ДЛР за 2011 рік Україна посідала 76 місце з 187 країн. Проте порівнювати значення і рейтинги зі значеннями й рейтингами, наведеними в раніше опублікованих доповідях, - помилковий підхід, оскільки основоположні дані та методи змінилися [7].

ІЛР став першим індикатором, що почав використовуватися в Україні також для порівняння людського розвитку в різних регіонах. Причому головною метою розробок була імплементація цього індикатора для діагностики ефективності державного управління на регіональному та субрегіональному рівнях [6].

Проте з часом з'ясувалося, що загальна методологія оцінювання, прийнята ПРООН, виявилася недоречною для розроблення системи оцінювання людського розвитку в окремих регіонах України через низку причин. Це зокрема такі: обчислення загального ІЛР ґрунтується на обмеженій кількості показників, наявних для всіх країн, тоді як українська статистична база даних містить значно більше інформації; достовірна інформація, уключена в деякі показники для країни в цілому, не завжди може бути достовірною для окремих регіонів (наприклад, частка студентів вищих навчальних закладів у загальній чисельності населення може бути завищена в регіонах із міцними освітніми установами через приплив студентів з інших регіонів); різні чинники спричиняють різний вплив на людський розвиток у цілому, через це вважається доречнішим розраховувати загальний показник за зваженою формулою; ІЛР дуже залежить від якості даних із кожного складового показника (наприклад, базовий рівень письменності дорослого населення не дає достатнього уявлення про конкурентне становище особи на ринку праці або про її шанси знайти роботу з належною винагородою та прийнятними умовами праці).

Як приклад, розглянемо розроблену в Україні вітчизняну методологію відстеження прогресу в людському розвитку на регіональному рівні.

Ця методологія також ґрунтуються на трьох рівнях показників. Показник вищого рівня - це загальний індекс людського розвитку регіону (ІЛРР). Другий рівень складається з дев'яти загальних блоків показників розвитку, що представляють головні аспекти людського розвитку. Показники третього рівня представляють окремі аспекти регіонального розвитку (близько 15 показників на кожний аспект). У цілому в українській методології вимірювання людського розвитку використовується 94 первинних показники й понад 20 допоміжних (табл. 1).

Отже, на відміну від міжнародної методології обчислення ІЛР, українська методологія передбачає проміжний етап - розробку складових показників, які представляють дев'ять основних блоків людського розвитку. Кожен із цих блоків регіонального людського розвитку в Україні характеризується як узагальнювальними, так і конкретними показниками. Останні у свою чергу розподілено на основні показники, що використовуються для обчислення складових показників, та профільні, які відіграють допоміжну роль (табл. 1).

Це дозволяє уникнути надмірного інформаційного навантаження на ключовий показник, водночас забезпечуючи необхідне охоплення, а також зводячи до мінімуму вплив випадкових шоків.

Недоліком такого підходу до діагностики ефективності державного управління є те, що перелік показників вимагає перегляду для кожного адміністративно-територіального рівня управління через особливості збирання й оприлюднення в Україні офіційної статистичної інформації.

Таблиця 1. Порівняння методик розрахунку людського розвитку [7]

Другий підхід до діагностики - формування власних методик. Одним із прикладів такого підходу є Генеральний рейтинг привабливості міст Росії - метод розрахунку та порівняння привабливості характеристик міст і міського середовища проживання, заснований на визначенні їх числових значень і порога привабливості. Метод засновано на описі та оцінюванні кількісних і якісних показників. Кількісними показниками є щорічні статистичні даних щодо міст Російської Федерації, а якісними характеристиками - характеристики та властивості об'єкта оцінювання (міста). Мета складання рейтингу - проведення комплексного, колективного, публічного аналізу міст і міського середовища проживання, зіставлення міських середовищ існування між собою, виявлення сильних і слабких боків, підготовка даних для управлінського аналізу і кадрових рішень.

Генеральний рейтинг привабливості російських міст було розроблено Міністерством регіонального розвитку Росії (Мінрегіон) спільно з Держбудом, МДУ імені М.В.Ломоносова, Росспоживнаглядом і Російським союзом інженерів 2012 року. Створення рейтингу було зумовлено об'єктивною потребою комплексного дослідження та визначення диспропорцій у сформованій системі розселення Російської Федерації, розподілі трудових ресурсів і виробничих потужностей [8].

Для зіставлення різних властивостей, що вимірюються в різних за діапазоном і розмірності шкалах, використовується відносний безрозмірний показник ,що відбиває ступінь наближення абсолютного показника характеристики: до максимального: і мінімального: показників.

Відносний показник описується залежністю

яка може бути наведена функцією:

Для зіставлення за відносною важливістю всіх властивостей, що входять до «дерева властивостей», використовуються безрозмірні коефіцієнти вагомості: Gi. Для зручності зазвичай приймається : 0< Gi <1, а

Значення коефіцієнтів вагомості визначаються із залученням різновидів експертного та неекспертного (аналітичного) методів. У нашій роботі використано обидва прийоми. Для визначення відносної ваги використовувався метод експертного опитування 50 фахівців різних галузей і сфер діяльності, різних соціальних груп і займаних професійних положень. Отриманий розподіл піддавався ретельній верифікації.

Таким чином, кількісна оцінка якості К к виражається за допомогою такої формули:

(4), де

для всіх індексів, які утворюють підсумковий генеральний індекс привабливості міст.

Безпосередньо генеральний індекс привабливості міст (G) розраховується як середнє геометричне всіх характеристик:

Ключова проблема відбору мінімальної сукупності властивостей (показників), що утворюють якість об'єкта, вирішується за рахунок функціонально-типологічного аналізу, заснованого на розгляді якості як системи об'єктивних властивостей, а також виходячи з обсягу вихідної інформації, тобто статистичних і відкритих джерел.

Отже, для оцінювання був відібрано 70 квазіпростих показників, що утворюють 41 зведений показник, у свою чергу інтерпретований у 13 індексів.

За результатами розрахунків перша десятка міст, що лідирують, характеризується досить високими показниками практично за всіма параметрами. Винятком є чинник доступності житла, за яким міста-лідери мають низькі показники, що зумовлено високими цінами на квадратний метр житла. До міст, які лідирують за більшістю показників, належать міста- мільйонники Москва, Санкт-Петербург, Новосибірськ, Єкатеринбург, Казань, Красноярськ, Ростов-на-Дону та інші. Також до лідерів потрапляють міста з перевагами у розвитку - Владивосток, Краснодар, Сочі, Калінінград. Тут визначено й інвестиційно привабливі міста - Томськ, Омськ, Іркутськ, Ярославль, міста Підмосков'я з високими темпами будівництва - Подольськ, Хімки, Балашиха, Митищі. На середніх позиціях рейтингу закріпилися міста, які динамічно розвиваються, - Калуга, Краснодар, Кисловодськ; промислові міста - Первоуральск, Челябінськ, Ульяновськ, Каменськ-Уральський, Брянськ, Рязань.

Загальний розподіл вказує на значні диспропорції в потенціалі міст, що особливо очевидно, якщо «очистити» рейтинг від показника динамки чисельності населення. Так, при виключенні цього параметра потенціал 1-го місця вище 10-го більше ніж удвічі і вище 100-го місця вдесятеро. Очевидно, що настільки висока різниця зумовлена об'єктивними чинниками різниці потенціалів цих міст, при цьому слід відзначити, що відповідно до правила Парето необов'язково поліпшувати всі складові якісної оцінки міст (табл. 2). Ключовим у цьому сенсі є економічний потенціал.

Наступним слід уважати бенчмаркінговий підхід, що використовується переважно на регіональному та субрегіональному рівні та базується як на статистичних даних, так і на результатах опитування мешканців.

Прикладом такого підходу є результати впровадження проекту «Місцеве самоврядування в Україні: підвищення кваліфікації та прикладні дослідження» з ефективності надання медичних послуг у містах Одеської та Миколаївської областей, який проводили Міжнародний центр перспективних досліджень та Асоціація міст України у співпраці з Норвезькою асоціацією місцевих і регіональних влад і Норвезьким інститутом міського та регіонального розвитку за фінансової підтримки МЗС Норвегії.

Таблиця 2. Лідери Генерального рейтингу привабливості міст Росії

К1 - Динаміка чисельності населення, К2 - Транспортна інфраструктура, КЗ - Природно-екологічний потенціал, К4 - Доступність житла, К5 - Розвиток житлового сектору К6 - Демографічний потенціал, К7 - Інноваційна активність, К8 - Інженерна інфраструктура, К9 - Кадровий потенціал, К10 - Соціальна інфраструктура, К11 - Соціальна характеристика суспільства, К12 - Добробут громадян, К13 - Економіка міста

У межах проекту було створено мережу, що об'єднала спеціалістів шести міст (Білгород-Дністровського, Вознесенська, Ізмаїла, Первомайська, Теплодара та Южного), готових до реформування, удосконалення медичних послуг на місцевому рівні [9].

Через відсутність статистичних даних на місцевому рівні дослідниками було розроблено систему критеріїв та показників для оцінювання якості надання ефективних медичних послуг, визначено методику дослідження (на основі бенчмаркінгу) та проведено анкетування 1200 споживачів міст Одеської та Миколаївської областей щодо якості надання медичних послуг. Результати, представлені учасникам мережі, віддзеркалили лише відхилення їх показників від середнього рівня (рис. 3).

Рис.3. Ступінь підтримки введення обов'язкового медичного страхування у м. Южному, % (дані умовні).

Висновки з даного дослідження

У процесі використання методик рейтингового оцінювання з метою порівняння стану територій слід брати до уваги, що рівень держаного управління та свідомості громадян різних країн світу перебуває на різних етапах свого розвитку, відтак значення окремих чинників зростання конкурентоздатності країн пов'язано як зі стартовими умовами, так і з інституційними та структурними характеристиками, які дозволяють позиціонувати державу відносно інших країн крізь призму розвитку.

Перспективи подальших розвідок у зазначеному напрямку полягають у потребі постійно вдосконалювати методологію оцінювання розвитку територій за рахунок впливу органів влади, для того щоб вони залишалися адекватним інструментом вимірювання рівня конкурентоздатності в умовах постійних змін глобального середовища.

Список використаних джерел

1. Ожегов С. И. Словарь русского языка. Около 57000 слов. Изд.12-е, стереотип / под ред. д. филол. н., проф. Шведовой Н.Ю. - М.: Русский язык, 1978. - 846 с.

2. Словарь иностранных слов / под. ред. И.В.Ляхина, С.М.Локшиной, Ф.М.Петрова (главный редактор) и Л.С.Шаумина. Изд. 6-е перераб. и доп. - М.: Изд-во “Советская энциклопедия”, 1964 - 784 с.

3. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і голов. ред. В.Т.Бусел. - К.; Ірпінь: ВТФ "Перун", 2007. - 1736 с.:іл.

4. Державне управління в Україні: організаційно-правові засади : навч. посіб. / Н.Р.Нижник, С.Д.Дубенко, В.І.Мельниченко та ін.; за заг. ред. проф. Н.Р.Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - 164 с. (14)

5. Пояснювальна записка щодо складових індексів ДЛР за 2013 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.undp.org.ua/ images/stories/ HDR2013/ UKR_Ukraine_HDR2013.pdf

6. Ахламов А. Г. Моделі та методи комплексного аналізу стану соціально- економічного розвитку регіону : Препр. / Ахламов А. Г., Миколайчук М. М. ; НАН України. Ін-т кібернетики ім. В.М.Глушкова; 2002-9. - К.: 2002. - 24 с.

7. Звіт з людського розвитку в Україні за 2008 рік [Електронний ресурс]. - Режим доступу : www.un.org.ua/files/national_hdr_ukr.pdf

8. Генеральный рейтинг привлекательности городов [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://ru.wikipedia.org/wiki/ генеральный рейтинг привлекательности городов.

9. Mykolaychuk M. M. Challengers for health care sector reform at the local level in Ukraine / M.M. Mykolaychuk, V.V. Zasadko, M.P. Tyshchenko // Науковий вісник НЛТУ України. - Львів, 2012. - №1(22). - С.373-383

Размещено на Allbest.ru