Генезис внутреннего государственного финансового контроля в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Генезис внутреннего государственного финансового контроля в России

Подкопаева Екатерина Вячеславовна, Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом, Начальник отдела нормативно-правового обеспечения

Аннотация

полномочия эффективность финансовый контроль

Статья посвящена рассмотрению генезиса органов внутреннего государственного финансового контроля в России с целью выявления исторических предпосылок проблемы эффективности внутреннего государственного финансового контроля. Проведен ретроспективный анализ организационной структуры, полномочий и финансирования органов государственного финансового контроля, в рамках осуществления функции внутреннего государственного финансового контроля в царский, советский и современный период. Выявлен системный недостаток, препятствующий повышению эффективности внутреннего государственного финансового контроля в России. Результаты исследования носят практический характер при решении вопроса повышения эффективности деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля.

Ключевые слова: Финансовый контроль, внутренний государственный финансовый контроль, эффективность государственного внутреннего финансового контроля, финансирование внутреннего финансового контроля, недостаток кадров

Abstract

The Genesis of the internal state financial control in Russia

Podkopaeva Ekaterina Vyacheslavovna, The Leningrad regional Committee for state property management, Head of Department of legal support

The article deals with the Genesis of the internal state financial control in Russia in order to identify the historical background of the problem of the effectiveness of internal state financial control. A retrospective analysis of the organizational structure, powers and financing of the state financial control bodies in the framework of the internal state financial control function in the tsarist, Soviet and modern period was carried out. A systemic shortcoming hindering the effectiveness of internal state financial control in Russia has been identified. The results of the study are practical in addressing the issue of improving the efficiency of internal state financial control.

Keywords: Financial control, internal state financial control, the effectiveness of the public internal financial control, financing of internal financial control, shortage of personnel

Изменения в принципах организации государственного финансового контроля (ГФК) на всех этапах развития страны определялось необходимостью обеспечения действенного контроля за использованием государственных средств. Применение исторического метода исследования проблемы эффективности ГФК в России дает возможность определить основные тенденции его формирования, развития и функционирования.

Следует сразу оговориться, что первоначально в России финансовый контроль не подразделялся на виды и включал как бюджетный, налоговый, так и банковский контроль. Такое разделение произошло гораздо позже, в том числе, разделение ГФК на внутренний и внешний. Поэтому в рамках настоящей статьи до тех пор, пока не произошло исторического выделения внутреннего ГФК из общей структуры ГФК, внутренний ГФК будет рассматриваться как неотъемлемый элемент ГФК. При этом ГФК в рамках настоящего исследования будет рассматриваться, прежде всего, через призму бюджетных правоотношений, поскольку понятие внутреннего ГФК согласно действующей редакции Бюджетного кодекса лежит в плоскости именно бюджетных правоотношений.

Отсчетным годом становления ГФК в России принято считать 1654 год - год образования Счетного приказа в период правления Романова Алексея Михайловича. Это был первый в истории России специально уполномоченный орган власти, наделенный функциями ГФК. Это время также можно назвать периодом зарождения местного финансового контроля, поскольку Земские власти контролировали, так называемые, черные книги сборщиков налогов и на их основании составляли «белые книги», которые зачитывались вслух и всенародно обсуждались, в том числе на предмет финансовых сокрытий. Кроме того, начальники специальных финансовых органов (кабацких, таможенных и т.д.) представляли книги для счета главному местному начальнику - воеводе. Воеводы делали обсчет всех сборов за год, составляли по результатам «счетный список», который направляли в Счетный приказ. Также все приказы обязаны были по завершению года направлять свои приходно-расходные книги в Счетный приказ для ревизии. Но эти книги представляли собой только итоги прихода и расхода за год и не сопровождались никакими документами. Таким образом, деятельность Счетного приказа сводилась лишь к формальной арифметической проверке.

В 1699 полномочия по обсчету всех государственных расходов и доходов были переданы Петром I Ближней канцелярии, которая также проверяла оклады и жалования служилых людей, составляла перечень главных статей расходов государства и анализировала доходы и расходы по губерниям. Однако, средств для выполнения столь важной, с точки зрения государственного управления, функции, не было [9]. Кроме того, несмотря на установленные Петром I санкции за непредоставление и несвоевременное предоставление книг, многие приказы представляли книги на несколько лет позже установленного срока. Таким образом, поскольку наделение Петром I Ближней канцелярии более широкими полномочиями ГФК по сравнению с предыдущим периодом не были подкреплены финансовым содержанием, деятельность такого органа ГФК пробуксовывала, выражаясь как в медлительности, так и в формализме.

С 1719 года независимым высшим контрольным учреждением России становится Ревизион-коллегия. Но с 1722 года она была подчинена Сенату и стала именоваться Ревизион-контора. К ее полномочиям были отнесены проверки всех государственных доходов и расходов, а также суд над лицами, в чьей деятельности выявлены нарушения. Приходно-расходные книги всех присутственных мест по окончании года освидетельствовались вышестоящими организациями и лицами на предмет правильности сбора доходов и произведенных расходов. Из этих книг делались счетные выписки, которые направлялись в Ревизион-контору. Подлинные же книги оставались у проверяемых организаций. Однако, как и предыдущие периоды, существовали некоторые виды доходов и некоторые коллегии, неподотчетные ГФК, и чьи книги не подлежали проверке (напр., Соляная контора). Кроме того, бюджетные росписи и отчеты высших государственных учреждений являлись государственной тайной и не подлежали рассмотрению [3; 11].

Вопрос финансирования Ревизион-конторы стоял весьма остро. Жалование по штату 1806 года начислялось меньше, чем иным министерствам и департаментам, в связи с чем возникали трудности с поиском сотрудников. Так, из 133 штатных единиц было занято только 111[2; 60]. Подход к вопросу финансирования Ревизион-конторы был решен Сенатом в 1733 году путем исчисления жалований из взысканных сумм, что, очевидно, влияло на непредвзятость проверок. Несмотря на это объем необревизованных счетов увеличивался с каждым годом [2; 15].

Таким образом, деятельность Ревизион-коллегии, а впоследствии и Ревизион-конторы, несмотря на все расширяющиеся полномочия органа ГФК, была поражена теми же пороками, что и Счетный приказ и Ближняя канцелярия: медлительность обработки представленных отчетов, недостаточность финансирования, малая численность для столь важной государственной функции, а также неподконтрольность многих ведомств и некоторых государственных расходов, что сводило функцию ГФК к точечным эпизодичным проверкам, не давая полной картины состояния финансовой дисциплины в целом в стране.

В январе 1810 года было организовано Главное управление ревизии государственных счетов во главе с Государственным контролёром, приравненное по статусу к министерству (с 1836 года - Государственный контроль). С 1866 г. были созданы местные учреждения контроля - контрольные палаты. Ревизии счетов проходили в три этапа: 1) по окончании года на основании бухгалтерских книг составлялись отчеты, которые вместе с книгами направлялись в специальную государственную организацию - Государственную экспедицию ревизии счетов, которая ревизовала отчеты по подлинным документам; 2) министерские департаменты еще раз проверяли отчеты и составляли общие (генеральные) отчеты, после чего направляли их в Главное управление ревизии государственных счетов. Таким образом, Главное управление ревизии государственных счетов фактически не осуществляло ревизии, а рассматривал заключения и выводы других ведомств.

Но и в это время существовал ряд ведомств и некоторые виды расходов, неподконтрольные ГФК (напр., Канцелярия комитета министров, комиссия духовных училищ, расходы по строительству Царского дворца и т.д.). «Государственный контроль был бессилен, когда дело касалось преследования высокопоставленных и приближенных лиц… Ему даже не позволялось ревизовать те предприятия, которые находились под особым покровительством правительства» [5; 95]. По-прежнему существовал кадровый голод. «Недостаток квалифицированных кадров, низкое жалование по сравнению с другими правительственными учреждениями поставили государственный контроль в угрожающие положение» [5;96]. В период с 1812 по 1818 год уволилось в другие министерства 444 сотрудника [2; 60].

Рассматривать деятельности органа ГФК в рамках анализа проблем его эффективности без анализа объемов финансирования такой деятельности было бы неправильным. В связи с чем, в таблице _____ приведена информация об объеме финансирования Главного управления ревизии государственных счетов, а в последствии - Государственного контроля в период с 1809 по 1885 годы.

Таблица 1. Объем финансирования органа, осуществляющего функции ГФК в период с 1809 по 1885 годы

* Составлено автором На основании: Отчета государственного контроля по исполнению государственных доходов и расходов за 1866-1868 годы [10]; Отчета государственного контроля по исполнению государственной росписи за сметный период 1893 [6].

В Таблице 1 для сравнения также приведены суммы финансирования в аналогичный период иных ведомств. Как видно информация, изложенная в различных источниках о недостаточности финансирования функции ГФК в России, находит свое подтверждение в официальных документах - в Отчетах государственного контроля.

Резюмируя, следует подчеркнуть, что и в этот период царской России орган ГФК сталкивался с теми же проблемами, что и раньше: ряд ведомств и некоторые виды расходов были освобождены от ревизий и проверок; наличие элементов коррупции - возмещения в бюджет не поступали в связи с покровительством виновных высокопоставленными лицами; кадровый голод; недостаток финансирования. При этом из положительных моментов следует подчеркнуть, что в этот период ГФК вышел на новый уровень: формальные арифметические проверки отчетов переросли в документальные проверки. Кроме того, в этот период в борьбе за финансовую дисциплину впервые применяется такое средство, как гласность.

1892 году новый закон «Учреждение государственного контроля» стал следствием продолжавшихся в стране контр реформ Александра III. По новому закону Государственный контроль при Сенате состоял из Совета Государственного контроля; трех контрольных департаментов и местных учреждений контроля - контрольных палат. Впервые в законе за ГФК было закреплено право осуществления предварительного контроля, в том числе контроля ассигновок и платежных документов. Также важным изменением в полномочиях являлось то, что теперь Государственный контроль проверял расходы не только на законность, но и анализировал выгодность или невыгодность финансовых операций [9]. Кроме того, в законе было введено понятие фактического контроля, т.е. присутствие представителей Государственного контроля при приеме, осмотре и обмере работ; сверка фактического наличия товаров с платежными документами [3; 18].

В этот период органы Государственного контроля применяли метод сплошной документальной проверки, что, в свою очередь, приводило к медлительности деятельности органа ГФК. Выявленные в процессе ревизии убытки обращались в начет: департаменты (на местах - контрольные палаты) сообщали о выявленных нарушениях начальнику проверяемой организации. Если начальник не соглашался с выводами, дело передавалось в Совет Государственного контроля. Постановление Совета направлялось соответствующему министру. В случае несогласия министра, дело передавалось на рассмотрение в правительствующий Сенат. Таким образом, дела тянулись годами. Сенат рассматривал ревизионные дела 5 - 6 лет, что исключало вероятность привлечения к реальной ответственности.

Как и в предыдущие годы, ряд министерств и ведомств оставался привилегированным и не подлежал контролю: Министерство двора, удельное ведомство, благотворительные учреждения, государственные кредитные учреждения, министерство иностранных дел в «чрезвычайных издержках» и пр. Зачастую проверки становились формальностью. Так, ревизии Министерства финансов, Министерства путей сообщения, «винной монополии», почты и связи сводились к наблюдению за соответствием расходов расценочным ведомостям [3;17]. Таким образом, государственный контроль допускался лишь постольку, поскольку он не ограничивал власть бюрократии и не создавал препятствий для получения дохода за счет государственных средств.

Как и раньше, финансирование государственной функции ГФК было не просто минимальным, оно оставалось значительно меньше, чем финансирование иных министерств и ведомств. Ниже приведена сравнительная таблица объемов финансирования органа, осуществляющего функции ГФК в период с 1893 по 1907 годы.

Таблица 2. Объем финансирования деятельности по осуществлению функции ГФК в России с 1893 по 1907гг.

* Составлено автором На основании Отчета государственного контроля по исполнению государственной росписи за сметный период 1893 года [6]; Отчета государственного контроля о государственных доходах и расходах за 1907 год [7].

Недостаток финансирования, приводил к нехватке квалифицированных кадров. По состоянию на 1911 год в Государственном контроле работало 8398 служащих, в 1914 году - 5 767 [2; 76]. Подводя итог этому периоду, следует отметить, что ГФК оставаясь зависимым от правительства, не принимал самостоятельных решений. Исполнение функции ГФК ограничивалось властью бюрократии. Недостаток финансирования приводил к нехватке кадров, а в совокупности с применяемым методом сплошной проверки - к медлительности деятельности.

Одним из первых декретов Советской власти в 1917 году стал декрет об образовании Народного Комиссариата Государственного Контроля (НК ГосКонтроль), который был подведомственен Совету народных Комиссаров РСФСР. То есть впервые за долгое время функция ГФК в России вновь стала независимой от административного управления и относиться к функциям законодательной власти.

В этот период документальный контроль утрачивает свое значение. Все более набирает обороты контроль в форме фактического контроля с выборочной проверкой оправдательных документов, в том числе путем проведения, так называемых, «летучих ревизий» [3; 27]. Государственный контролер обладал правом возбуждать уголовные дела в отношении виновных [9].

В 1920 году НК ГосКонтроль реорганизован в Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ) [9]. В 1922 году в состав РКИ входили также местные контрольные органы (539 местных учреждений). Главной отличительной чертой этого периода развития ГФК в России от предыдущих стало обязательное привлечение к проверкам представителей трудящихся. В.И. Ленин, разработавший принципы организации и деятельности ГФК России того периода, отмечал, что необходимо предоставить право контроля самим трудящимся, «Контроль без власти есть пустейшая фраза … Для того, чтобы контролировать, нужно иметь власть» [4; 101].

РКИ имела право налагать дисциплинарные взыскания; право отстранять и увольнять должностных лиц; право ликвидировать излишние подразделения и представительства [9]. Широко использовалась практика «налетов» (прообраз контрольной закупки). С 1923 года элемент гласности опять активно используется властью в борьбе за финансовую дисциплину: публикуются списки должностных лиц, уличенных в совершении преступлений и проступков [9]. При этом, несмотря на все расширяющиеся полномочия ГФК в России и более пристальное внимание власти к столь важной государственной функции, ее финансирование оставалось на низком уровне.

Таблица 3.Объем финансирования деятельности по осуществлению функции ГФК в России с 1918 по 1923 гг.

* Составлено автором На основании: Росписи общегосударственных доходов и расходов Российской социалистической федеративной республики на 1918-1920 гг. с объяснительною запискою Народного комиссариата финансов [7]; Росписи общегосударственных доходов и расходов российской социалистической федеративной советской республики на 1922-1923 бюджетный год (октябрь 1922 г. - сентябрь 1923 г.) с объяснительной запиской [8].

По прежнему нарастал формализм, некомпетентность. Погоня за количественными показателями приводили к низкому качеству проверок [9].

В 1923 году при Наркомате финансов создается Финансово-контрольное управление, которое с 1926 года выделяется в самостоятельное ведомство - Государственный финансовый контроль. При этом местные органы ГФК были подчинены соответствующим Наркомфинам республик, краев, областей и т.д. С 1930 году Госфинконтроль, все управления и отделы в Наркомфинах союзных республик и местных органах расформированы, а функции ГФК на 3 года перешли в Наркомфин СССР и его местные органы, для чего при Наркомфине в 1932 году создаются специальные финансово-бюджетные инспекции. В 1937 году финансово-бюджетные инспекции преобразованы в Контрольно-ревизионное управление (КРУ) при Наркомфине СССР, а с 1956 года КРУ союзных республик, краев, областей, АССР и крупных городов вновь подчиняются Минфинам соответствующих республик. В 1989 года КРУ при Наркомфине СССР преобразовано в Главное КРУ Минфина СССР. И опять с 1998 года КРУ союзных республик подчинены центру - Минфину СССР. Таким образом, как показывает история, советская власть находилась в постоянном активном поиске оптимальной структуры ГФК, то подчиняя соответствующий орган власти законодательной власти, то исполнительной, то делая его самостоятельным и независимым, то основываясь на принципе централизации, то давая свободу субъектам, но в итоге остановилась на подчинении его Минфину СССР.

КРУ было предоставлено беспрецедентное право ограничения и приостановления финансирования из бюджета учреждений, предприятий и организаций, нарушающих финансовую дисциплину.

Результаты ревизий союзных министерств обсуждались на коллегиях соответствующих министерств с участием руководства Минфина СССР и КРУ [1].

Сплошные ревизии проводились только в наиболее крупных предприятиях и организациях[1; 34], что способствовало минимизации медлительности органа ГФК. С нехваткой квалифицированных кадров боролись, организовав курсы по переподготовке ревизорских кадров с отрывом от производства. В отдельных учебных заведениях осуществляли подготовку специалистов по тематике «Ревизия и контроль».

Все эти меры давали положительный результат. Так, в 1946 выявлено хищений и растрат на сумму 131,5 мил. рублей; в 1953 году 5305 человек привлекли к уголовной ответственности за хищения госсобственности; в 1995 году в правоохранительные органы передано 4 384 дел на сумму более 1,1 трл. рублей; в 2002 году сумма возмещенных средств по результатам проверок в бюджет составила 11,2 млрд рублей; за I полугодие 2003 года - более 8 млрд рублей [1; 33].

Но и в деятельности этого органа ГФК существовали системные проблемы, которые свидетельствовали о наличии формализма и медлительности: отсутствие должной координации в контрольно-ревизионной работе, невыполнение планов проверок, отсутствие систематического контроля за устранением выявленных нарушений [1; 142].

С распадом СССР КРУ Минфина оставался единственным органом власти обладающим опытом осуществления функции ГФК. В 2004 году на основе органов КРУ Минфина была создана Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор). Со временем полномочия Росфиннадзора расширялись. А с 2016 года начался новый этап развития внутреннего ГФК: Росфиннадзор был упразднен, его функции в сфере ГФК были переданы Федеральному казначейству.

Полномочия Росфиннадзора в 2016 году показаны на рисунке 1.

Рис. 1. Полномочия Росфиннадзора

Составлено автором На основании постановления Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 № 77 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» [12]

При этом, деятельность Росфиннадзора подвергалась критике. Его обвиняли его в неэффективности, низком проценте устранения нарушений, в т.ч. возмещений денежных средств в бюджет; высоком проценте невзысканной дебиторской задолженности (2016 год - 1,478 трлн руб.), низком качестве планирования проверок [11]. Кроме того, продолжала набирать обороты проблема текучести высококвалифицированных кадров из-за низкой оплаты труда ревизоров по сравнению с оплатой труда сотрудников других органов власти [11]. Объем средств из федерального бюджета на содержание Росфиннадзора, был в разы меньше объема средств по сравнению с другими ведомствами, осуществлявшими функции того или иного государственного контроля.

Таблица 3. Объем финансирования Росфиннадзора с 2004 по 2015 гг.

Составлено автором На основании: Федерального закона от 23.12.2003 №186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» [13]; Федерального закона от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» [14]; Федерального закона от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»[15].

Подводя итог проведенному анализу следует сделать ряд выводов.

Исследование развития ГФК в России позволяет выявить причины многих проблем, с которыми до сих пор сталкивается наша государственность в данной сфере. Исходя из ретроспективного анализа данных об объеме финансирования органов осуществляющих функции ГФК в России, следует признать, что одной из основных причин недостатков в деятельности таких органов на протяжении всего периода их существования, является недостаток финансирования. Отсюда вытекает первая проблема повышения эффективности деятельности органов, осуществляющих функции внутреннего ГФК - отсутствие квалифицированных кадров, в результате, как нежелания молодых специалистов идти на низкооплачиваемую работу, так и ротация уже существующих специалистов в органы государственной власти, где оплата труда значительно выше.

Вторая проблема системно связана с первой - формализм осуществления функции внутреннего ГФК будь то проверка только цифр и отчетов без должного анализа или отсутствие должного наказания виновных лиц. В погоне за количественными показателями при необеспеченности кадровым составом проверки осуществляются формально для экономии времени. А при отсутствии квалифицированных кадров, способных не только выявить нарушение, но и доказать его, привлечение виновных лиц к ответственности становится невозможным.

Третья проблема также связанная с недостаточным обеспечением кадрами - медлительность выполнения функции внутреннего ГФК, что может выражаться в невыполнении/несвоевременном выполнении планов работы, несвоевременном привлечении к ответственности и т.д. Следует отметить, что последняя проблема может быть нивелирована за счет увеличения размера второй проблемы - повышение оперативности работы при малом штате сотрудников за счет увеличения процента формальных проверок.

Таким образом недостаток финансирования, как показывает история развития ГФК в России, является системным недостатком. И решение отдельных проблем, вытекающих из него может привести только к эпизодичному улучшению эффективности деятельности органов, осуществляющих внутренний ГФК, до тех пор, пока не произойдет смещение акцента к той или иной вышеуказанной проблеме.

Библиографический список

1. Булатов А.Ф. Контрольно-ревизионным органам 90 лет. Архангельск 2013; Межрегиональное территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области и НАО.

2. Государственный контроль. 1811-1911. СПб, 1911.

3. Грачева Е.Ю. Основные тенденции развития бюджетного контроля в РФ / Финансовый контроль и аудит. 2013. №2.

4. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. т. 33. 5-е изд., М., 1967; Издательство политической литературы.

5. О прошлом и нынешнем устройстве Государственного контроля в России (заметки Н. Алышевского), Спб., 1881; типография М. Эттингера.

6. Отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи за сметный период 1893 года. Спб., 1894.

7. Роспись общегосударственных доходов и расходов Российской социалистической федеративной республики на 1918-1920 гг. с объяснительною запискою Народного комиссариата финансов. Петроград, 1922; 4-я Государственная типография, Фонтанка, 57.

8. Роспись общегосударственных доходов и расходов российской социалистической федеративной советской республики на 1922-1923 бюджетный год (октябрь 1922 г. - сентябрь 1923 г.) с объяснительной запиской. М., 1924; Фин.-Эконом. Бюро Н.К.Ф.

Электронные ресурсы

9. Официальный сайт Счетной палаты РФ - [Электронный ресурс] - URL: http://audit.gov.ru/about/ (дата обращения: 19.08.2018).

10. Отчет государственного контроля по исполнению государственных доходов и расходов за 1866-1868 годы. СПб, 1869. - [Электронный ресурс] - https://www.dlib.rsl.ru/viewer/01003849585#?page=49 (дата обращения: 07.08.2018).

11. Павленко С.Ю. Итоги работы Росфиннадзора за 2005 год. Направления деятельности службы на 2006 - 2008 год. Интернет-конференция. 2006.- [Электронный ресурс] - URL: https://www.garant.ru/interview/10113/ (дата обращения: 19.08.2018).

12. Постановления Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 № 77 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» - [Электронный ресурс] - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 07.08.2018).

13. Федеральный закон от 23.12.2003 №186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» "- [Электронный ресурс] - URL: - [Электронный ресурс] - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 19.08.2018).

14. Федеральный закон от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» - [Электронный ресурс] - URL: - [Электронный ресурс] - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 08.08.2018).

15. Федеральный закон от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» - [Электронный ресурс] - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 07.08.2018).

Размещено на Allbest.ru