Провідні складові механізму державного управління "життям по-новому" (в умовах децентралізації влади)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Провідні складові механізму державного управління "життям по-новому" (в умовах децентралізації влади)

В.Ф. Столяров

академік АЕН України м. Чернівці

О. В. Шинкарюк

м. Київ



Актуальність проблеми. Одним з головних девізів виборів нового Президента України в 2014 році став вислів «Жити по-новому», практична реалізація якого потребує відповідного науково-методичного забезпе-чення.

Наукові надбання Науково-дослідного економіч-ного інституту Міністерства економічного розвитку та торгівлі України, Науково-дослідного фінансового інституту ДННУ «Академія фінансового управління» Міністерства фінансів України, Приватного вищого навчального закладу «Буковинський університет»,

Наша країна -- Єдина родина

Інституту природної економіки ім. В.І. Вернадського та Інституту фізичної економіки ім. С.А. Подолинсь- кого за роки незалежності нашої держави дозволяють визначити провідні складові та основи формування організаційно-економічного і фінансового механізму державного управління «Життям по-новому». децентралізація управління соціальний економічний

Постановка завдання. Метою статті є узагаль-нення тенденцій людського розвитку на національному і регіональному рівнях та обґрунтування рекомендацій і пропозицій щодо підвищення результативності та ефективності державного управління соціально-економічним розвитком адміністративно-тери-торіальних утворень в умовах децентралізації влади.

Особлива увага буде приділена дослідженню бю-джетного федералізму з бюджетним централізмом з визначенням їх меж та принципів взаємодії.

Виклад основного матеріалу.

Глобальний, національний та регіональний вимір життя в Україні

Програми розвитку ООН (ПРООН) з 1990 року щорічно публікують свої Глобальні Звіти про людський розвиток, а розрахунки Індексу людського розвитку (ІЛР) для України були вперше включені у Глобальний Звіт з людського розвитку 1993 року.

Україна першою з держав Центральної та Східної Європи, а також серед країн-членів СНД прийняла Концепцію людського розвитку як органічну складову Концепції сталого розвитку в глобальному та національному вимірі та як основу цивілізаційного прогресу. Так, вже у 1995 році було вперше опубліко-вано Національний звіт про людський розвиток в Україні, підготовлений під егідою ПРООН, які від того часу готуються раз на два роки.

Науковою базою Концепції сталого розвитку України є Концепція ноосфери, яку розробив видатний український вчений світового рівня, академік Володимир Іванович Вернадський ще на початку ХХ століття, і суть якої полягає в обов'язковій узгодженості людського (тобто соціального), екологічного і економічного розвитку таким чином, щоб від покоління до покоління не зменшувалась якість і безпека життя людей, не погіршувався стан довкілля і відбувався соціальний прогрес.

Формування механізму державного управління життям «по-новому» повинно базуватись на націона-льній системі цінностей з орієнтацією на відповідність сучасним уявленням про напрями сталого розвитку людства, виражених у девізі ЕКСПО-2005 -- «Мудрість природи». Цей девіз розкривають три органічних складових: Матриця природи; Мистецтво життя; Розвиток екоспільнот.

Матриця природи -- це розуміння механізмів природи як складного взаємовідношення між життям, інформацією і всесвітом.

Мистецтво життя -- це розуміння механізмів природи, яке знайдено в світових культурах, мистецтві, соціальних нормах і технологічній етиці у минулому і сьогоденні, що відкриває можливості для майбутнього.

Розвиток екоспільнот -- це створення нового способу життя, у якому суспільство і уряд планують та розвивають національне виробництво, споживання, розвиток і охорону природи для підтримки саме того способу життя, яке забезпечує гармонію людини з природою.

Національна система цінностей України призвана забезпечить збереження різноманітних індивідуальних особливостей населення кожного регіону, його моральних засад: духовності й освіченості, історичної спадщини і територіальної цілісності, звичаїв і традицій, культури і світогляду, мирного менталітету та етичних цінностей, а також взаємообумовленого емерджентного розвитку регіонів держави як єдиного органічного цілого («Наша країна -- єдина родина!») [1].

На національному рівні Індекси людського роз-витку обчислюються згідно з методикою ПРООН за даними про стан здоров'я, рівень освіти і добробут населення. Характеристику здоров'я дає показник середньої очікуваної тривалості життя при народженні, освіти -- показники писемності дорослого населення і охоплення навчанням (шкільним і післяшкі- льним) відповідних його вікових груп, добробуту -- обсяг ВВП за паритетом купівельної спроможності в розрахунку на душу населення.

У Глобальному Звіті з людського розвитку 1993 року Україна входила до складу країн з високим рівнем людського розвитку (таких країн було 55) і посідала 45 місце зі 174 країн і територій [2].

У 2013 році до групи країн з високим рівнем людського розвитку входило 54 країни (поряд із 47 країнами з надзвичайно високим рівнем людського розвитку). Україна займала 83 місце зі 187 країн і територій (значення ІЛР склало 0,734). У цьому році за ІЛР Білорусь займала 53 місце (0,786), а Російська Федерація -- 57 місце (значення ІЛР -- 0,778).

У 2013 році до перших десяти країн з надзвичайно високим рівнем людського розвитку входили Норвегія, Австралія, Швейцарія, Нідерланди, США, Германія, Нова Зеландія, Канада, Сінгапур, Данія, а до першої десятки країн з високим рівнем людського розвитку входили Уругвай, Багамські острови, Чорногорія, Білорусь, Румунія, Лівія, Оман, Росія, Болгарія, Барбадос [3].

Абсолютне значення зведеного ІЛР України за розрахунками 1990 року дорівнювало 0,844. Десятирі-чна криза зумовила різке зниження показників сере- дньодушового ВВП й істотне скорочення тривалості життя. А найгірші рейтингові показники припали на 1995 рік -- 102 місце (Глобальний Звіт з людського розвитку 1998 року).

Після того як Україна здобула незалежність, держава пройшла крізь дуже важку соціально-еко-номічну кризу, під час якої погіршилися всі економічні показники та зменшився рівень життя людей. Але з 1999 року почалося економічне зростання, яке повинно було привести до підвищення життєвого рівня більшості українців.

У 2005 році Глобальний Звіт про людський роз-виток констатував -- замість прогнозованого поліп-шення й підняття на дві-п'ять сходинок Україна опинилася на 78 місці з індексом 0,766. У 2006 році Україна зайняла 77 місце в світовому Індексі людського розвитку, а в 2007 році -- 76 місце.

За період з 1990 по 2010 рік значення ІЛР для України зменшилось з 0,844 до 0,710, тобто на 13,4% відсотка, або в середньому на 0,67 відсотка за рік. Протягом цього періоду в Україні очікувана тривалість життя при народженні зменшилася приблизно на 1 рік, середня тривалість навчання зросла більш ніж на 2 роки, очікувана тривалість навчання -- також більш, ніж на 2 роки. Валовий національний дохід (ВНД) у розрахунку на одну особу в країні зменшився на 28% [4].

На регіональному рівні в Україні з 1999 року розраховуються також Індекси регіонального людсь-кого розвитку (ІРЛР) за адміністративно-територіаль-ним устроєм держави: по 24 адміністративним облас-тям, АР Крим, м. Києву і м. Севастополю.

Методологія розрахунку ІРЛР також ґрунтується на мінімальному наборі показників, які відображають ключові можливості у забезпеченні всього процесу людського розвитку на даній території: прожити довге й здорове життя (вимір -- довголіття); набути, роз-ширювати й оновлювати знання (вимір -- освіченість); мати доступ до засобів існування, що забезпечують гідний рівень життя (вимір -- матеріальний рівень життя).

Національна методика розрахунку ІРЛР, яка була затверджена Спільною Постановою Колегії Держ- комстату України та Президії НАН України в 2001 році, передбачала визначення узагальнюючих індикаторів дев'яти основних аспектів регіонального людського розвитку: демографічний розвиток, розвиток ринку праці, матеріальний добробут населення, умови проживання населення, рівень освіти населення, стан та охорона здоров'я, соціальне середовище, екологічна ситуація, фінансування людського розвитку.

Державна служба статистики України, починаю-чи з 1999 року, видає щорічний статистичний бюлетень «Регіональний людський розвиток» з розрахунками ІРЛР за всіма аспектами людського розвитку в розрізі адміністративно-територіального устрою України.

За результатами рейтингової оцінки ІРЛР в 2011 році за 9 основними аспектами Державною службою статистики України було виділено 3 групи регіонів [4]:

регіони-лідери, які за результатами розрахунку Індексу людського розвитку посідають перші 5 місць;

регіони основної групи (18 регіонів), які за ре-зультатами розрахунку Індексу людського розвитку займають з 6 по 23 місце;

регіони-аутсайдери, які за інтегральними розра-хунками займають 4 останніх місця.

Перше місце з великим відривом -- за даними 1999-2011 років -- упевнено займав м. Київ, якому належать перші позиції за інтегральними індексами демографічного розвитку, матеріального добробуту, умов проживання населення, рівня освіти та фінан-сування людського розвитку.

Наступне місце належало м. Севастополю (перше місце за розвитком ринку праці та охороною здоров'я, друга позиція -- за демографічним розвитком, рівнем освіти та умовами проживання населення, високі місця за фінансуванням людського розвитку та матеріальним добробутом).

Третє місце посіла Харківська область: друга по-зиція у рейтингу за розвитком ринку праці, третя -- за рівнем освіти; досить високі місця за рівнем мате-ріального добробуту, умовами проживання та охоро-ною здоров'я. Але за абсолютними показниками індексу їх домінування є не таким виразним, як позиція м. Києва (0,674).

Київська область входила до п'ятірки лідерів за індексами демографічного розвитку, матеріального добробуту, умов проживання, освіти та фінансування людського розвитку. Негативними сторонами у зага-льному індексі регіону є соціальне середовище та розвиток ринку праці.

Полтавська область займала 4 місце за індексом фінансування людського розвитку та мала відносно великі значення за оцінкою інших блоків. Слід за-значити, що область практично не має складових, які суттєво негативно впливають на її розвиток.

На протилежному фланзі шкали -- Донецька (27 місце), Луганська (26 місце) та Житомирська (25 місце) області, які помітно відставали за індексами людського розвитку від більшості регіонів України. Слід також зазначити, що за останні роки значно погіршились позиції Вінницької (з 2005 року 21-26 місце) та Житомирської (25 місце у 2010 році -- найнижча позиція за всі роки розрахунків) областей, які на єдиній шкалі інтегрального індексу регіонального людського розвитку в 2011 році не набагато випереджали аутсайдерів -- Донецьку та Луганську області

У 2011-2012 роках найбільш болючими для До-нецької області залишалися проблеми поліпшення демографічної ситуації (23 місце), умов проживання населення (24 місце) та стан навколишнього природ-ного середовища (27 місце).

У 2011 році Луганська область входила до трійки аутсайдерів за аспектами демографічного розвитку (25 місце), умов проживання населення (26 місце), рівня освіти (25 місце). Незадовільними для області були індекси природного середовища (27 місце) та соціальної сфери (20 місце).

Логічно стверджувати, що динаміка показників- дестимуляторів регіонального людського розвитку в Донецькій та Луганській областях обумовлює та фо-рмує виникнення і розповсюдження основних видів девіантної поведінки індивідів і соціальних груп, у першу чергу, економічної злочинності, моніторинг якої здійснюють органи правоохоронної системи (Міністерство внутрішніх справ України, прокуратура, судові органи), а також алкоголізму і наркоманії, самогубств і проституції та інших деструктивних со-ціальних явищ.

Так, гострі проблеми соціально-економічного розвитку Донецької області визначаються несприят-ливою екологічною ситуацією. Стан навколишнього середовища регіону став одним з головних чинників, який характеризує проблеми демографічного розвитку -- низьку тривалість життя і високі показники смертності немовлят і перинатальної смертності.

В області має місце високий рівень професійних захворювань шахтарів, металургів, працівників хімічної галузі. На незадовільну оцінку також впливає низький рівень умов проживання: висока щільність населення накладається на низьку забезпеченість житлом і його комфортність, недостатність лікарняних ліжок і станцій швидкої допомоги.

У Луганській області ситуація характеризується також незадовільними показниками умов проживання населення -- облаштованістю житла, щільністю доріг і телефонізації. На низький рівень освіти впливає низький рівень охоплення дітей початковою і базовою середньою освітою. У регіоні спостерігається також незадовільна демографічна ситуація: негативний показник міграції і низька середня очікувана тривалість життя, високий рівень професійних захворювань і захворювань на туберкульоз.

Тобто визначальними факторами показників- дестимуляторів регіонального людського розвитку в Донецькій і Луганській областях слід вважати стан навколишнього природного середовища, правоохо-ронної системи та системи охорони здоров'я, регіо-нальних ринків праці. Саме ці фактори ґрунтуються на деструктивній культурі окремих верств місцевого населення і суперечать морально-етичним і гуманіта-рним нормам національної системи цінностей.

Економічна злочинність в регіонах України ха-рактеризується наявністю осередків їх виникнення та розповсюдження. За даними Міністерства внутрішніх справ України в 2011-2012 роках такими осередками логічно вважати Луганську, Донецьку, Одеську та Дніпропетровську області [5].

Загалом для територіальної диференціації еко-номічної злочинності в розрізі регіонів України хара-ктерна ідентична тенденція, як і у випадку загальної злочинності: кількість злочинів у розрахунку на 10 тис. населення зростало в напрямку з Північного заходу на Південний схід. Причому більш високим рівнем економічної злочинності порівняно з сусідніми регіонами характеризувалися Львівська, Житомирська та Вінницька області (у 2011 році), Львівська, Одеська області, АР Крим (у 2012 році).

У 2012 році було затверджено нову Методику вимірювання регіонального людського розвитку в Україні. До розрахунку регіонального індексу людсь-кого розвитку включено 33 показники, які були об'єднані у 6 блоків відповідно до основних аспектів людського розвитку: відтворення населення; соціальне становище; комфортне життя; добробут; гідна праця; освіта. Експериментальні розрахунки регіонального людського розвитку за цією методикою були здійснені починаючи з 2004 року [6].

За результатами рейтингової оцінки ІРЛР Дер-жавною службою статистики України в 2012 році за 6 основними аспектами регіонального людського розвитку були отримані такі результати.

Перше місце упродовж 2004-2009 років займала Закарпатська область, яка посідала перші позиції за інтегральним індексом комфортного проживання. У 2010-2012 роках перше місце належало Харківській області. Високий ранг області пояснюється найкра-щими показниками освіти та добробуту населення. Наступне місце належить Чернівецькій області (перші позиції за розвитком соціального середовища та добробуту).

Натомість на останніх місцях розташовані Жи-томирська область (найгірші показники добробуту, освіти, ринку праці та відтворення населення), Кіро-воградська область (низькі показники відтворення населення та соціального середовища) та Херсонська область (низькі показники соціального середовища, добробуту та відтворення населення).

Таким чином, результати розрахунків Індексу регіонального людського розвитку (ІРЛР) можуть служити основою для визначення ключових проблем та пріоритетних напрямів соціально-економічного розвитку для кожного регіону та держави в цілому, виходячи з завдань збереження і подальшого розвитку складових національної системи цінностей.

Кількісні значення складових ІРЛР певною мірою відображають також ефективність діяльності органів державної влади щодо розвитку людського потенціалу відповідного регіону, особливо в умовах переходу України до парламентсько-президентської моделі побудови системи державної влади, проведення адміністративно-територіальної реформи і пов'язаним з цим зростанням ролі місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування в регіональному людському розвитку, як провідна ланка в соціально-економічному розвитку регіонів.

Найсильніший вплив на визначення місця регіону на єдиній шкалі індексів регіонального людського розвитку мають рівень освіти, умови проживання та матеріальний добробут населення. Найменш помітним є вплив індикаторів ринку праці. Ймовірно це пояснюється тим, що опосередковано ситуація на ринку праці визначає місце регіону на шкалі індексів людського розвитку через матеріальний добробут і меншою мірою -- через умови проживання [7-9].

Цільовими показниками соціально-економічного розвитку регіону, як і національного господарства в цілому, є показники рівня, стандарту і якості життя населення. Саме вони з найбільшою змістовною адекватністю відображають соціальну спрямованість всіх змін, що відбуваються в регіоні.

Рівень життя -- це комплексний показник, що характеризує досягнуте задоволення матеріальних і духовних потреб людини і суспільства в цілому, відо-бражаючи в кінцевому результаті добробут населення. Причому структура матеріальних і духовних потреб людини адекватна структурі людської діяльності, по-чатковим моментом і метою якої є їх задоволення.

Стандарт життя -- це соціально прийнятий норматив рівня життя. У ряді держав існують офіційні певні стандарти життя і, крім того, кожна соціальна група і спільність та навіть кожна людина має свій власний суб'єктивний стандарт. Стандарт життя також змінюється із часом, але ця зміна відбувається дискретно у міру якісної зміни соціально-економічної системи.

Якість життя -- це співвідношення рівня життя та прийнятого стандарту. Цей критерій показує ступінь задоволення потреб, а оскільки потреби виникають тільки за наявності потенційних можливостей, то якість життя фактично відображає рівень рівноваги соціально-економічної системи і характеризує рівень соціальної напруги.

Диференціація регіонів України за рівнем люд-ського розвитку -- це найбільш комплексний індикатор оцінки ефективності державної регіональної політики, яка здійснюється за основними складовими людського розвитку: станом охорони здоров'я та демографічною ситуацією, рівнем освіти та розвитком системи освіти, станом ринку праці та рівнем добробуту.

При цьому показники соціально-економічного розвитку регіону стають не тільки функцією виключно природних ресурсів, капіталу та організаційно- технічних факторів, а й результатом реалізації соці-ального капіталу -- освіченості, здоров'я, культури, історичної спадщини населення, свідомості здійснення екологізації виробництва й управління в підпри-ємницькій діяльності та інше.

Перехід до розробки Національної та регіональних програм людського розвитку

Українська наука накопичила відповідне науково-методичне та інформаційно-статистичне забезпечення оцінки людського розвитку як держави в цілому, так і її регіонів [7-9].

Використання національних методик розрахунків ІРЛР забезпечило обґрунтованість порівнянь соціально-економічного розвитку окремих регіонів України, наукове забезпечення систематичних розрахунків індексів людського розвитку регіонів, визначення кожного регіону на універсальній шкалі, яка дозволяє виконувати методологічно коректні спів- ставлення як за інтегральним індексом, так і за кожним із окремих аспектів людського розвитку.

Завдяки цьому результати рейтингових оцінок ІРЛР доцільно почати використовувати для суттєвого підвищення результативності та ефективності дер-жавного регулювання національної економіки, в першу чергу, для визначення пріоритетів, обсягів та структури фінансування складових людського розвитку в процесі розробки коротко-, середньо- та довгострокових планів і програм соціально-економічного розвитку регіонів та держави в цілому.

Наукове та практичне розв'язання проблем дер-жавного регулювання людського розвитку в регіонах України на загальнодержавному та територіальних рівнях рекомендується здійснювати у складі Програм та Прогнозів соціально-економічного розвитку, Дер-жавного та місцевих бюджетів з використанням ме-ханізму державно-приватного партнерства [11-12].

Поряд з моніторингом та аналітичними оцінками фактичних рівнів ІЛР і ІРЛР доречно реалізувати перехід до їх прогнозування, планування та фінансу-вання у складі Національної та регіональних програм людського розвитку на 3, 5 та 10 років, які повинні стати центральними серед Програм соціально-економічного розвитку та Бюджетних програм на ці ж періоди на загальнодержавному та територіальних рівнях державного регулювання соціально-економічних процесів.

Ознаками виділення підпрограм Програм люд-ського розвитку доречно визначити аспекти людського розвитку на національному та регіональних рівнях, які одночасно є факторами формування обсягів і структури регіональних фінансових ресурсів [13].

Складові узагальнюючих індикаторів підпрограм доцільно поділити на основні показники (використо-вуються у розрахунках) та профільні показники (ви-значають зміст людського розвитку), які одночасно будуть обставинами факторів формування обсягів і структури регіональних фінансових ресурсів.

Показники-стимулятори, зростання яких буде сприяти збільшенню Індексу регіонального людського розвитку, та показники-дестимулятори, зростання яких бути супроводжуватися його зниженням, одночасно стануть параметрами факторів формування обсягів та структури регіональних фінансових ресурсів [14].

У бюджетній системі України застосування про-грамно-цільового методу в бюджетному процесі на макро- та мікрорівні базується на програмній класи-фікації видатків державного та місцевих бюджетів, суть і зміст якої реалізується у визначенні переліку бюджетних програм. Якщо послідовно застосовувати ознаки визначення підпрограм у запропонованих На-ціональній та регіональних програмах людського роз-витку, то завдяки практичній реалізації програмно- цільового підходу за допомогою теорії орієнтованого графа («Дерево цілей») та моделей сітьового аналізу, планування та управління можна збудувати систему агрегованого управління економічним кругообігом доходів національної економіки.

Система агрегованого управління процесами ре-гіонального відтворення та процесами відтворення національної економіки дозволяє уточнювати повно-важення учасників бюджетного процесу, виходячи з конкретних завдань та підпрограм Національної та регіональних програм людського розвитку, а відповідно до цього -- і адресність бюджетних призначень, як економічного важеля державного управління по-ліпшенням складових Індексу людського розвитку. Відповідно до Методичних вказівок щодо програмно- цільового підходу в бюджетному процесі України перші три частини структури коду програмної класифікації виглядають таким чином:

1) І частина коду (перша, друга і третя цифри коду) -- показує головного розпорядника (відповідний код діючої відомчої класифікації видатків державного бюджету);

2) ІІ частина коду (четверта цифра коду) -- пока-зує відповідальних виконавців у системі головного розпорядника;

3) ІІІ частина коду (п'ята і шоста цифри коду) -- показує бюджетну програму в межах одного відпові-дального виконавця.

Забезпечуючи логічну послідовність у розвитку програмної класифікації бюджетних процесів при розробці Національної та регіональних програм люд-ського розвитку, пропонується, зберігаючи структуру коду, в його ІУ частині передбачити чотири цифри (сьома, восьма, дев'ята та десята цифри коду):

сьома цифра -- буде визначати напрям діяльності в одній бюджетній програмі, який визначено ознакою виділення підпрограм Програми людського розвитку на загальнонаціональному рівні;

восьма цифра -- буде розкривати конкретні за-ходи, які реалізуються у виділеній підпрограмі Про-грами людського розвитку на загальнонаціональному рівні;

дев'ята цифра -- буде визначати напрям діяльно-сті в одній бюджетній програмі, який визначено ознакою виділення підпрограм Програми людського розвитку на регіональному рівні;

десята цифра -- буде розкривати конкретні захо-ди, які реалізуються у виділеній підпрограмі Програми людського розвитку на регіональному рівні.

Завдяки введенню ІУ частини коду програмної класифікації в бюджетній системі стає можливим здійснення моніторингу процесів та процедур фінан-сування Національної та регіональних програм люд-ського розвитку. При цьому логічна схема формування регіональних фінансових ресурсів буде включати два етапи:

перший -- заявочний, або етап намірів, коли від-повідний рівень місцевої влади, не очікуючи контро-льних вказівок (рівня показників), визначає обсяги прогнозних видатків відповідно до обсягу та структури власних фінансових ресурсів.

другий -- розподільчий, або вирівнювання, на якому визначаються узгоджені обсяги фінансових трансфертів з державного та регіональних бюджетів для досягнення єдиних соціальних стандартів якості життя населення регіонів за критерієм «забезпечення соціальної справедливості».

Перший етап логічної схеми буде реалізовувати принцип автономності у формуванні регіональних фінансових ресурсів, а другий -- принцип сумісності як основи міжбюджетних відносин у цілісній та ефективній системі державного управління національною економікою [10, 15].

Застосування програмно-цільового методу фор-мування місцевих бюджетів дозволяє здійснити прак-тичний перехід до оцінки, аналізу та прогнозування Індексу регіонального людського розвитку у сукупності відповідних складових.

Кожному з аспектів людського розвитку буде від-повідати окремий блок визначених показників, що формують систему відповідних індикаторів людського розвитку регіонів у конкретних підпрограмах Націо-нальної та регіональних Програм людського розвитку.

Національна та регіональні програми людського розвитку за своїм складом повинні включати:

1. Основні напрямки людського розвитку в державі на 10 років, які будуть визначені у передви-борчих програмах та зверненнях до українського на-роду кандидатів у Президенти України та у Посланнях Президента України до Верховної Ради України.

2. Оцінки стану, виявлені тенденції та результати моніторингу щорічного виконання Національної та регіональних програм людського розвитку, які будуть здійснюватися Кабінетом Міністрів України.

3. Завдання щодо людського розвитку на пла-новий період (на 3 і 5 років) за відповідними підпро-грамами, які обґрунтовуються у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України та затверджуються Вер-ховною Радою України.

Впровадженню функцій прогнозування, плану-вання та фінансування людського розвитку при фор-муванні Національної та регіональних програм повин-но передувати проектування та налагодження складо-вих організаційно-економічного механізму державного управління соціально-економічним розвитком в Україні на основі таких концептуальних положень:

- організатором розробки, координатором та відповідальним виконавцем Національної та регіона-льних програм людського розвитку доцільно затвер-дити Кабінет Міністрів України, а головним розпо-рядником бюджетних коштів цих програм -- Мініс-терство фінансів України;

- Національну та регіональні програми людсь-кого розвитку здатні розробляти Міністерство еконо-мічного розвитку та торгівлі України, Міністерство соціальної політики України, Міністерство регіона-льного розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, органи правоохоронної системи, Міністерство фінансів України і Державна служба статистики України разом із Національною академією наук України та відомчими науково- дослідними інститутами;

- Національна та регіональні програми людсь-кого розвитку на наступні за плановим періоди обов'язково узгоджуються зі стратегічними цілями соціально-економічного розвитку держави та регіонів;

- до Програм соціально-економічного розвитку України та регіонів на середньо- та довгостроковий періоди, проектів Державного та місцевих бюджетів України на короткостроковий період у складі проектів Національної та регіональних програм людського розвитку повинні додаватися Національний звіт «Про людський розвиток в Україні» та аналітичні матеріали «Регіональний людський розвиток» за попередні періоди порівняно з іншими країнами та територія - ми;

- проекти Національної та регіональних програм людського розвитку будуть базуватися на переліку ключових проблем та пріоритетів соціально- економічного розвитку регіонів на коротко-, середньо та довгострокову перспективу, які зініційовані та обґрунтовані центральними і місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на підставі соціального партнерства та соціальної відповідальності;

- визначення пріоритетів людського розвитку в Національній та регіональних програмах, структури їх взаємозв'язку повинно здійснюватися за принципом побудови міжгалузевого балансу -- логічної схеми, у якій показники пріоритетів програм, будучи їх метою, одночасно є індикаторами соціальної ефективності за іншими бюджетними програмами;

- Підпрограми Національної та Регіональних програм людського розвитку будуть включати ком-плекс соціальних заходів, які повинні передбачатися у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України і бути спрямовані на:

а) підвищення вартості кваліфікованої праці;

б) забезпечення права громадян на працю, соці-альний захист, освіту, охорону здоров'я, житло;

в) розвиток соціальної інфраструктури та забез-печення доступності до базових соціальних послуг;

г) проведення політики підтримки сімей, мате-ринства та дитинства;

- фінансування Національної програми людсь-кого розвитку повинно здійснюватися з Державного бюджету України, а регіональних програм -- з Дер-жавного та місцевих бюджетів України;

- проект основних напрямів бюджетної політики щодо людського розвитку на наступний бюджетний період доречно ґрунтувати на прогнозних і про-грамних документах екологічного, економічного та соціального розвитку регіонів і держави в цілому;

- головні розпорядники бюджетних коштів згідно зі своєю місією зобов'язані уточнювати основну мету діяльності і формувати бюджетні запити, виходячи з потреб виконання завдань підпрограм Національної та регіональних програм людського розвитку;

- Міністерство фінансів України спроможне здійснювати аналіз бюджетних запитів головних роз-порядників бюджетних коштів у частині їх відповідності завданням підпрограм Національної та регіональних програм людського розвитку.

На підставі викладених положень організаційно- економічного механізму державного управління люд-ським розвитком стає можливим впровадження системи П (прогнозування), П (програмування), Б (бюд- жетування) людського розвитку в регіонах та по дер-жаві в цілому. Це головна запорука послідовного ні-велювання та подальшого усунення деструктивних соціальних явищ в Україні на основі укріплення та розвитку національної системи цінностей у процесі досягнення цілей ХХІ століття.

Перерозподіл повноважень між центральними та місцевими органами влади

Перехід до розробки та реалізації Національної та регіональних програм людського розвитку вимагає проведення перерозподілу повноважень від центра-льних органів державної влади до місцевих органів самоврядування шляхом розширення їх прав з одно-часним підвищенням відповідальності в забезпеченні сталого соціально-економічного розвитку конкретного регіону та держави в цілому.

На сьогодні в оцінках ІРЛР фінансування люд-ського розвитку та його моніторинг розглядаються тільки обґрунтуванням видатків місцевих бюджетів на освіту, охорону здоров'я та соціальний захист насе-лення, а також у розрізі трансфертів за різним при-значенням з державного бюджету.

Визначення повноважень органів влади різних рівнів у процесі становлення системи державного управління «життям по-новому» повинно передбачати розширення переліку аспектів людського розвитку, фінансування яких доцільно здійснювати з місцевих бюджетів адміністративних областей, районів і міст. Кожний орган влади повинен мати можливість здій-снювати фінансування тих складових людського роз-витку, на функціонування і розвиток яких кожен з них має найбільший вплив.

У бюджетній системи України, як унітарної держави, за роки незалежності створені передумови до оптимізації поєднання бюджетного централізму з бюджетним федералізмом на принципах соціального партнерства та соціальної відповідальності. Так, у сучасних умовах унітарності держави та діючого ад-міністративно-територіального устрою розширення фінансової самостійності місцевих органів влади в регіональному людському розвитку можна забезпечити на засадах визначення меж бюджетного федералізму в їх органічному поєднанні з можливостями бюджетного централізму.

Розробку регіональних програм людського роз-витку у складі Прогнозів і Програм соціально-еконо-мічного розвитку регіонів доцільно здійснювати у межах власних та залучених фінансових ресурсів, обсягів та структури яких повинно вистачати для простого регіонального відтворення, насамперед людського потенціалу. Розширене регіональне відтворення людського потенціалу (екстенсивним або інтенсивним шляхом) повинно здійснюватися завдяки соціальним трансфертам з державного бюджету -- дотаціям та субсидіям для забезпечення досягнення єдиних стандартів якості життя населення держави в її різних регіонах.

Фінансова самостійність місцевих органів влади повинна бути регламентована наявною комунальною власністю на землю, ліси та інші природні ресурси, а також заходами щодо зміцнення доходної бази місце-вих бюджетів та вдосконалення міжбюджетних відно-син держави, адміністративної області, району, міста.

Доцільно додатково узагальнити і переосмислити нормативно-правові та методичні рішення, які визначені чинним законодавством України та пройшли практичну апробацію в ході реалізації українсько-шведського проекту розвитку місцевого самоврядування в м. Ірпені Київської області.

Під час проведення державно-правового експе-рименту розвитку місцевого самоврядування в м. Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинсь- ке Київської області (з 5 квітня 2001 року по 5 квітня 2005 року) матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні були рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (у тому числі валютні) та інші кошти, земля, природні ресурси, що перебували у комунальній власності територіальних громад міста Ірпеня та селищ Буча, Ворзель, Гостомель, Коцю- бинське, а також об'єкти їх спільної власності, що перебували в управлінні Ірпінської міської ради.

Крім того, в ході експерименту виділялися за ці-льовим призначенням кошти з обласного бюджету, а також кошти, які були одержані від асоціації органів місцевого самоврядування, інші джерела. Була перед-бачена можливість створення цільового позабюджет-ного фонду, порядок формування та використання коштів якого визначається відповідним положенням, затвердженим міською радою.

Статтею 21 «Особливості формування місцевих бюджетів» Законом України «Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Ко- цюбинське Київської області» від 5 квітня 2001 року було передбачено, що:

по-перше, фінансовою основою місцевого само-врядування в Ірпінському регіоні були бюджети міста Ірпеня та селищ Буча, Ворзель, Гостомель, Коцю- бинське (місцеві бюджети);

по-друге, доходи місцевих бюджетів формувалися за рахунок власних, визначених законом джерел, що знаходились відповідно на території міста та селищ, а також закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів;

по-третє, для фінансування загальнорегіональ- них програм та заходів, утримання бюджетних установ і організацій, сфера діяльності яких поширювалася на територію усього регіону, а також для утворення резервного фонду бюджету міста, певна части - на коштів з бюджетів селищ передавалась до бюджету міста (відповідно до нормативів, визначених міською радою за погодженням із селищними радами).

На період проведення експерименту до міського та селищних бюджетів зараховувались у повному обсязі податки на доходи фізичних осіб, на промисел, що справлялись на відповідній території.

Особливості справляння податку на додану вар-тість на території проведення експерименту полягали в тому, що в разі забезпечення органами місцевого самоврядування Ірпінського регіону перевиконання планових надходжень від цього податку до Державного бюджету України, 50% сум їх перевиконання зара-ховувались до місцевого бюджету. При цьому вони не включались до розрахунків доходної бази місцевого бюджету в процесі фінансового вирівнювання.

Одним з провідних елементів формування місцевих фінансів, які передбачались у ході проведення даного експерименту були доходи від місцевих позик і місцевих лотерей, які могли включатись до позабюджетних коштів так само, як і прибуток, одержаний від проведення громадських робіт на добровільних засадах, а також добровільні внески і пожертвування громадян, підприємств, установ і організацій. Але в ході проведення експерименту не були вирішені проблеми формування комунальної власності та землекористування, не були визначені територіальні кордони експерименту та порядок формування і ви-користання трансфертів з державного та обласного бюджетів, не була запроваджена передбачена законом норма щодо зарахування у місцевий бюджет 50% по-запланових надходжень ПДВ з Ірпінського району та ін.

У той же час саме у положеннях цього державно-правового експерименту була закладена можливість мобілізації фінансових ресурсів на тому рівні місцевої влади, яка може забезпечити їх ефективне використання при наданні громадських (або публічних) послуг у соціальній сфері.

Крім того, підвищення фінансової самостійності місцевих органів влади на сучасному етапі повинно базуватися на врахуванні вітчизняного досвіду діяль-ності Рад народного господарства (РНГ у 19571965 рр.) при переважно територіальному принципі керування українською економікою у межах Укррад- наргоспу, розробки Соціальних паспортів адміністративних областей при переважно галузевому принципі керування українською економікою в системі Держ- плану України, а також впровадження соціальних нормативів створення матеріальної бази об'єктів со-ціальної сфери, які були кращими за європейські стандарти (м. Славутич Київської області).

Визначення тих ланок бюджетної системи Укра-їни, які найбільше впливають на ту чи іншу складову людського розвитку, доцільно здійснювати на основі використання так званого структурно-відтворюваль- ного підходу до розмежування повноважень центра-льних та місцевих органів влади в соціально-еконо-мічних процесах адміністративно-територіальних утворень держави.

Сутність та зміст структурно-відтворювального підходу полягають у тому, що:

по-перше, регіональний розвиток розглядається як динамічна характеристика регіонального простору, що об'єднує у межах регіонів виробників і споживачів товарів та послуг в єдину органічно цілісну еколо- го-економіко-соціальну систему. У свою чергу, регіон являє собою просторово-територіальну концентрацію галузей суспільно-господарської діяльності;

по-друге, відтворювальні процеси за масштабами державного управління економікою класифікуються на загальнодержавні (у масштабах національного гос-подарства); територіальні (у межах адміністративно- територіального устрою); галузеві (у рамках галузей економіки та промисловості та за видами економічної діяльності); індивідуальні (у рамках суб'єктів ринку різних форм власності).

У процесі становлення системи державного управління «життям по-новому» повноваження місцевих органів влади в соціально-економічному розвитку відповідних регіонів згідно з адміністративно- територіальним устроєм України доцільно уточнюва

ти та регламентувати на базі такої класифікації територіальних відтворювальних процесів, які охоплюють:

відтворення матеріальної бази соціальної сфери (житлово-комунальне господарство, освіта, охорона здоров'я, соціальний захист і соціальне забезпечення, культура і мистецтво, засоби масової інформації, фі-зична культура і спорт);

відтворення об'єктів зв'язку, телекомунікацій та інформації;

відтворення виробничої та дорожньо-транс-портної інфраструктури;

охорона навколишнього природного середовища та забезпечення комплексного і раціонального при-родокористування.

Вартісні оцінки територіальних відтворювальних процесів визначають так звані регіональні фінанси, як та частина загальнодержавних фінансів, економічний кругообіг яких забезпечує органічну єдність вартісної та натуральної форм регіонального валового випуску кінцевої продукції та послуг при створенні валової доданої вартості регіону.

Завершеність територіальних відтворювальних процесів має місце в таких межах території, де згідно з об'єктивним розподілом і кооперацією суспільної праці наявні можливості створення кінцевої продукції та послуг із замкнутим виробничо-технологічним циклом. Ознаками завершеності територіальних від-творювальних циклів є фази виробництва, розподілу, обміну й споживання товарів і послуг на даній тери-торії.

Повноваження органів влади на різних рівнях державного регулювання національного господарства доцільно регламентувати виходячи з оцінки їх найбі-льшого впливу на ту чи іншу складову людського розвитку в межах власних та залучених фінансових ресурсів.

Визначення потреб у власних фінансових ресур-сах регіону, які утворюють структуру його національ-ного господарства й виражають економічні зв'язки та господарські відносини на території, доцільно здійс-нювати відповідно до структури територіальних від- творювальних процесів [16, 17].

Формування регіональних фінансів пропонується здійснювати відповідно до принципу автономності, який характеризує рівень завершеності економічного кругообігу територіальних відтворювальних процесів, та згідно з принципом сумісності, який відображає глибину взаємодії загальнодержавних відтво- рювальних процесів з територіальними.

Регіональні фінанси -- це результат взаємодії за-гальноекономічних, галузевих, територіальних та ін-дивідуальних відтворювальних процесів при форму-ванні валового внутрішнього продукту національної економіки та валової доданої вартості регіону.

Формування регіональних фінансів пропонується здійснювати відповідно до принципу автономності, який характеризує завершеність кругообігу територіальних відтворювальних процесів, та згідно з принципом сумісності, який відображає глибину взаємодії загальнодержавних відтворювальних процесів з територіальними.

Використання принципу автономності, який розкриває межі бюджетного централізму, та принципу сумісності, який характеризує рівень бюджетного централізму, у формуванні регіональних фінансів забезпечує обґрунтування фінансової самостійності місцевого самоврядування і територіального самоуп-равління та глибину міжбюджетних відносин на різних рівнях державного управління національною економікою.

Впровадження в теорію та практику державного управління економічної категорії «регіональні фінанси» допоможе, по-перше, встановлювати причинно- наслідкові зв'язки відтворювальних процесів різних масштабів національного господарства; по-друге, оцінювати рівень їх взаємозалежності і, по-третє, обґрунтовувати глибину їх взаємодії при простому та розширеному регіональному відтворенні.

У кінцевому результаті це буде проводитись шляхом здійснення обґрунтованих розрахунків показ-ників валової доданої вартості (ВДВ) регіонів та ва-лового внутрішнього продукту (ВВП) на національному рівні. У системі національних рахунків ВВП дорівнює загальній сумі ВДВ регіонів з урахуванням сальдо непрямих податків і субсидій.

Досягнення інтенсивного типу регіонального розширеного відтворення (нарощування ВДВ регіону завдяки підвищенню ефективності використання ді-ючого потенціалу або завдяки нарощуванню факторів економічного зростання з одночасним підвищенням ефективності їх використання) буде сприяти економії соціальних трансфертів з державного бюджету. Частку цієї економії (до 50%) доцільно направляти на виплату надбавок або преміальних працівникам виконавчих органів місцевої влади. Друга частина економії соціальних трансфертів з державного або регіонального бюджету (до 50%) стане джерелом формування регіональних фінансових ресурсів.

Такий методологічний підхід до формування ре-гіональних фінансів буде сприяти уникненню пере-хресних та прихованих субсидій, дотацій та субвенцій і орієнтувати місцеві та центральні органи виконавчої влади на пошук і мобілізацію внутрішніх резервів і нових напрямів саморозвитку, на ініціювання заходів для забезпечення сталого й збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів.

Збалансоване управління сталим розвитком дер-жави на основі системи національних цінностей пе-редбачає у майбутньому визначення того, щоб видатки на утримання і відтворення матеріальної бази со-ціальної сфери та інфраструктури конкретного регіону забезпечувались власними та залученими фінансовими ресурсами, що акумульовані у місцевому бюджеті, а трансферти з державного бюджету та зведеного бюджету регіонів призначались би в основному для забезпечення єдиних стандартів якості життя населення держави в різних регіонах шляхом співфі- нансування відтворення матеріальної бази соціальної сфери (див. таблицю).

Тобто якщо пріоритетні завдання соціально- економічного розвитку областей, районів, міст, сіл та селищ будуть обґрунтовуватись згідно із Програмами людського розвитку відповідного регіону, то тоді джерела формування місцевих фінансів повинні ви-значатись відповідно до повноважень місцевих органів влади в забезпеченні економічного кругообігу територіальних відтворювальних процесів. Показни-ками фінансування людського розвитку регіону (на 100 тис. населення) будуть суми видатків місцевих бюджетів на кожну складову територіальних відтво- рювальних процесів.

У сучасних умовах децентралізації влади об'єк-тивно відсутні фінансове та матеріальне підгрунтя забезпечення відтворення об'єктів зв'язку, телекому- нікацій та інформації, а також відтворення виробничої та дорожньо-транспортної інфраструктури на рівні адміністративних областей. Тому співфінансування цих територіальних відтворювальних процесів доцільно здійснювати за рахунок коштів місцевих та Державного бюджету України.

Таблиця. Схема розподілу видаткових повноважень місцевих органів влади у фінансуванні регіонального людського розвитку

Видаткові повноваження в структурі територіальних відтворювальних процесів	Адміністративно -територіальний рівень
	Область	Район	Місто, село, селище
Освіта	Вища та піс- лядипломна +++		Дошкільна, позашкіль-на, загальна середня +++
	Професійно-технічна та для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабіліта-ції ++
Охорона здоров'я	+ + +	+ +	+
Соціальний захист і соціальна допомога	+	+ +	+++
Житлово -комунальне господарство	+	+ +	+++
Культура, мистецтво і ЗМІ	+	+ +	+++
Фізична культура і спорт	+	+ +	+++
Зв'язок, телекомунікації та інформація	+ +	+ +	++
Виробнича та дорожньо- транспортна інфраструк-тура	+ +	+ +	++
Комплексне природоко-ристування та охорона навколишнього природ-ного середовища	+ +	+ +	++

В умовах капіталізації національної економіки на перший план регіоналізації території України виходять принципи та ознаки ринкової еко-номіки: конкурентоспроможність, підприємницька та інвестиційна привабливість суб'єктів господарювання та регіонів в цілому; наявність стратегії соціально- економічного і людського розвитку, сценаріїв інвес-тиційного та інноваційного менеджменту; режимів фінансової діяльності регіону, в тому числі для спеці-альних (вільних) економічних зон та територій пріоритетного розвитку, а також фінансування люд-ського розвитку за рахунок коштів місцевих та державного бюджетів.

Результати соціально-економічного і людського розвитку територій повною мірою залежать від харак-теру та ефективності діяльності трьох секторів регіону: громадського, приватного та державного як рів-ноправних соціальних партнерів. Соціальне партнер-ство трьох секторів регіону є формою прояву соці-ального капіталу території, насамперед освіченості населення, його здоров'я і культури, історичної спа-дщини, які є провідними складовими системи націо-нальних цінностей.

Регіональний розвиток в умовах соціального партнерства буде базуватись на спільному створенні привабливого бізнес-клімату на території на основі плідної співпраці між громадськістю, бізнесом та ор-ганами місцевого самоврядування. Комплексність регіонального розвитку полягає у створенні еколого-, соціально-, економічно ефективних масштабів госпо-дарської діяльності на конкретній території, що за-безпечує підвищення добробуту населення, його освіченості та якості життя.

В Україні в основу цивілізаційного процесу покладені основні положення Концепції людського ро

звитку на національному та регіональному рівні. Метою державного управління «життям по-новому» стає відродження та розвиток національної системи цін-ностей.

Основною механізму державного управління «життям по-новому» в умовах децентралізації влади покликані стати принципи взаємодії бюджетного централізму з бюджетним федералізмом:

принцип відповідності -- видаткові повноваження центральних та місцевих органів влади в соціально- економічних процесах повинні бути адекватними структурі та взаємодії загальнодержавних, галузевих, територіальних та індивідуальних відтворювальних процесів;

принцип розвитку -- бюджетна система України повинна бути орієнтована на створення соціальної держави та її ефективне функціонування і розвиток;

принцип відтворення -- просте регіональне від-творення доцільно здійснювати у межах власних фі-нансових ресурсів регіону, а розширене -- за рахунок міжбюджетних трансфертів, призваних забезпечити досягнення єдиних стандартів якості життя населення держави на даній території.

Провідними складовими механізму державного управління «життям по-новому» в умовах децентралі-зації влади покликані стати:

глобальний, національний та регіональний вимір життя в Україні;

розробка Національної та регіональних програм людського розвитку;

перерозподіл повноважень між центральними та місцевими органами влади.

Сталий збалансований екологічний, соціальний і економічний розвиток регіону повинен забезпечуватись відповідністю обсягів та структури фінансових ресурсів місцевих органів влади, бізнесу і організованої громадськості в динаміці та структурі територіальних відтворювальних процесів, які забезпечують завершеність територіальних виробничо-технологічних циклів з випуску продукції та надання послуг.

Впровадження системи П (прогнозування), П (програмування), Б (бюджетування) людського роз-витку в регіонах та по державі в цілому передбачає розробку соціальних нормативів і стандартів життя населення України, а також норм фінансового забез-печення видатків державного та місцевих бюджетів (державне управління; освіта; охорона здоров'я; соці-альний захист і соціальне забезпечення; культура і ми сте цтво; фізична культура і спорт, гарантованих послуг житлово-комунального господарства та засобів масової інформації) на основі державно-приватного партнерства.

...