Поняття "компетенція" у фінансово-правовій науці

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет «Одеська юридична академія»

Чернівецький факультет

Кафедра конституційного, адміністративного та фінансового права

Поняття «компетенція» у фінансово-правовій науці

кандидат юридичних наук, асистент

Гнатовська А.І.

Анотація

У статті досліджені теоретичні засади поняття «компетенція». Проаналізовані погляди вчених-фінансистів щодо визначення змісту фінансово-правової компетенції. Визначені ознаки компетенції суб'єктів фінансово-правових відносин.

Ключові слова: компетенція, права та обов'язки, повноваження, фінансово-правові відносини, суб'єкт, орган державної влади.

Аннотация

В статье исследованы теоретические основы понятия «компетенция». Проанализированы взгляды ученых-финансистов об определении содержания финансово-правовой компетенции. Определены признаки компетенции субъектов финансово-правовых отношений.

Ключевые слова: компетенция, права и обязанности, полномочия, финансово-правовые отношения, субъект, орган государственной власти.

Annotation

The article devoted to the theoretical foundations of the concept of «competence». We analyzed the views of scientists- financiers on determination of the financial-legal competence. Signs of financial competence of the subjects of legal relations were determined.

Key words: competence, rights and duties, powers, finance and legal relationships, subject, state authority.

Дослідження правового статусу органів державної влади чи його посадових осіб неможливе без визначення їх компетенції. Саме ця правова категорія окреслює мету діяльності державних службовців, які реалізують завдання та функції органів державної влади.

Постановка проблеми. Науковці різних галузей права вкладають у поняття «компетенція» свій зміст, що обумовлено його ґрунтовністю та багатозначністю. Так, у теорії права сутність компетенції визначають через права та обов'язки суб'єктів, через предмети відання, через обсяг повноважень тощо. Саме тому це поняття потребує більш детального дослідження. компетенція правовий фінансовий бюджетний

Аналіз дослідження даної проблеми базується на науково-теоретичних працях таких вчених, як: В.Б. Авер'янов, В.В. Бесчеревних, Л.Л. Бобкова, Т.М. Бялкина, В.І. Даль, Л.Н. Древаль, Ю.А. Крохіна, О.Е. Кутафін, О.А. Музика-Стефанчук, М.П. Петров, Н.А. Поветкіна, Ю.А. Тихомиров, Н.І. Хімічева, В.Д. Чернадчук, М.А. Шафір.

Метою даної статті є визначення поняття «компетенція» в науці фінансового права через права та обов'язки суб'єктів фінансово-правових відносин, що наділені владними повноваженнями. Для цього ми проаналізуємо теоретичні засади поняття «компетенція», опишемо погляди вчених-фінансистів щодо розглядуваного питання та визначимо ознаки компетенції з точки зору науки фінансового права.

Виклад основного матеріалу. Компетенція (від лат. cоmреtentia - відповідність, узгодженість) визначається як сукупність встановлених в офіційній юридичній чи неюридичній формі прав і обов'язків, тобто повноважень будь- якого органу чи посадової особи приймати обов'язкові до виконання рішення, організовувати та контролювати їх виконання, вживати у необхідних випадках заходів відповідальності тощо [1, с. 235-236].

Компетенція державних органів та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб встановлюється правовими актами, і її реалізація забезпечується засобами державного примусу. За своїм змістом і спрямованістю компетенція відповідних органів та посадових осіб різниться залежно від гілки державної влади, до якої вони належать. Основною формою реалізації державними органами своєї компетенції є видання ними правових (нормативних та індивідуальних) актів, а посадовими особами - здійснення організаційно-розпорядчих дій щодо підлеглих їм суб'єктів [2, с. 196].

На думку Т.М. Бялкіної, компетенція є переважно категорією публічного права, що застосовується, як правило, стосовно суб'єктів - носіїв публічної влади, на противагу категорії «правоздатність», що застосовується переважно до суб'єктів приватного права [3, с. 113]. О.А. Музика-Стефанчук вважає, що суть компетенції як правової категорії полягає в тому, що вона виступає правовим засобом, що дозволяє визначити роль та місце конкретного суб'єкта в управлінському процесі шляхом законодавчого закріплення за ним певного обсягу публічних справ. За допомогою визначення компетенції місцевого самоврядування держава встановлює його роль у вирішенні особливої групи загальнодержавних публічних справ, а також його взаємовідносини з органами державної влади [1, с. 236].

Елементами компетенції як категорії публічного права є предмети відання, що дозволяють визначити сферу управлінської діяльності суб'єктів публічної влади, а також повноваження, що виступають як міра можливої й належної поведінки зазначених суб'єктів у цих сферах. Включення до складу компетенції інших елементів, на думку Т.М. Бялкіної, не відповідає основним теоретичним постулатам про суть управлінського процесу, який характеризується наявністю цілей, функцій, завдань. Компетенція в цьому логічному ряду виступає як засіб досягнення зазначених параметрів управлінської діяльності [3, с. 14].

Існуючі у правовій літературі підходи до розуміння поняття компетенції В.В. Бесчеревних розподіляв на дві групи [4, с. 40]:

1) компетенція є сукупністю повноважень (прав та обов'язків) і предметів відання, тобто складається з двох елементів (такого підходу дотримуються, наприклад, Д.Л. Златопольський, І.Н. Кузнєцов, К.Ф. Шеремет, Ю.О. Тихомиров);

2) компетенція як юридична категорія є системою повноважень, тобто прав та обов'язків держави чи її органу. Повноваження, що складають зміст компетенції, мають «просторові межі», а інколи «межі дії в часі». Предмети відання не є елементами компетенції, не входять до неї, але безпосередньо її стосуються. Компетенція не включає в себе й функції, які здійснюються державою щодо предметів відання. До компетенції входять право та обов'язок здійснювати певні функції (Б.М. Лазарєв, І.А. Азовкін, А.П. Альохін та інші).

На думку Ю.А. Тихомирова, компетенція органу управління - це система його повноважень, тобто суб'єктивних прав та обов'язків особливого роду, і її не можна плутати з «об'єктивним правом» - правовими нормами. Такі норми визначають компетенцію, але самі до її складу не входять [5, с. 42]. Тобто і в цьому, і у попередніх визначеннях компетенція тлумачиться через повноваження. Тому погоджуємось з О.А. Музикою-Стефанчук, що бюджетну компетенцію органів публічної влади можна також визначати через бюджетні повноваження. Такої ж позиції дотримується Л.Н. Древаль, яка розуміє компетенцію як сукупність прав і обов'язків, повноважень організацій і держави, наданих для здійснення їхніх функцій [6, с. 71].

У фінансово-правовій науці суб'єктів бюджетних правовідносин - органів державної влади прийнято розподіляти за характером, змістом та обсягом повноважень. За вказаними критеріями вони поділяються на органи загальної, галузевої та спеціальної (функціональної) компетенції. Також виділяють органи міжгалузевої компетенції (ті, що виконують загальні спеціалізовані функції для всіх чи більшості галузей і сфер управління) та внутрішньогалузевої компетенції (керують у межах галузей дорученими ділянками робіт, наприклад, територіальні органи міністерств) [7, с. 90].

Як відзначила Л.Л. Бобкова, наділення державного органу компетенцією є одночасним визнанням його правосуб'єктності, відповідно, і правоздатності, але обсяг його спеціальної правосуб'єктності є похідним від обсягу та змісту його компетенції. Остання, у свою чергу, не може бути прив'язана до «здатності» і до «загальних можливостей», оскільки компетенція - це дещо більш конкретне, ніж загальні можливості; це сукупність визначених, уже наявних прав, реалізація яких може відбуватися як на стадії правовідносин, так і за їх відсутності [8, с. 68].

Треба погодитись із твердженням О.О. Кутафіна, який визначає компетенцію як складну правову категорію, структура якої складається із предметів відання, прав та обов'язків [9, с. 253]. Адже згідно з Бюджетним кодексом України, у випадку наділення державою органів місцевого самоврядування певними її повноваженнями вони мають право (у тому числі й вимагати) на надання їм необхідних коштів. Так, у п. 4 ч. 1 ст. 97 Бюджетного кодексу України 2010 р. зазначається, що у Державному бюджеті України можуть передбачатися такі трансферти місцевим бюджетам, зокрема додаткова дотація на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, унаслідок надання пільг, встановлених державою [10]. Згідно зі ст. 103 Бюджетного кодексу України, надання державою податкових пільг, які зменшують доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, має супроводжуватися наданням додаткової дотації з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію відповідних втрат доходів місцевих бюджетів [10].

У російській науці фінансового права висловлена думка, що бюджетна компетенція органів місцевого самоврядування походить від компетенції муніципального утворення, розвиває й збагачує останню [11, с. 38]. У зв'язку з цим вважається очевидним, що компетенція територіального утворення не може бути підмінена компетенцією його органів, про це неодноразово відзначалось і теоретиками права [12, с. 42-43]. Так, Н.О. Повєткіна характеризує бюджетну компетенцію держави, як матеріальну гарантію верховенства та незалежності, що виражає економічний потенціал суверенітету, забезпечує виконання внутрішніх і зовнішніх функцій та питань. На її думку, це досить складна та багаторівнева діяльність, оскільки свою реалізацію вона знаходить як на загальнодержавному, так і на місцевому рівні [13, с. 85-86].

В теорії держави і права структурні елементи компетенції детально розроблені та охарактеризовані Ю.О. Тихомировим. Зокрема, вчений виділяє такі складові названого правового явища: 1) нормативно визначені цілі; 2) предмети відання як юридично визначені сфери та об'єкти впливу; 3) владні повноваження як гарантована законом міра прийняття рішень і вчинення дій; 4) відповідальність.

Нормативно визначені цілі за Ю.О. Тихомировим - це спосіб тривалої нормативної орієнтації суб'єктів права і стала діяльність для досягнення цих цілей. У широкому розумінні йдеться про публічні функції, без виконання яких суспільство й держава не можуть забезпечити свою життєдіяльність та існування взагалі. Предмети відання як юридично визначені сфери та об'єкти впливу: а) вплив на розвиток сфер державного та громадського життя; б) сталий вид дії; в) юридичні дії; г) матеріальні об'єкти (власність, споруди тощо); ґ) фінансово- грошові кошти; д) державні та інші інститути, органи, організації; е) керівники та посадові особи; є) правові акти. Різні комбінації цих предметів як об'єктів впливу відрізняє компетенції одних органів-суб'єктів права від інших. Владні повноваження як гарантована законом міра прийняття рішень і вчинення дій. Публічна сфера передбачає поєднання прав та обов'язків у формулу «повноваження», яку не можна не реалізовувати в публічних інтересах. Серед найбільш типових повноважень з обумовленим поділом Ю.О. Тихомиров виділяє видові та більш конкретні повноваження, а саме: 1) керування - загальне вирішення питань виконання всіх інших повноважень; 2) управління - імперативні вказівки, розпорядження, включає частину конкретних повноважень; 3) вирішує - встановлює, визначає, затверджує, створює, оформляє, подає; 4) бере участь - формування, розроблення, узгодження, порядок використання (майна тощо), сприяння; 5) нормує - впровадження правил, прийняття правових актів, встановлення нормативно-технічних та інших документів; 6) організує - створює умови, стимулює, підтримує, виконує, здійснює; 7) розробляє - пропозиції, проекти, програми, прогнози, аналітичну інформацію; 8) вказує - скасування актів, призупинення дії, створення організацій, приписи щодо вчинення дій; 9) координує - поєднання планів та програм, узгодження актів, дій та позицій, цільові установки, інформаційне забезпечення; 10) контролює - перевірка, ревізії, звіти, інформація; 11) забороняє - скасовує, визнає недійсним, призупиняє [5, с. 55-57].

Погляди Ю.О. Тихомирова стосовно змісту та структури компетенції були екстрапольовані Ю.О. Крохіною на бюджетні правовідносини. На її думку, принциповими елементами компетенції є поняття «права та обов'язки», «предмети відання», «повноваження». Науковець також зазначає, що реалізуючи надану федеральним і регіональним законодавством бюджетну компетенцію, органи місцевого самоврядування отримують можливість формувати і здійснювати відокремлену від державної бюджетну діяльність на відповідній території [11, с. 308].

Ми підтримуємо думку В.Д. Чернадчука, що при визначенні бюджетної компетенції потрібно враховувати, по-перше: наділення суб'єктів бюджетними повноваженнями має здійснюватися винятково законом; по-друге: уповноважений суб'єкт бюджетних правовідносин представляє державу або адміністративно-територіальну одиницю і є владним суб'єктом; по-третє: зазначені повноваження стосуються винятково сфери бюджетної діяльності [14, с. 201-202].

Держава гарантує органам державної влади та органам місцевого самоврядування забезпечення їхньої компетенції шляхом закріплення на найвищому державному рівні певних гарантій. Такими гарантіями для суб'єктів виконання місцевих бюджетів за доходами є: по-перше, визнання самостійності місцевих бюджетів, які складають окрему ланку бюджетної системи України (ст. 143 Конституції України, ст. 5 Бюджетного кодексу України, закріплений у ст. 7 Бюджетного кодексу України принцип самостійності бюджетної системи). По-друге, закріплення на конституційному рівні права органів місцевого самоврядування самостійно встановлювати місцеві податки і збори відповідно до податкового законодавства (ч. 1 ст. 143 Конституції України). По-третє, закріплення права на компенсацію додаткових видатків, які виникли внаслідок прийняття рішень органами державної влади (ч. 3 ст. 142 Конституції України). По-четверте, закріплення права самостійно розпоряджатися своєю власністю.

У науці фінансового права існує ототожнення понять «бюджетна компетенція», «бюджетні права» та «бюджетні повноваження». Зокрема, Н.І. Хімічева визначає бюджетні права Російської Федерації, її суб'єктів та муніципальних утворень, як належні їм повноваження (компетенція) в особі відповідних державних органів влади чи місцевого самоврядування щодо формування і реалізації власного бюджету та регулювання бюджетних відносин у визначених законодавством межах. На її думку, особливістю бюджетних прав (повноважень) є, насамперед, те, що вони за своїм юридичним змістом досить часто наближені до обов'язків. Інколи фактично навіть ними і є (наприклад, право представницького органу затверджувати звіт про виконання бюджету є одночасно його обов'язком; право розпорядника бюджетних коштів отримувати та використовувати ці кошти є одночасно обов'язком використовувати ці кошти за цільовим призначенням). Ці права встановлюються компетенційними нормами, які не можна розглядати виключно як уповноважувальні, це не є права у класичному розумінні [15, с. 169]. З цього О.А. Музика- Стефанчук робить висновок, що компетенційна бюджетно- правова норма встановлює бюджетне повноваження органів публічної влади, особливістю якого є те, що праву (як частині повноваження) інколи кореспондує обов'язок, а інколи - саме це право і є обов'язком, такому правообов'язку кореспондує вже інше право [1, с. 249].

На нашу думку, об'єднання понять «бюджетна компетенція» та «бюджетні повноваження» є не зовсім коректним, оскільки це не відповідає ні етимологічному значенню, ні правовому змісту вказаних понять. Так, В. Даль у своїй праці «Толковый словарь живого великорусского языка» визначив поняття «компетентный», як суддя, який може та має право судити про що-небудь або про кого-небудь. При цьому під поняттям «суддя» вчений розумів осіб, які розглядали що-небудь чи робили про щось висновки. Продовжуючи думку автора, можемо дати визначення поняття «компетенція» як права особи (органу) розглядати будь-яке питання або робити певні висновки [16, с. 237]. У свою чергу, «уповноважувати» трактувалося так: давати від себе повноваження, владу за себе, довіряти справу, доручати в усній формі або законною письмовою довіреністю. Тому слово «повноваження» означало довіреність.

Як стверджує В.Д. Чернадчук, розмежування компетенції між органами державної влади та місцевого самоврядування є похідним від розмежування предметів відання і здійснюється шляхом закріплення за відповідними органами відповідно до предмета їх відання владних повноважень. Будь-який такий орган є організацією, яка реалізує свої цілі в певній системі суспільних відносин. Мета визначає ті суспільні відносини, у яких діє (існує) відповідний орган, що передбачає спеціалізацію та диференціацію його діяльності. Компетенція будь-якого органу починається з визначення певної галузі чи сфери суспільних відносин, у межах якої й діє цей орган, тобто сфери його діяльності або тих галузей чи сфер суспільного життя, на які спрямована діяльність органу державної влади чи місцевого самоврядування. Цю сферу діяльності в його юридично значимому відображенні в законодавстві й необхідно визнати предметом відання органу державної влади чи місцевого самоврядування [14, с. 201].

Закріплюючи предмети відання за державними органами та органами місцевого самоврядування залежно від їх місця та значення в системі органів, держава наділяє їх у межах предмета владними повноваженнями, які в сукупності і становлять компетенцію такого органу, як суб'єкта виконання місцевих бюджетів за доходами. Реалізуючи ці повноваження, органи набувають статусу уповноважених суб'єктів бюджетних правовідносин.

Висновки

Отже, компетенція суб'єктів фінансово-правових відносин - це сукупність повноважень органів державної влади в межах предмета їх відання щодо забезпечення повної і своєчасної реалізації покладених на них функцій та завдань. Відповідно до затверджених Конституцією України, Бюджетним кодексом України та іншими нормативно - правовими актами предметів відання в межах їх компетенції, виокремлюються повноваження органів державної влади, а саме їх права та обов'язки. Характерними ознаками компетенції суб'єктів фінансово-правових відносин є: 1) вони становлять нерозривну єдність закріплених законодавством бюджетних прав та обов'язків; 2) закріплюються у відповідних нормативно - правових актах; 3) реалізуються за допомогою здійснення владних дій правовстановлюючого та розпорядчого характеру; 4) стосуються винятково бюджетної діяльності.

Література

1. Музика-Стефанчук О.А. Органи публічної влади як суб'єкти бюджетних правовідносин / О.А. Музика-Стефанчук. - Хмельницький : Вид-во Хмельниц. ун-ту упр. та права, 2011. - 384 с.

2. Авер'янов В.Б. Компетенція / В.Б. Авер'янов // Юридична енциклопедія в 6 т. Т. 3. К-М / Ю.С. Шемшученко. - К. : Українська енциклопедія, 2001. - 792 с.

3. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования : монография / Т.М. Бялкина. - Воронеж : Изд-во Воронежского университета, 2006. - 408 с.

4. Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета / В.В. Бесчеревных. - М. : Юрид. лит., 1976. - 176 с.

5. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции / Ю.А. Тихомиров. - М. : Юринформцентр, 2001. - 355 с.

6. Древаль Л.Н. Субъекты российского финансового права / Л.Н. Древаль ; под ред. Е.Ю. Грачёвой. - М. : Юриспруденция, 2008. - 288 с.

7. Петров М.П. О принципе единства системы государственной исполнительной власти / М.П. Петров // Правовая политика и правовая жизнь. - 2003. - №2. - С. 87-98.

8. Бобкова Л.Л. Государство как субъект бюджетного права : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Лилия Леонидовна Бобкова. - Воронеж, 2006. - 232 с.

9. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации : учебник / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. - М. : Юристь, 2000.- 552 с.

10. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2010. - № 50-51. - Ст. 572.

11. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Ю.А. Крохина. - М. : НОРМА, 2001. - 347 с.

12. Компетенция СССР и союзной республики : (конституционные вопросы) / М.А. Шафир. - М. : Наука, 1968. - 225 с.

13. Поветкина Н.А. Российская Федерация как субъект бюджетного права : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Наталья Алексеевна Поветкина. - М., 2004. - 204 с.

14. Чернадчук В.Д. Стан та перспективи розвитку бюджетних правовідносин в Україні : монографія / В.Д. Чернадчук. - Суми : ВТД «Університетська книга», 2008. - 456 с.

15. Финансовое право : учебник / Н.И. Химичева. - М. : Юристь, 1999.-176 с.

16. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка (Т. 1-4) / В.И. Даль. - Т. 4. - М. : Рус. яз., 1980. - 683 с.

Размещено на Allbest.ru