Особенности правового регулирования отношений по опеке и попечительству в Казахстане

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 347.64

Особенности правового регулирования отношений по опеке и попечительству в Казахстане

Тлебаева Г.М., Налекова А.Б.,

Таразский государственный университет им. М.Х. Дулати, г. Тараз

Содержание статьи

В течение многих десятилетий законодательство об опеке и попечительстве практически не менялось. Формирование нового казахстанского гражданского законодательства в начале 1990-х гг., изменившее наши представления о многих институтах гражданского права, в том числе о характере правового регулирования опеки и попечительства, тем не менее положений об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц практически не затронуло [1].

Разумеется, весьма прогрессивным в правовом регулировании указанных отношений было бы уместно перемещение общих норм об опеке и попечительстве в гражданское право путем закрепления правил об установлении, осуществлении и прекращении опеки и попечительства как в отношении взрослых, так и в отношении детей. При этом в Кодексе о браке и семье в РК осталась глава 15, посвященная опеке и попечительству как форме воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. Таким образом, из семейного права были бы удалены нормы, регулирующие отношения, не являющиеся семейными: отношения между опекуном (попечителем) и взрослым подопечным.

Отношения в сфере опеки и попечительства также являются предметом гражданско-правового регулирования, на них распространяется метод равенства участников регулируемых отношений. Юридическое равенство проявляется при возникновении отношений по опеке и попечительству, когда будущий опекун (попечитель) не состоит в подчинении органа опеки и попечительства, а формирует свою волю на принятие опеки и попечительства свободно, без какого бы то ни было принуждения.

Опека и попечительство должна основываться на сугубо добровольных началах, и показательна тем, что в ней проявилось одно из основных начал гражданско-правового регулирования общественных отношений: граждане - физические лица - осуществляют свои права своей волей и в своем интересе.

Юридическое равенство также должно проявляться при прекращении опеки и попечительства по инициативе любой из сторон, для которой такой интерес утрачивается. В настоящее время принцип добровольного и свободного принятия на себя гражданином обязанностей по опеке и попечительству и свободного отказа от их исполнения не отрегулировано законодательством на должном уровне. Вполне закономерной представляется в аспекте применения метода юридического равенства договорная природа регулирования указанных отношений между физическим лицом и государством, в чем бы проявилась солидарность их интересов, основанная на их взаимозависимости.

Правда, в ГК РК прямо не была предусмотрена возможность заключения договора об осуществлении опеки и попечительства, однако для этого уже была создана надлежащая правовая база: во-первых, в нормах гражданского законодательства была предусмотрена возможность участия государства в гражданских правоотношениях на равных началах с другими субъектами; во-вторых, в качестве одного из основных начал гражданского законодательства был провозглашен принцип свободы договора, в том числе свободы выбора партнера в договорных отношениях.

К числу произошедших перемен могут быть отнесены: появление правил о доверительном управлении имуществом подопечных, устранение понятия "опека над имуществом".

Ст. 26 ГК РК позволяет сделать вывод о том, что основная задача опекунов (попечителей) состоит в совершении юридических действий в пользу подопечных, тех действий, которые смогут восполнить их недостающую дееспособность. Таким образом, данная норма рассматривает опеку и попечительство как вид правовой помощи, оказываемой нуждающимся в ней физическим лицам.

Между тем далее, определяя круг обязанностей опекунов (попечителей), Кодекс о браке и семье РК меняет подход к роли этих лиц и фактически возлагает на их плечи все бремя забот о подопечном (за исключением попечительства над гражданином, ограниченным судом в дееспособности в порядке ст. 27 ГК РК) - о питании, содержании, медицинском уходе, воспитании (для несовершеннолетних). Такой характер статуса опекуна (попечителя) позволяет назвать опеку и попечительство формой устройства физических лиц [2].

Итак, законодатель с помощью института опеки и попечительства выполняет задачу определения судьбы недееспособного или не полностью дееспособного лица, перемещая "центр тяжести", бремя основных забот с органов государственной власти или местного самоуправления на соответствующее физическое лицо. Данный способ не нов, обладает целым рядом преимуществ и вполне оправдывает себя в условиях гармонично развитого общества, стабильной экономики и обеспеченности каждого определенным минимумом материальных благ. В этом способе соединены все преимущества межличностного общения, сохранения душевного и телесного здоровья подопечного, полноценного воспитания (для ребенка).

Однако очевидно, что в современном Казахстане, при условии безвозмездности исполнения опекунами и попечителями своих обязанностей государством фактически эксплуатируется (и весьма активно) определенный интерес лица, пожелавшего стать опекуном или попечителем. В большинстве случаев (к счастью) этот интерес расположен в рамках закона и носит неимущественный характер. Речь идет о стремлении лица удовлетворить потребность в общении, заботе о ближнем, в особенности - удовлетворить потребность в поддержке родственника, в исполнении отеческого (сыновнего) долга.

Потребность человека в заботе о ближнем сегодня должна культивироваться обществом, поощряться всеми возможными способами и, безусловно, "эксплуатироваться", но, разумеется, в пределах допустимого. Это означает, что законодатель должен найти способы поддержки тех граждан, кто отважился взять на себя заботу об инвалидах или детях, и стимулировать тем самым остальных сограждан к подобному поведению. В то же время должны быть закреплены и соответствующие меры контроля за действиями опекунов (попечителей), гарантирующие осуществление прав и интересов подопечных лиц.

Таким образом, природа и цели института опеки и попечительства с принятием ГК РК позволили наметить направления дальнейшего совершенствования его правового регулирования, из которых основными являются: изменение норм частно-правовой и публично-правовой принадлежности. Причем центральное место в реформировании данного института должна занимать корректировка положений гражданского законодательства, что вытекает из сущности центральных отношений опеки (попечительства) - отношений опекуна (попечителя) и подопечного лица.

В целях дальнейшего совершенствования правового регулирования опеки и попечительства необходимо в главе 15 Кодекса о браке и семье РК внести изменения следующего характера: упорядочить нормы об опеке и попечительстве; четко определить полномочия государственных органов по опеке и попечительству, определить задачи и принципы их деятельности; определить основания установления и прекращения опеки и попечительства, разграничить юридическую ответственность государства и опекунов (попечителей) в данных отношениях; регламентировать правовой режим имущества граждан, нуждающихся в опеке (попечительстве), права и обязанности государственных органов по опеке и попечительству и опекунов и попечителей по его охране.

Немаловажным является закрепление норм, касающихся системы мер государственной поддержки опеки и попечительства, надзор и контроль за деятельностью как опекунов и попечителей, так и органов опеки и попечительства.

Контроль осуществления деятельности по опеке и попечительству должен быть одним из основных принципов государственного регулирования данных отношений. Но, пожалуй, ведущим принципом их государственного регулирования является принцип обеспечения защиты прав и законных интересов подопечных. Уместно заметить, что названное положение является не только принципом, но и задачей государственного регулирования опеки и попечительства и как главная цель самой опеки (попечительства).

Вряд ли это можно отнести к недостаткам закона как с содержательной, так и с юридико-технической точки прения. Такое сочетание в одном и том же положении различных аспектов правового регулирования общественных отношений встречается нередко. Так, в цивилистической доктрине начало юридического равенства экономически самостоятельных субъектов гражданско-правовых отношений именуется как принципом, так и методом гражданского права [3].

В числе задач государственного регулирования опеки и попечительства называет также: обеспечение своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства и их устройстве; обеспечение достойного уровня жизни подопечных; обеспечение исполнения опекунами и попечителями, а также органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий; обеспечение государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и интересов подопечных, и стимулирования такой деятельности.

Правительством РК утверждены правила осуществления функций государства по опеке и попечительству (Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 марта 2012 года №382). Правила осуществления функций государства по опеке и попечительству разработаны в соответствии с Кодексом Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года "О браке (супружестве) и семье [4].

Кодекс Республики Казахстан "О браке и семье" определено, что опека и попечительство устанавливаются в отношении недееспособных и не полностью дееспособных граждан и прекращаются при приобретении или восстановлении в полном объеме гражданской дееспособности.

Следует отметить, что при разработке раздела 4 "Об опеке и попечительстве" авторы использовали положительный опыт зарубежного законодательства - нормы об опеке и попечительстве, содержащиеся в праве Германии, Франции, Швеции, канадской провинции Квебек, Китая, Японии, Латвии, Азербайджанской Республики, республик Беларусь, Украина и других государств. опека попечительство правовое регулирование

Вместе с тем, в разделе 4 "об опеке и попечительстве" указанного кодекса имеются некоторые замечания.

1. Кодекс РК "О браке и семье" предлагает практически только две формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, сопровождающиеся обязательной передачей в семью законного представительства: усыновление и опеку (попечительство). Тем самым практически уничтожены активно развивающиеся формы распределения прав и обязанностей по защите прав ребенка между семьей, органами опеки и социальными патронатными службами.

Так пункт 2 статьи 122 "Опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия. Если это не противоречит интересам подопечного, преимущественное право на назначение опекуном или попечителем имеют супруг, родители, родственники или другие лица, близкие к подопечному. Допускается назначение одного опекуна или попечителя для нескольких лиц, если нет противоречий между интересами подопечных".

В Кодексе на наш взгляд существует некая неясность относительно того, что если допускается назначение одного опекуна для нескольких лиц, то почему изначально не указано, что опекуном может быть, лишь одно лицо и для одного подопечного? Также возникает вопрос, может ли быть несколько опекунов для одного подопечного?

Не ясно, почему в таком случае нельзя разграничить законное представительство между физическим и юридическим лицами (как это предлагается в патронатном воспитании) и что как раз и несет защитную функцию, гармонично сочетая возможности и семьи, и учреждения.

2. Не ясна ситуация, кто же именно является законным представителем ребенка в случае "временного помещения ребенка в учреждение". В этом случае не ясны и права и обязанности учреждений, которым под надзор будут временно передаваться дети. Права и обязанности в отношении ребенка возникают лишь у учреждений в случае помещения ребенка на постоянной основе), без прекращения каких бы то ни было прав опекунов и законных представителей детей.

3. Нереалистичны сроки и процедуры описи имущества ребенка (трехдневный срок), и вызывают сомнение все вопросы связанные с условиями использования опекуном имущества и жилья подопечных, в особенности оплата услуг опекуна за счет средств подопечного.

4. Законопроект закрепляет гражданско-правовой характер отношений в опекунских и приемных семьях. В то время как все опекуны, приемные семьи требуют признания значимости их труда и сохранения трудового стажа. Некоторые специалисты считают, что характер отношений в таких семьях, в семьях патронатных воспитателей больше всего похож на труд надомников.

5. Вызывает тревогу фактическое упразднение приемной семьи и замена ее опекой по договору. Эта мера в правовом смысле оправдана, но несвоевременна. По статистике Комитета по охране прав детей Министерства образования и науки - в патронатных семьях воспитываются 1531 казахстанских детей [5]. Т.е. тысячи опекунов должны будут ВСЕ документы оформить заново. Сотни тысяч бабушек захотят получать вознаграждение - за свои труды. Не ясно, за счет каких средств пойдут эти выплаты и предусмотрены ли эти средства в бюджете.

6. Кодекс РК "О браке и семье" оперирует понятием "дети, оставшиеся без попечения родителей", в то время как и на республиканском и на региональном уровнях должна решаться и фактически решается другая задача: помощь детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. В связи с этим необходимо оперировать единым понятием детей, нуждающихся в помощи государства. Кодекс не предлагает никаких мер по организации помощи таким детям. Таким образом, младенец, сиротство (или социальное сиротство) которого официально не установлено, не может быть передан в семью, в то время как именно в первые месяцы жизни он особенно нуждается в семейном уходе.

7. Как самих детей, так и все функции опекунов и попечителей, в том числе полномочия по законному представительству, планируется передавать не только воспитательным учреждениям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо специализированным организациям систем здравоохранения и социальной защиты населения, но и иным организациям, оказывающим образовательные, социальные и иные услуги.

Неясно, о каких иных услугах идет речь, не обозначен даже примерный перечень организаций, которым можно передавать детей, не определены хотя бы примерные требования, которым должны отвечать эти организации, не говоря уже о необходимости лицензирования специализированной деятельности по опеке и попечительству. Более того, таким организациям разрешается временная передача детей в семьи граждан, при этом на них не возлагается даже обязанность проверять условия жизни такой семьи, удостоверяться в личной безопасности ребенка и - благоприятных условиях его пребывания в такой семье. Таким образом, на такие организации, особенно при временной передаче детей в семьи граждан, и на принимающих граждан не возлагается никаких обязанностей, соответственно они не несут никакой юридической ответственности, от них не требуется никакого профессионализма.

8. Итак, функции государства в лице органов опеки и попечительства как органов исполнительной власти по существу сводятся к функциям менеджера: выявить детей и взрослых, нуждающихся в опеке и попечительстве, рассмотреть документы, распределить подопечных, особенно детей, назначить опекуна (попечителя), заключить договор, выплатить вознаграждение. Таким образом, функции органов опеки превращаются в сугубо административную деятельность, в которой отсутствует помогающая, социально-реабилитационная компонента. Судьба подопечных, особенно детей, снова окажется в руках чиновников, которые могут и не видеть ребенка и будут определять его дальнейшую жизнь исключительно на основании документов.

9. Отсутствует система критериев отбора приемных родителей, государственными органами по опеке и попечительству в силу рабочей загруженности, которые не в силах определить степень социально-психологической адаптации ребенка, его психологической защищенности в чужой семье. Они могут определить лишь формальные показатели, прежде всего, отражающие содержание ребенка в семье и его образование (оценки в школе). Таким образом, функция по мониторингу семей, взявших на патронатное воспитание детей, не реализуется в полном объеме.

Подводя итоги сказанному, мы пришли к следующему выводу:

1. Исследование опеки и попечительства как правового института, как системы правоотношений, как формы устройства граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите, и как вида социальной заботы дает основания утверждать следующее:

а) Термин "опека и попечительство" нельзя свести ни к одному из указанных понятий ввиду его многозначности. Более того, он может обозначать также деятельность органов опеки и попечительства по устройству граждан, подлежащих опеке (попечительству), как деятельность самих опекунов и попечителей по осуществлению опеки и попечительства и как правовое состояние, в котором находится соответствующий подопечный после установления над ним опеки (попечительства).

2. Проведена научная классификацию по различным критериям видов и форм опеки и попечительства, необходимая и полезная для более эффективного практического применения соответствующих норм. Разновидностями опеки (попечительства) являются: временная опека, в том числе предварительная опека и опека по совместному заявлению родителей ребенка, опека, назначаемая по заявлению единственного родителя ребенка в случае его смерти, а также попечительство, назначаемое по заявлению несовершеннолетнего, достигшего возраста четырнадцати лет.

Возможность появления таких разновидностей опеки (попечительства), как соопекунство, т.е. наличие у одного подопечного нескольких опекунов (попечителей), и напротив, наличие у одного и того же опекуна (попечителя) нескольких подопечных. Можно говорить и о различных формах опеки и попечительства, к примеру, о договорной и внедоговорной форме, об опеке и попечительстве в форме приемной семьи, патронатной семьи (патроната, патронатного воспитания) и в иных формах.

3. Однако широкие возможности для осуществления опеки и попечительства в различных видах и формах порождают ряд проблем, требующих законодательного решения. Возможность установления предварительной опеки или попечительства без проверки личности временного опекуна (попечителя), что может быть причиной нарушения со стороны этих лиц законных прав и интересов подопечных.

Не предусмотрена возможность назначения опеки и попечительства по заявлению единственного родителя или одного из родителей при отсутствии согласия другого на период, когда родитель, проживающий совместно с ребенком, не может по уважительной причине осуществлять свои права и исполнять обязанности. Не предусмотрена возможность установления опеки или попечительства также по заявлению родителей или одного из них по усмотрению самих органов опеки и попечительства, в тех случаях, когда у родителей нет кандидатуры конкретного лица, которую они могли бы предложить в качестве временного опекуна или попечителя.

Вызывает возражения также превращение в опеку и попечительство таких прогрессивных в социальном отношении форм устройства детей, нуждающихся в помощи государства, как приемная и патронатная семья. В кодексе РК "О браке и семье" отсутствуют четкие критерии, при наличии которых опека и попечительство могут осуществляться возмездно, что может свести к нулю возможность реализации основного принципа осуществления опеки и попечительства - принципа безвозмездности, выработанного еще в римском праве и воспринятого как странами континентальной правовой семьи, так и Казахстаном.

4. Органы опеки и попечительства более, чем когда-либо прежде полностью освобождены от всякого рода социальной помощи опекунам и попечителям и от какой-либо ответственности за судьбу подопечного, если опекуны или попечители ими назначены своевременно. Их деятельность сведена к чисто административным, властно-распорядительным полномочиям.

Литература

1. Гулидов П.В. Объективные предпосылки изменения российского законодательства об опеке и попечительству/ Журнал Российского права, 200б. -№6. -е. 8-9.

2. Гражданский Кодекс РК (общая часть) //http://online.zakon.kz.

3. Гражданское право. Учебник /Под рею А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. В 3-х т. Т.1. - М.: Проспект, 2003. -с. 16, 38.

4. Правила осуществления функций государства по опеке и попечительству разработаны в соответствии с Кодексом Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года "О браке (супружестве) и семье // http://online.zakon.kz.

5. Патронат надежда на будущее // http://articles.gazeta.kz/art.asp?aid=88752.

Размещено на Allbest.ru