Право покликано стабілізувати конфлікт інтересів, і сприяти розвитку суспільно корисних видів діяльності [1, с.60].

Правові засоби лише своїм існуванням не захищають від негативних процесів у суспільстві, адже вони повинні застосовуватися комплексно й у чітко визначеному порядку. Законодавець, формуючи право, і суб'єкт правозастосування, реалізуючи його, зобов'язаний ураховувати відповідність обраних юридичних засобів поставленим цілям, оскільки ефективність регулювання визначається стабільністю.

У ролі комплексних правових засобів, що поєднують у собі як регулятивні, так і охоронні засади, які здатні швидко реагувати на істотні зміни у суспільстві та економіці, виступають правові режими. Завдяки своїм специфічним рисам вони забезпечують концентрацію у кожній управлінській ситуації взаємопов'язаних, оптимально підібраних та упорядкованих юридичних інструментів.

Правові режими можна розглядати як проміжні ланки між нормативним актом і правозастосовною практикою. Тому від якості їх використання в обох сферах раціонального закріплення у законодавстві залежить успіх управлінського процесу [2, с.274275].

Метою цього дослідження є теоретичне осмислення місця надзвичайних адміністративно-правових режимів у класифікації правових режимів, яке базується на їх особливостях, специфіці нормативного закріплення. Проблемою поділу правових режимів, адміністративно-правових режимів та надзвичайних адміністративно-правових режимів займалися такі вчені, як: С.С. Алексєєв, Д.М. Артамонов, Д.М. Бахрах, М.В. Білоконь, B.М. Гессен, А.В. Грязнов, В.В. Гущин, П.В. Дерев'янко, С.В. Ківалов, О.О. Крестьянінов, C.О. Кузніченко, С.С. Маїлян, Н.І. Матузов, A.В. Малько, Ю.М. Оборотов, І.С. Розанов, B.Б. Рушайло, С.В. Пчелінцев, Ю.О. Тихомиров та ін. Однак єдиної цілісної концепції місця надзвичайних адміністративно-правових режимів у системі правових режимів не визначено.

Перш ніж перейти до класифікації, слід наголосити, що існує безліч визначеннь поняття "правовий режим". Нам імпонує думка авторського колективу підручника Загальна теорія держави і права, який під правовим режимом розуміє певний порядок правового регулювання, що забезпечується через особливе поєднання залучених для його здійснення способів, методів і типів правового регулювання [3, с.410].

Правові режими класифікуються за різними підставами в залежності від:

1) предмета правового регулювання - конституційний, адміністративний, фінансовий, земельний та ін.;

2) (їх) юридичної природи - матеріальні і процесуальні;

3) змісту - господарської діяльності, валютний, митний та ін.;

4) суб'єктів, стосовно яких режим встановлюється, - режим біженців, вимушених переселенців, іноземців, осіб без громадянства і т. ін.;

5) функцій права - режим особливого регулювання і режим особої охорони;

6) форми вираження - законний і договірний;

7) рівня нормативних актів, якими вони встановлені, - регіональні, муніципальні і локальні;

8) сфер використання - внутрішньодержавні і міждержавні (режими економічних санкцій, територіальних вод, непоширення ядерної зброї) [4, с.4].

Виходячи з наведеного поділу правових режимів та тематики нашого дослідження, закцентуємо увагу на класифікації правових режимів у залежності від предмета правового регулювання, а саме, на адміністративно-правовому режимі.

Адміністративно-правовий режим встановлюються з метою забезпечення взаємодії державної адміністрації і приватних осіб на основі права, оскільки він супроводжує діяльність органів та посадових осіб державної адміністрації при їх взаємодії з громадянами і організаціями, а також між її ланками при реалізації ними своїх функціональних обов'язків та регулюванні різноманітних соціальних об'єктів і процесів [5, с.28].

Головна складність класифікації адміністративно-правових режимів полягає в тому, що існує безліч обставин, які впливають на їх зміст і характеристику.

Авторський колектив навчального посібника "Адміністративне право" наводить таку класифікацію адміністративно-правових режимів:

1. За масштабом волі громадян і організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб'єктивних прав розрізняють пільгові та обмежуючі режими. Перші надають громадянам і організаціям додаткові правила і свободи або пільги при здійсненні ними певних прав чи свобод, наприклад, пільги для учасників бойових дій. Другі, навпаки, запроваджують особливі правила використання громадянами і організаціями своїх прав і свобод або встановлюють заборону на здійснення ними певних прав і свобод, наприклад, ліцензування окремих видів підприємницької діяльності.

2. За глибиною змін у конституційному статусі громадян і організацій розрізняють звичайні та надзвичайні режими. Перші не змінюють конституційного статусу громадян і організацій; другі істотно обмежують їх права і свободи, вводять особливий порядок здійснення окремих видів конституційних прав і свобод.

3. За часом дії розрізняють ситуаційні (надзвичайний стан) та короткострокові (військовий стан, особливий стан) режими.

4. За територією дії розрізняють режими, що діють на всій території України або в окремих її регіонах чи місцевостях (режим прикордонної зони).

5. За окремими об'єктами розрізняють режими заповідників, заказників, отрутохімікатів, вогнепальної зброї та ін.

6. За видами діяльності розрізняють режими оперативно-розшукової діяльності; окремих видів підприємницької діяльності та ін. [6, с.325-326].

Проаналізувавши наведену класифікацію, ми можемо зазначити, що вона є не досить вдалою, оскільки надзвичайні режими науковці відносять до критерію глибини змін у конституційному статусі громадян, забуваючи при цьому, що останні здійснюють і інші, не менш важливі функції. Крім того, незрозумілим є поділ адміністративних режимів на "ситуаційні", до яких відноситься надзвичайний стан та “короткострокові, до яких відноситься воєнний стан. На підтвердження хибності такої думки приведемо декілька прикладів. Так, надзвичайний стан, оголошений у Зімбабве в 1965 р., був скасований тільки у 1990 р., населення Марокко жило в умовах дії надзвичайного стану з 1965 до 1970 р. Населення Чилі жило в умовах дії надзвичайного стану 15 років, тож сказати, що надзвичайний стан є ситуаційним, на наш погляд, є не зовсім правильно. Крім того, в Пакистані воєнний стан діяв з 1971 р. до 1978 р., на Філіппінах з 1972 р. до 1978 р. [7, с.8], що дає нам підстави стверджувати, що ні про яку короткостроковість не може бути мови. Крім того, науковці цілком необгрунтовано вводять поняття "особливий стан", яке в чинному законодавстві України взагалі не закріплене.

Більш вдалою вбачається класифікація адміністративно-правових режимів, що запропонована К.В. Ростовською Так, авторка поділяє адміністративно-правові режими:

1. За глибиною змін у конституційному статусі громадян і організацій:

1.1 звичайні; 1.2 надзвичайні режими.

2. За масштабом волі громадян і організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб'єктивних прав:

2.1 пільгові; 2.2 обмежуючі режими.

3. За територією їх дії:

3.1 режими, що діють на всій території України;

3.2 режими, що діють в окремих регіонах чи місцях.

4. За часом дії:

4.1 постійні, 4.2 тимчасові режими.

5. За окремими об'єктами:

5.1 режими заповідників, 5.2 вогнепальної зброї,

5.3 отруйних речовин, 5.4 режими паспортизації.

6. За видами діяльності:

6.1 оперативно-розшукової діяльності,

6.2 окремих видів підприємницької діяльності та ін.

7. За метою встановлення:

7.1 забезпечення стабільності держави,

7.2 режими для громадян, 7.3 обліково-легалізуючі,

7.4 адміністративно-функціональні.

8. За ступенем належності до забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки країни:

8.1 режими, які передбачають забезпечення прикордонної безпеки (режим державного кордону; прикордонний режим; режим у пунктах пропуску через державний кордон); 8.2 режими, які передбачають забезпечення національної безпеки та громадського порядку; 8.3 режими, які передбачають забезпечення громадського порядку та громадської безпеки [8, с.86].

Зовсім іншою є класифікація І.С. Розанова, який адміністративно-правові режими розділяє на п'ять груп. До першої групи науковець відносить режими, спеціально націлені переважно на забезпечення інтересів державної безпеки країни: адміністративно - правові режими захисту державної таємниці, прикордонний режим, режим в'їзду і виїзду із країни. Заходи цих режимів спрямовані на усунення причин і перекриття каналів витоку таємних відомостей із сфери, яка охороняється, на недоторканність та належну охорону державного кордону, на недопущення на територію країни членів терористичних та інших злочинних організацій.

До другої групи входять режими, які передбачають рівною мірою інтереси забезпечення безпеки держави та охорони громадського порядку. Типовими представниками цього виду режиму є адміністративно-правовий режим проживання і пересування іноземців на території країни, а також режим забезпечення безпеки цивільної авіації від актів незаконного втручання.

Третя група режимів встановлюється переважно з метою охорони громадського порядку. До них входять режими, що відносяться до так званої дозвільної системи (порядок придбання, збереження, використання вогнепальної зброї, вибухових речовин, радіоактивних ізотопів, отрути, отрутохімікатів, наркотичних препаратів та ін.), паспортна система тощо.

Четверту групу складають адміністративно - правові режими, які сприяють досягненню мети і завдань інших галузей управління, а також окремі режимні заходи щодо забезпечення зовнішньої і внутрішньої безпеки (митний режим, санітарний режим та ін.).

До останньої, п'ятої групи відносяться комплексні режими, що мають на меті збереження обороноздатності країни, державної безпеки, громадського порядку, здоров'я і безпеки громадян в умовах настання виняткових обставин (військова загроза, стихійні лиха, епідемії, епізоотії, масові безпорядки та ін.). Такими режимами, які вирішують комплексні завдання, є правовий режим надзвичайного стану і режим воєнного стану [9, с.8788].

На наш погляд, найбільшу значимість для визначення місця надзвичайних адміністративно-правових режимів при поділі адміністративно - правових режимів має класифікація надана В.Б. Рушайлом та С.С. Маїляном. Науковці поділяють адміністративно-правові режими за ступенем їх належності до забезпечення зовнішньої і внутрішньої безпеки держави на три групи [10, с.87]. До першої групи входять режими, спеціально націлені на забезпечення інтересів національної безпеки країни - безпеки держави. Це адміністративно-правовий режим захисту державної таємниці, прикордонний режим, режим в'їзду на територію країни та виїзду з її території.

Другу групу складають режими, які встановлюються переважно з метою забезпечення суспільної безпеки. До них входять режими ліцензійно-дозвільної системи, паспортно-візової системи, санітарний режим та митний режим.

До третьої групи режимів входять комплексні режими, що переслідують мету підтримки обороноздатності країни, суспільної безпеки і безпеки громадян в умовах настання надзвичайних ситуацій [10, с.25; 5, с.39-40].

Як бачимо, класифікації досить різноманітні і, щоб визначитись з місцем надзвичайних адміністративно-правових режимів, необхідно з'ясувати, що законодавчо закріплене під тим чи іншим видом надзвичайних адміністративно - правових режимів, а саме, - правового режиму воєнного та надзвичайного стану.

Згідно зі ст.1 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" [11], воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення національної безпеки, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Відповідно до ст.1 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану" [12], надзвичайний стан - це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров'ю громадян, або при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства, і передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення безпеки і здоров'я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Надзвичайна ситуація - це обстановка на окремій території чи суб'єкті господарювання на ній або водному об'єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров'ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об'єкті, провадження на ній господарської діяльності (ст.2 Кодексу цивільного захисту України) [13]. Законодавчого закріплення дістала надзвичайна екологічна ситуація. Відповідно до Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації", під надзвичайною екологічною ситуацією розуміють надзвичайну ситуацію, при якій на окремій місцевості сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави (ч.2 ст.1 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації") [14].

З огляду на викладене вище, визначимо ознаки надзвичайних адміністративно-правових режимів, до яких відносяться: сфера їх застосування - встановлюються в сфері діяльності публічної влади у зв'язку із виконанням органами державної влади і місцевого самоврядування своїх обов'язків забезпечити безпеку, охорону, захист; розпорядження, що утворюють режимні правила, - зобов'язальні та заборонні норми, такі, що обмежують загальну правосуб'єктність фізичних і юридичних осіб; обов'язковими суб'єктами спеціальних адміністративно-правових режимів є виконавчі органи публічної влади; застосування адміністративно-правового методу впливу при регулюванні правовідносин, що виникають між населенням і органами публічної адміністрації з приводу дотримання режимних правил; порушення правил режиму тягне за собою заходи дисциплінарного і адміністративного примусу [15, с.415].

На нашу думку, використовуючи наведені напрацювання вчених-правників, враховуючи норми законодавства України та власні переконання, адміністративно-правові режими необхідно класифікувати:

1. За ступенем належності до забезпечення безпеки:

а) надзвичайні режими (правовий режим воєнного стану; правовий режим надзвичайного стану, правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації);

б) режими, які забезпечують державну безпеку (правовий режим державної таємниці; прикордонний режим; режим в' їзду на територію України і виїзду з неї та ін.);

в) режими, які забезпечують охорону громадського порядку (режим ліцензійно-дозвільної системи; режим паспортно-візової системи) та ін.

2. За територією дії:

а) режими, що діють на всій території України;

б) режими, що діють в окремих регіонах чи місцевостях.

Наприклад, правовий режим надзвичайного стану може діяти як на всій території України так і в окремих її регіонах чи місцевостях; воєнний стан може вводитися на всій території України і в окремих місцевостях країни; зоною надзвичайної екологічної ситуації може оголошуватися окрема місцевість країни, на якій виникла надзвичайна екологічна ситуація.

3. За часом дії:

а) постійні;

б) тимчасові.

Наприклад, надзвичайний стан в Україні може бути введено на строк не більш як 30 діб і не більш як 60 діб в окремих її місцевостях. У разі необхідності надзвичайних стан може бути продовжений Президентом України, але не більш як на 30 діб (ст.7 Закон України "Про правовий режим надзвичайного стану"). Інша норма міститься в ст.7 Закону України "Про правовий режим воєнного стану". Звісно, що в наведеному нормативному акті часу, на який може бути введено воєнний стан не зазначено, однак, міститься вказівка, що у разі усунення загрози нападу чи небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, воєнний стан скасовується. Не міститься жодних часових рамок оголошення окремої території чи місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації. Так, відповідно до ст.6 Закону, в Указі Президента України зазначається час, з якого окрема місцевість оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації і строк, на який територія оголошується такою зоною.

4. За окремими об'єктами:

а) режими заповідників та заказників;

б) режими отрутохімікатів;

в) режими вогнепальної зброї та ін.

5. За видами діяльності:

а) оперативно-розшукової діяльності;

б) окремих видів підприємницької діяльності та ін.

6. За масштабом волі громадян і організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб'єктивних прав:

а) пільгові;

б) обмежуючі (правовий режим надзвичайного стану, правовий режим воєнного стану, правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації та ін.).

Найяскравіше проявляються обмеження прав і свобод фізичних і юридичних осіб під час дії надзвичайних адміністративно-правових режимів. Приміром, в умовах дії надзвичайного стану може бути запроваджене примусове відчуження або вилучення майна у юридичних і фізичних осіб, запровадження особливого порядку розподілення продуктів харчування і предметів першої необхідності та ін. (ст. ст.16, 17 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану"); в умовах дії воєнного стану можуть бути запроваджені такі заходи, як вилучення у громадян вогнепальної зброї та боєприпасів, холодної зброї, а у підприємств, установ і організацій також навчальної та бойової техніки, вибухових, радіоактивних речовин і матеріалів, сильнодіючих хімічних та отруйних речовин та ін. (ст.15 Закону України "Про правовий режим воєнного стану"); під час оголошення території зоною надзвичайної екологічної ситуації проводиться відчудження об'єктів права приватної власності з обов'язковим наступним повним відшкодуванням їх вартості та ін. (ст.10 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації").

Звісно, в рамках наведеної класифікації не розкрито всіх особливостей притаманних надзвичайним адміністративно-правовим режимам, оскільки такий поділ, на наш погляд, був би однобічним та громіздким. У межах цього дослідження ми спробували не здійснювати пошук все нових і нових критеріїв класифікації, а відібрати лише ті з них, які дозволять найбільш чітко розмежувати і вивчити кожен із них. При цьому, виділити особливості групування того чи іншого виду надзвичайного адміністративно-правового режиму вбачається за доцільне в окремій класифікації.

адміністративний правовий режим надзвичайний

Література