Розмежування земель державної та комунальної власності: нова концепція

Размещено на http://allbest.ru

УДК 322.2

Розмежування земель державної та комунальної власності: нова концепція

Андрій Мартин, завідувач кафедри землевпорядного проектування

Національного університету біоресурсів і

природокористування України,

кандидат економічних наук

Сергій Гущик, начальник Головного управління

Держкомзему в Київській області

Людмила Гунько, начальник відділу Головного управління

Держкомзему в Київській області,

кандидат економічних наук

Вступ

Постановка проблеми. Стаття 13 Конституції України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР визначає, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходиться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією.

Як зазначає А.М. Мірошниченко, специфіка права комунальної власності полягає у суб'єктно-об'єктному складі, а також особливому порядку набуття та припинення такого права власності [1]. Стаття 142 Конституції України, статті 80, 83 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-ІІІ визначають суб'єктом права комунальної власності відповідні територіальні громади, що здійснюють право власності або безпосередньо (за допомогою місцевого референдуму, загальних зборів громадян - ст.ст. 7, 8 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»), або через органи місцевого самоврядування. Цими органами, відповідно ст.ст. 8-12, 80 та інших Земельного кодексу України, є відповідні місцеві ради: сільські, селищні, міські - щодо земель територіальних громад, районні, обласні та Верховна Рада АР Крим - щодо земель спільної власності територіальних громад. Порядок розмежування земель державної та комунальної власності був законодавчо врегульований ще у 2004 році (див. Закон України від 05.02.2004 № 1457-IV «Про розмежування земель державної та комунальної власності»). За даними Держземагентства в Україні підлягає розмежуванню понад 29 млн. гектарів земель державної власності. З моменту прийняття Земельного кодексу України органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади прийнято 4061 рішення щодо розмежування земель державної та комунальної власності на площу майже 8 млн. гектарів. Згідно з прийнятими рішеннями замовлено ще 1030 проектів землеустрою щодо розмежування земель державної та комунальної власності на загальну площу 1,6 млн. гектарів. Із загальної кількості замовлених проектів землеустрою затверджено лише 73 проекти на загальну площу 166 тис. гектарів. Дотепер жодного гектара землі офіційно не передано у комунальну власність.

Таким чином, більш ніж восьмирічне «пробуксовування» процесу розмежування земель державної та комунальної власності яскраво свідчить про необхідність удосконалення концептуальних засад його здійснення, що обумовлює значну актуальність розроблення нових науково-методичних та організаційно-правових підходів щодо інституціоналізації прав держави та територіальних громад на землю.

Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій. Правову основу розмежування складають Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР, Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-III, Цивільний кодекс України від 16.01.2003 № 435-IV, закони України від 05.02.2004 № 1457-IV «Про розмежування земель державної та комунальної власності», вiд 07.07.2011 № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр», від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій», від 17.06.2004 № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації» та деякі інші законодавчі акти. Питанням розмежування земель державної та комунальної власності в Україні присвячено роботи таких науковців як М.В. Воскобійник [2], А.М. Муховиков, Л.Я. Новаковський [3], А.М. Третяк [4] та деяких інших. В той же час, критичний науковий аналіз та обґрунтування альтернативних моделей розмежування земель в Україні майже не проводився.

Метою даної статті є критичний аналіз сучасного механізму розмежування земель державної та комунальної власності в Україні.

Виклад основного матеріалу

За даними державного земельного кадастру станом на 1 січня 2011 року у державній власності перебувало 29151,2 тис. га земель або 48,3 % території України. Із цієї площі 10806,3 тис. га (або 37,1 %) складають сільськогосподарські угіддя, в тому числі 5395,5 тис. га (або 18,5 %) орні землі. Із загальної площі нерозмежованих земель 50,0 % (14565,4 тис. га) представлені сформованими земельними ділянками, на яких розташовані 5,16 млн. землекористувань (тобто 20,3 % від загальної кількості сформованих в Україні земельних ділянок). право земля територіальний житловий

Несформованими у земельні ділянки залишаються 14585,8 тис. га земель, з яких: 7428,6 тис. га (50,9 %) становлять землі запасу; 1789,1 тис. га (12,3 %) - землі резервного фонду, що не надані в постійне користування; 1204,9 тис. га (8,3 %) - землі, не надані у власність або постійне користування в межах населених пунктів; 4163,2 тис. га (28,5 %) - землі загального користування.

Аналіз сучасного стану використання нерозмежованих земель державної власності в Україні (див. табл. 1) показує, що більша частина сформованих земельних ділянок розташована у населених пунктах (74,5 %), в той час, як за площею державних земель більше за їх межами (86,2 %).

Основною об'єктивною причиною, що до останнього часу стримувала проведення робіт з розмежування земель державної та комунальної власності є незаінтересованість як органів місцевого самоврядування, так і місцевих державних адміністрацій у проведенні розмежування земель і, як наслідок, низький рівень фінансування відповідних робіт.

Таблиця 1 - Сучасний стан використання нерозмежованих земель державної власності в Україні

Це пояснюється тим, що після проведення розмежування в межах населених пунктів органи місцевого самоврядування фактично мають втратити право розпоряджатися частиною нині нерозмежованих земель державної власності, а місцеві державні адміністрації не бажають втратити можливість розпоряджатися землями запасу за межами населених пунктів.

Недосконалим слід вважати існуючий Закон України від 05.02.2004 № 1457-IV «Про розмежування земель державної та комунальної власності», основними недоліками якого слід вважати:

- складну процедуру розмежування земель державної та комунальної власності, що не вирішує фундаментальної проблеми врегулювання конфлікту інтересів між органами державної влади та місцевого самоврядування у процесі розмежування;

- заплутаність повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо прийняття рішень та вирішення спорів при розмежуванні земель державної та комунальної власності;

- нечіткість критеріїв віднесення земель до державної власності;

- необхідність посвідчення права комунальної власності державним актом та виносу меж земельних ділянок в натуру (на місцевість);

- відсутність остаточного терміну завершення розмежування земель державної та комунальної власності.

- неузгодженість вимог Закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» та вимог Земельного кодексу України;

- невирішеності значної кількості питань управління землями державної та комунальної власності після розмежування.

Аналізуючи закріплені у статті 6 Закону України від 05.02.2004 № 1457-IV «Про розмежування земель державної та комунальної власності» [5] критерії виділення земель державної власності не можна не відмітити їх дискреційність, що пов'язується із складністю ідентифікації відповідних ділянок (територій) та їх меж (див. табл. 2).

Зважаючи на вищевикладене, авторами статті пропонується у порядку обговорення підхід, що має на меті завершити розмежування земель в силу закону та потребуватиме викладення у новій редакції Закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» та внесення змін до деяких інших законодавчих актів.

Таблиця 2 - Аналіз придатності критеріїв виділення земель державної власності, що визначені Законом України «Про розмежування земель державної та комунальної власності», для практичного застосування

Крім того, розмежування земель державної та комунальної власності в сучасних умовах, безперечно, слід здійснювати із урахуванням норм Конституції України, Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-IV, Земельного кодексу України, законів України від 07.07.2011 № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» та від 01.07.2004 № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Суб'єктом права власності на землі державної власності має бути визнана держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади відповідно до їх повноважень, що визначені Земельним кодексом України, законами України від 07.10.2010 № 2591-VI «Про Кабінет Міністрів України», від 17.03.2011 № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади», від 09.04.1999 № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації», від 04.03.1992 № 2163-XII «Про приватизацію державного майна», а також від 27.02.1991 № 791а-XII «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи».

В свою чергу, суб'єктами права власності на землі комунальної власності необхідно визнати територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, що визначені Земельним кодексом України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України від 15.07.1997 № 452/97-ВР «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування»:

- сільські, селищні та міські ради - щодо земель та земельних ділянок комунальної власності відповідних територіальних громад;

- районні та обласні ради - щодо земельних ділянок комунальної власності, що перебувають спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст.

Суб'єкти права власності на землі державної та комунальної власності повинні визначатися відповідно до повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування, які визначені статтею 122 Земельного кодексу України.

Варто відзначити, що процедура розмежування не повинна стосуватися земельних ділянок державної та комунальної власності, які вже перебувають у власності держави або територіальних громад, а саме:

а) сформовані земельні ділянки державної власності, які придбані або набуті органами державної влади:

- за цивільно-правовими угодами, в тому числі у процесі відчуження земельних ділянок, які перебували у власності фізичних або юридичних осіб, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності та у разі добровільної відмови власника від права на земельну ділянку;

- внаслідок прийняття спадщини;

- внаслідок примусового припинення права власності на земельну ділянку за рішенням суду;

- внаслідок конфіскації земельних ділянок за рішенням суду;

б) сформовані земельні ділянки комунальної власності, які придбані або набуті територіальними громадами:

- за цивільно-правовими угодами, в тому числі у процесі відчуження земельних ділянок, які перебували у власності фізичних або юридичних осіб, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності та у разі добровільної відмови власника від права на земельну ділянку;

- внаслідок прийняття спадщини або визнання спадщини відумерлою за рішенням суду;

- внаслідок примусового припинення права власності на земельну ділянку за рішенням суду.

Землі в межах державного кордону України, крім земельних ділянок приватної власності та вже сформованих земельних ділянок державної та комунальної власності, варто оголосити розмежованими на землі державної та землі комунальної власності, наприклад, з 1 січня 2012 року за такими критеріями:

1) в межах населених пунктів державною власністю визнаються сформовані земельні ділянки в межах населених пунктів:

а) які на момент розмежування надані у користування:

- підприємствами, установами та організаціями, які належать до сфери управління Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук;

- військовим частинам, установам, військово-навчальним закладам, підприємствам та організаціям Збройних Сил України, іншим військовим формуванням, утвореним відповідно до законів України;

- державним, в тому числі казенним, підприємствам, установам, господарським товариствам, у статутному (складеному) капіталі яких державі належать частки (акції, паї);

- суб'єктам діяльності у сфері використання ядерної енергії, яким в установленому законодавством порядку видано ліцензію на провадження діяльності у сфері використання ядерної енергії;

- суб'єктам космічної діяльності, яким в установленому законодавством порядку видано ліцензію на провадження господарської діяльності з розроблення, випробування, виробництва, експлуатації ракет-носіїв, космічних апаратів та їх складових частин, наземного комплексу управління космічними апаратами та його складових частин;

- Чорноморському флоту Російської Федерації для тимчасового перебування на території України;

б) які на момент розмежування за цільовим призначенням належать до земель:

- природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення під територіями або об'єктами загальнодержавного значення;

- оздоровчого призначення в межах курортів державного значення;

- історико-культурного призначення із об'єктами культурної спадщини національного значення, які занесені до Державного реєстру нерухомих пам'яток України;

- водного фонду під водними об'єктами загальнодержавного значення (крім підземних);

- промисловості, на яких здійснюється видобуток корисних копалин загальнодержавного значення відповідно до спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами;

в) які на момент розмежування перебувають в межах зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, та в адміністративних межах міста Севастополь (за межами населених пунктів);

2) в межах населених пунктів комунальною власністю слід оголосити сформовані земельні ділянки в межах населених пунктів, що не передані у державну власності, а також землі, що не надані у власність або користування в межах населених пунктів;

3) за межами населених пунктів комунальною власністю мають бути оголошені сформовані земельні ділянки, які на момент розмежування були надані у користування комунальним підприємствами, установами та організаціям;

4) державною власністю слід оголосити сформовані земельні ділянки за межами населених пунктів, що не передані у комунальну власність, а також землі, що не надані у власність або користування за межами населених пунктів.

Державну реєстрацію земельних ділянок державної власності слід здійснювати згідно Закону України «Про Державний земельний кадастр». При чому земельні ділянки, право користування на які виникло до 2004 року, слід вважати сформованими незалежно від присвоєння їм кадастрового номера та внесення відомостей про них до Державного реєстру земель. Державна реєстрація таких ділянок має здійснюватися на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за заявою користувачів земельної ділянки державної чи комунальної власності, при чому до технічної документації має додаватися документ, що підтверджує приналежність земельної ділянки до земель державної або комунальної власності відповідно до визначених критеріїв. Державна реєстрація права власності на сформовані земельні ділянки державної та комунальної власності має здійснюватися у відповідності до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень». Державну реєстрацію земельних ділянок комунальної власності та прав власності на них, що перебувають у спільній власності територіальних громад, доцільно здійснювати без визначення часток у праві власності за ініціативою відповідної районної і обласної ради.

Вирішення спорів щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок державної та комунальної власності в натурі (на місцевості) для їх державної реєстрації необхідно здійснювати у загальному порядку, що визначений главою 25 Земельного кодексу України.

Право власності на землі державної або комунальної власності, що не сформовані у земельні ділянки як об'єкти цивільних прав, має виникати без державної реєстрації прав на них в межах відповідних адміністративно-територіальних утворень. Землями державної власності, що не сформовані у земельні ділянки як об'єкти цивільних прав, слід вважати усі землі (крім сформованих земельних ділянок) за межами населених пунктів, в тому числі в межах міських рад за межами населених пунктів, відомості про які на дату розмежування наявні у Державному земельному кадастрі. За аналогічним принципом, землями комунальної власності, що не сформовані у земельні ділянки як об'єкти цивільних прав, мають бути визнані усі землі (крім сформованих земельних ділянок) в межах населеного пункту (села, селища, міста). Зміна меж адміністративно-територіальних утворень після дати розмежування не повинна тягнути за собою перехід права власності на землі державної або комунальної власності, що не сформовані у земельні ділянки як об'єкти цивільних прав. Передачу земель державної власності у комунальну власність та земель комунальної власності у державну власність слід здійснювати після формування земельних ділянок як об'єктів цивільних прав у порядку визначеному Земельним кодексом України та Законом України «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності».

Надзвичайно важливою задачею є врегулювання проблеми правонаступництва при розмежуванні земельних ділянок державної та комунальної власності, адже, приміром, у населених пунктах земельні ділянки, що передані у користування органами місцевого самоврядування, можуть бути віднесені до земель державної власності. Зокрема, права фізичних та юридичних осіб на користування земельними ділянками (постійне користування, оренда, суперфіцій, емфітевзис, сервітут тощо) при розмежуванні земельних ділянок державної та комунальної власності не повинні припинятися.

На нашу думку, суб'єкти права власності на земельні ділянки державної та комунальної власності мають повідомити фізичних та юридичних осіб, у яких право користування земельними ділянками державної власності виникло до дати розмежування на підставі цивільно-правових угод (договору оренди земельної ділянки, договору емфітевзису, договору суперфіцію, договору земельного сервітуту тощо) про розмежуванні земельних ділянок державної та комунальної власності у формі публічної оферти, що публікується у друкованих засобах масової інформації.

У публічній оферті новий суб'єкт права власності на земельні ділянки державної та комунальної власності має зазначити:

- найменування, місцезнаходження та банківські реквізити суб'єкта права власності на земельні ділянки державної та комунальної власності;

- критерії розмежування земельних ділянок;

- адміністративно-територіальні одиниці в межах яких суб'єкт права власності на землі державної та комунальної власності здійснює свої повноваження;

- повідомлення про перехід з дати розмежування до відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування права власності на земельні ділянки державної та комунальної власності та збереження за фізичними та юридичними особами права та умов користування земельними ділянками, яке виникли на підставі цивільно-правових угод.

Форма публічної оферти суб'єкта права власності на земельні ділянки державної та комунальної власності має бути встановлена Кабінетом Міністрів України. Після публікації публічної оферти суб'єкта права власності на земельні ділянки державної та комунальної власності до нього мають перейти обов'язки наймодавця згідно статті 770 Цивільного кодексу України, а цивільно-правові угоди (договори оренди земельних ділянок, договори емфітевзису, договори суперфіцію, договори земельного сервітуту тощо) на підставі яких у фізичних та юридичних осіб виникло право користування земельними ділянками державної та комунальної власності мають застосовуватися із урахуванням цієї оферти щодо визначення власника земельної ділянки.

Висновки

Розмежування земель державної та комунальної власності слід розглядати як важливу передумову інституціоналізації прав держави та територіальних громад на землю. Головною метою розмежування є створення умов для реалізації органами державної влади та органами місцевого самоврядування конституційних прав власності на землю Українського народу, захисту прав землекористувачів усіх форм власності та господарювання.

Запропонований авторами підхід до завершення розмежування земель державної та комунальної власності, що базується на оголошені земель одномоментно розмежованими за визначеними законом критеріями, дозволяє кардинально спростити процес розмежування, мінімізувати витрати суспільних ресурсів на його проведення, а також уникнути виникнення конфлікту інтересів між органами влади.

Список літератури

1. Мірошниченко А.М. Земельне право України: Навчальний посібник. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2007 - 432 с.

2. Воскобійник М.В. Правове забезпечення формування комунальної власності на землю: дис... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. - Х., 2006. - 186 с.

3. Муховиков А.М, Новаковський Л.Я. Комунальна власність на землю. - К. : Урожай, 2005. - 146 с.

4. Третяк А.М, Другак В.М, Нешик С.С. Формування земельних відносин при розмежуванні земель державної та комунальної власності. - К.: НАДУ, 2004. - 60 с.

5. Мартин А.Г., Підручний А.І. Розмежування земель державної та комунальної власності: організаційно-методичний механізм // Землеустрій і кадастр. - № 3. - 2008. - С. 26-36.

Размещено на Allbest.ru