Нова концепція формування водоохоронних обмежень у використанні земель

Размещено на http://allbest.ru

Національний університет біоресурсів і природокористування України УДК 322.2

Нова концепція формування водоохоронних обмежень у використанні земель

Інна Покидько, аспірантка

Андрій Мартин, завідувач

кафедри землевпорядного проектування,

кандидат економічних наук

Вступ

Постановка проблеми. Чиста прісна вода належить до числа найважливіших та незамінних для людини природних ресурсів. Водні ресурси у свої сукупності складаються з поверхневих і підземних вод, що придатні для використання в галузях економіки. Частина водокористувачів (промисловість, сільське і комунальне господарства) безповоротно забирають воду з рік, озер, водосховищ, водоносних горизонтів. Інші використовують не саму воду, а її енергію, водну поверхню або водоймище загалом (гідроенергетика, водний транспорт, рибництво). Водойми мають велике значення для відпочинку, туризму, спорту.

Однією із найважливіших передумов збереження та примноження водних ресурсів в сучасних умовах стає формування водоохоронних обмежень у використанні земель - водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, пляжних зон, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, які покликані створити режим використання прибережних територій, що попереджуватиме їх забруднення, засмічення і вичерпання, знищення навколоводних рослин і тварин, а також зменшення коливань стоку. В той же час, інформація про водоохоронні обмеження у використанні земель у Державному земельному кадастрі у даний час практично відсутня, що створює широке поле для непорозумінь та зловживань при розпорядженні прибережними землями та призводить до інтенсивної деградації акватичних екосистем. Незареєстровані належним чином водоохоронні обмеження у використанні земель можна вважати юридично нікчемними, що дозволяє здійснювати безконтрольну приватизацію та забудову прибережних територій, розміщувати в їх межах джерела забруднення та засмічення вод,

Пунктом 183.3 Національного плану дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», який затверджено Указом Президента України від 12.03.2012 № 187/2012, Мінагрополітики України та Мінприроди України доручено до грудня 2012 року забезпечити встановлення водоохоронних зон, прибережних захисних смуг вздовж річок, морів, навколо озер, водосховищ та інших водойм, а також встановлення пляжних зон, внаслідок чого до Державного земельного кадастру має бути внесена інформація щодо всіх водоохоронних зон, прибережних захисних смуг уздовж морів, а також щодо 70 % водоохоронних зон уздовж річок, навколо озер, водосховищ та інших водойм, пляжних зон.

Таким чином, важливою задачею землевпорядної науки стає обґрунтування нових підходів до формування водоохоронних обмежень у використанні земель, що дозволятимуть невідкладно та з мінімальними витратами суспільних ресурсів встановити посилений природоохоронний режим прибережних територій.

Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій. Питанням раціонального використання та охорони водних ресурсів України, а також формуванню водоохоронних обмежень у використанні земель присвячено роботи таких науковців як С.А. Дубняк, С.С. Дубняк [1], О.П. Канаш [2], М.М. Паламарчук, В.А. Сташук, А.І. Томільцева, М.Г. Томільцев, М.А. Хвесик, Р.П. Філімоненко, В.Я. Шевчук [3], А.В. Яцик [4] та деяких інших. В той же час, критичний аналіз існуючих підходів до формування водоохоронних обмежень у використанні земель, що значною мірою успадкований з радянських часів, здійснюється у недостатній мірі.

Метою даної статті є аналіз існуючих підходів до формування водоохоронних обмежень у використанні земель та обґрунтування нової концепції встановлення посиленого природоохоронного режиму використання навколоводних територій.

Виклад основного матеріалу

В Україні у середній за водністю рік загальні запаси природної води складають 94 км³, з яких доступні для використання 56,2 км³. Основна частина водних ресурсів, що постійно відновлюються, припадає на річковий стік - 85,1 км³ (без Дунаю). 60 % річкового стоку формується на території України (місцевий стік), 40 % - за її межами (транзитний стік).

Водні ресурси України в цілому характеризуються як недостатні. У маловодні роки дефіцит води відчувається навіть у басейнах великих рік. Щонайбільше свіжої води (48 % загального споживання) використовує промисловість, 40 % води йде на потреби сільського господарства, 12 % припадає на комунальне господарство міст та інших населених пунктів.

Головними ріками України є Дніпро (загальна довжина 2201 км, у межах України 981 км; середній річний стік 53,5 км³), Дністер (загальна довжина 1362 км, у межах України 705 км; стік 8,7 км³), Південний Буг (довжина 806 км; стік 3,4 км³), Сіверський Донець (загальна довжина 1053 км, у межах України 672 км; стік 5 км³).

Головна водна артерія Європи -Дунай - протікає по території України на порівняно невеликій ділянці 174 км; середній річний стік 123 км³ - переважно транзитний.

Всього на території України нараховується понад 70 тис. річок, але лише 117 з них мають довжину понад 100 км. Влітку річки стають маловодними, чимало з них міліють і навіть пересихають. Для затримання талих снігових вод і регулювання стоку на більшості рік створено водосховища (загальна кількість - 1057; здатні вмістити 55 км³ води).

Для постачання води у маловодні райони України збудовано канали: Північнокримський довжиною 400,4 км, Дніпро-Донбас - 550 км, Сіверський Донець-Донбас - 131,6 км тощо. На півдні України створено великі зрошувальні системи (Каховська, Інгулецька тощо). У районах надлишкового зволоження або уповільненого стоку діють меліоративні системи (Верхньоприп'ятська, Латорицька та інші). В Україні понад 20 тисяч озер, 43 з них мають площу, яка перевищує 10 км². Великі озера розташовані в плавнях Дунаю і на узбережжі Чорного моря (Ялпуг, Сасик та ін.). Найбільше озеро Полісся - Світязь. Синевир - найбільше озеро Карпат. Загальна площа боліт становить 12 тис. км², при чому розташовані вони переважно в Поліссі. Розрахункові запаси прісних підземних вод дорівнюють 27,4 км³, з яких 8,9 км³ не пов'язані з поверхневим стоком.

Загалом, землі водного фонду займають в Україні 2422,5 тис. га або 4,01 % території держави, в тому числі: природні водотоки (річки та струмки) - 241,2 тис. га (10,0 %); штучні водотоки (канали, колектори, канави) - 179,8 тис. га (7,4 %); озера, прибережні замкнуті водойми, лимани - 873,6 тис. га (36,1 %); ставки - 336,5 тис. га (13,9 %); штучні водосховища - 791,4 тис. га. (32,7 %).

Найважливішими водоохоронними обмеженнями у використанні земель слід визнати водоохоронні зони та прибережні захисну смуги, які мають виконувати функцію «природного буфера» між водним об'єктом та створеними людиною виробничо-господарськими та будівельними системами, які здатні негативним чином впливати на стан та якість вод.

Нормативно-правову та методичну основу формування водоохоронних обмежень у використанні земель у даний час складають: Водний кодекс України від 06.06.1995 № 213/95-ВР; Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-III; постанова Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 № 486 «Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них»; ДБН 360-92** «Містобудування.

Планування і забудова міських і сільських поселень»; СОУ 00032632-005:2009 «Землеустрій. Проекти землеустрою щодо створення водоохоронних зон. Правила розроблення» (затверджений наказом Держкомзему від 17.07.2009 № 375); Методика упорядкування водоохоронних зон річок України [5]; ВБН 33-4759129-03-05-92 «Проектування, упорядкування та експлуатація водоохоронних зон водосховищ». В узагальненій формі сучасні нормативні вимоги до визначення меж водоохоронних зон, прибережних захисних та пляжних зон наведені у таблиці.

Таблиця - Нормативні вимоги до визначення меж водоохоронних зон, прибережних захисних та пляжних зон

Принагідно слід відзначити, що у світовій практиці немає єдиного загальноприйнятого підходу до формування спеціальних режимів використання прибережних територій. Зокрема, попри те, що у Європейському Союзі з 2002 року реалізуються Рекомендації щодо інтегрованого управління прибережними зонами (Integrated Coastal Zone Management), спільних норм щодо формування водоохоронних зон наразі немає. правовий природоохоронний екологічний

Наприклад, у Фінляндії законодавчі акти про збереження природи та про будівництво в загалі не згадують про водоохоронні обмеженні і ці питання вирішуються на рівні муніципалітетів.

Зазвичай будівництво дозволяється не ближче 20 метрів від берега, але для саун зроблений виняток - їх можна будувати ближче. В Латвії заборонене будівництво в межах 300-метрової берегової зони. В Литві формального обмеження немає, але всі водні джерела і шляхи знаходяться під охоронною держави, і будівництво там дозволено тільки за згодою державного керівництва. У Швеції стандартна ширина водоохоронної зони - 100-300 метрів від берегової лінії, однак місцева влада може розширювати і звужувати її. В межах зони заборонено не тільки нове будівництво, але й перебудова або земляні роботи. В Іспанії формально водоохоронних зон немає, але є вимога, що всі споруди, розміщенні в 30-метровій зоні навколо водоймищ або берега моря, повинні були обладнанні автономною системою очистки стічних вод. В Румунії водоохоронні зони існують навколо всіх водних джерел, при чому розмір зони залежить від розміру джерела і складає від 15 до 20 метрів. В Німеччині згідно з федеральним законом про воду всі джерела води і водні шляхи знаходяться під контролем федерального уряду, а тому будь-яка діяльність на берегах річок та озер можлива лише за спеціального дозволу відповідних органів влади.

Аналізуючи першопричини незадовільного стану формування водоохоронних обмежень у використанні земель в Україні, слід виділити, перш за все, такі чинники:

1. Існуюча нормативна база не передбачає «автоматичного» формування водоохоронних обмежень в силу закону і, натомість, вимагає здійснення досить складних спеціальних технічних процедур - розроблення відповідної проектної документації із землеустрою та внесення інформації про них до державного земельного кадастру. Розробка відповідної землевпорядної документації стає можливою лише за умов: наявності політичної волі у керівників органів територіального управління (органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій); наявності коштів на розроблення проектної документації; наявності суб'єктів господарювання, які спроможні виконати відповідні проектні роботи; готовності дозвільних органів погодити проектні напрацювання; спроможності кадастрово-реєстраційної системи реєструвати обмеження у використанні земель. Фактично, органи територіального управління наразі не мають жодної зацікавленості у встановленні водоохоронних обмежень у використанні земель, адже їх реальне формування обмежуватиме їх право розпоряджатися цінними прибережними територіями. Не зацікавлені у водоохоронних обмеженнях власники землі та землекористувачі, адже встановлення на земельній ділянці режиму обмеженої діяльності знижує її цінність як об'єкту нерухомого майна.

2. Попри те, що у радянський період роботи зі встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг малих річок в Україні переважно виконувались силами Республіканського проектного інституту по землевпорядкуванню «Укрземпроект», нині більшість суб'єктів господарювання, які виконують роботи із землеустрою, не мають належних науково-технічної, методичної та кадрової спроможності якісно виконувати розробку проектів землеустрою щодо формування водоохоронних обмежень у використанні земель.

Натомість, державні та приватні проектні організації, що спеціалізуються на водогосподарському будівництві та гідротехнічних проектно-вишукувальних роботах, у останні десятиріччя намагаються розробляти проекти формування водоохоронних зон, нерідко не маючи ліцензій на проведення робіт із землеустрою, не передаючи створені матеріали до Державного фонду документації із землеустрою та до Державного земельного кадастру, позбавляючи, таким чином, створену проектну документацію юридичної значимості.

3. Методичні засади проектування водоохоронних зон в Україні визначені у досить загальній формі, що характерна скоріше для наукових рекомендацій, а не нормативних документів.

Таким чином, проектант, не маючи однозначної вихідної інформаційної бази для проектування, спираючись на результати викушувань, що можуть інтерпретуватися у значному діапазоні значень, фактично одержує досить широкий спектр нечітких (дискреційних) повноважень, що, з одного боку, значно ускладнює сам процес проектування, а, з другого боку, дозволяє поставити під сумнів та оскаржити будь-які прийняті проектні рішення, адже «ціна питання» при містобудівному освоєнні прибережних територій часто є надзвичайно високою. Фахівці із водогосподарських проблем цілком справедливо критикують «геометричний» підхід до визначення прибережних захисних смуг, який встановлений чинним водним та земельним законодавством, адже він дійсно не дозволяє врахувати усі потенційні ризики екологічного та техногенного характеру [1].

Але слід також чітко усвідомлювати, що коли мова йдеться про формування обмежень, які здатні кардинально змінювати цінність земель та придатність окремих ділянок до використання у містобудівних цілях, неоднозначність нормативів та прийомів проектування фактично перетворює природоохоронну діяльність у процес «торгівлі» дозволами на будівництво у прибережних зонах, що є першим кроком до маніпулювання результатами проектно-вишукувальних робіт та системної корупції при плануванні територій.

4. Оскільки за два десятиріччя земельної реформи більше половини усіх земель України були передані у приватну власність переважно без реєстрації обмежень у використанні земельних ділянок (в т.ч. водоохоронних), за сучасних умов окремого економіко-правового врегулювання потребує проблема відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам та втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва при формуванні водоохоронних зон та прибережних захисних смуг. Очевидно, відповідні обмеження у використанні земель мають бути зареєстровані у Державному земельному кадастрі без виплати власникам землі та землекористувачам, а також бюджетам, відповідних компенсацій, адже за інших умов реальне формування водоохоронних обмежень у використанні земель не відбудеться взагалі.

Таким чином, зважаючи на вищевикладене, збереження існуючих підходів до формування водоохоронних обмежень у використанні земель призведе лише до подальшої консервації наявної незадовільної ситуації, коли реальне формування водоохоронних зон, прибережних захисних смуг та пляжних зон реально не здійснюється, а землекористування на прибережних територіях набуває безсистемного характеру.

Нова концепція формування водоохоронних обмежень у використанні земель, на думку авторів, повинна базуватися на таких принципових засадах:

1. Формування та реєстрацію водоохоронних обмежень у використанні земель доцільно здійснювати у два етапи - первинний та уточнюючий. При первинному формуванні водоохоронних обмежень у використанні земель необхідно централізовано провести масове моделювання та реєстрацію у Державному земельному кадастрі водоохоронних зон та прибережних захисних смуг на основі наявних електронних топографічних карт масштабу 1:50000 у формі буферних зон навколо відображених на цих картах об'єктів гідрографії. Ширина водоохоронних зон і прибережних захисних смуг повинна бути фіксованою.

Оскільки формування та реєстрація обмежень у використанні земель може здійснюватися лише на підставі документації із землеустрою, окремими об'єктами проектування доцільно виділити територію адміністративних районів (за межами населених пунктів) та території населених пунктів.

У першому випадку формування обмежень має визначатися за проектом землеустрою щодо формування водоохоронних зон та прибережних захисних смуг району, а у другому - проектами землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів. Розроблення таких проектів доцільно здійснити за кошти державного бюджету в рамках бюджетної програми «Проведення земельної реформи». Функція затвердження проектів має бути покладена на місцеві державні адміністрації.

Результати проектування повинні відображатися на кадастрових планах у державній геодезичній системі координати, а також бути оформленими в електронному вигляді (у формі обмінного файлу) для подальшого внесення відомостей до Державного земельного кадастру. Відомості про зареєстровані водоохоронні обмеження у використанні земель з 01.01.2013 р. згідно закону повинні будуть оприлюднюватися на офіційному веб-сайті Держземагентсва України та матимуть обов'язковий характер при прийнятті рішень щодо планування територій та організації використання земель, а також дозволятимуть ефективно здійснювати державний, самоврядний та громадський контроль за використанням та охороною земель.

Наступний етап формування водоохоронних обмежень повинен передбачати, при потребі, уточнення зареєстрованих даних щодо меж прибережних захисних смуг. На замовлення заінтересованих осіб по окремим ділянкам, щодо яких встановлені водоохоронні обмеження, доцільно здійснювати уточнення меж зареєстрованих водоохоронних обмежень, що повинні базуватися на уточнених планово-картографічних матеріалах масштабів 1:500 - 1:5000.

2. Первинне встановлення водоохоронних обмежень має здійснюватися на основі геопросторового моделювання за гранично спрощеними правилами, що не допускатимуть неоднозначного тлумачення та варіативності при прийнятті проектних рішень. У порядку обговорення ми пропонуємо встановити фіксовані розміри водоохоронних зон виходячи із їх мінімальних розмірів, які обумовлені чинними методичними документами, а саме:

для каналів - 200 м;

для малих річок (із площею водозбору до 2 тис. кв. км), струмків і потічків, ставків площею менше 3 га - 250 м;

для середніх річок (із площею водозбору від 2 до 50 тис. кв. км), ставків площею понад 3 га - 500 м;

для водосховищ об'ємом менше 1 млн. куб. м - 250 м;

для водосховищ об'ємом від 1 до 10 млн. куб. м - 500 м;

для середніх водосховищ об'ємом від 10 до 100 млн. куб. м та озер - 1000 м;

для морів, морських заток і лиманів - 2000 м.

Для великих річок, що розташовані у кількох географічних (природно-сільськогосподарських) зонах із площею водозбору понад 50 тис. кв. км (Дніпро, Прип'ять, Десна, Дністер, Південний Буг, Західний Буг, Тиса та Сіверський Донець), а також великих водосховищ об'ємом понад 100 млн. куб. м (Київське, Канівське, Кременчуцьке, Дніпродзержинське, Дніпровське, Каховське, Дністровське, Червонооскільське, Краснопавлівське, Печенізьке, Карачунівське, Вуглегірське, Ладижинське та Шолохівське), зважаючи на їх порівняно невелику кількість, фіксований розмір водоохоронної зони доцільно встановити у формі індивідуальних нормативів, що базуватимуться на місцевих умовах, у діапазоні від 1000 до 8400 м. До складу водоохоронних зон також повинні включатися острови незалежно від їх площі.

3. Розміри прибережних захисних смуг законодавчо визначені ст. 60 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III і мають становити по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари - 25 м; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 га - 50 м; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 м.

При крутизні схилів більше 3° мінімальна ширина прибережної захисної смуги має подвоюватися. На нашу думку, ця норма є однією із найбільш проблемних, оскільки навіть попри те, що сучасні геоінформаційні системи надають широкий спектр інструментів моделювання рельєфу та створення картограм крутості схилів, залишається незрозумілим із якою детальністю та точністю має фіксуватися рельєф прибережної території під час тематичного картографування, а також де саме знаходяться «лінії відліку» схилу, який підлягає дослідженню.

Фактично, у разі наявності в межах базової прибережної території (25-50-100 м) хоча б однієї точки, де крутість схилу перевищує 3°, ширина прибережної захисної смуги, що відлічується по найкоротшій лінії, яка проходить від межі водного об'єкту до цієї точки, має бути подвоєна. Звичайно, кількість таких точок залежить від точності картографування рельєфу, адже на топографічній карті масштабу 1:50000 внаслідок генералізації на багатокілометровій ділянці берегів водойми точки із крутістю схилу понад 3° можуть бути відсутні взагалі, в той час як на планах тієї ж самої території, детальність яких відповідає масштабам 1:500 - 1:5000, може бути виявлена значна кількість елементів мікрорельєфу із «перевищенням» згаданого показника крутості схилу.

Таким чином, при первинному встановленні водоохоронних обмежень у використанні земель ширину прибережної захисної смуги доцільно приймати у розмірі подвійної базової ширини, що передбачена земельним законодавством. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів ширину прибережної захисної смуги доцільно обмежити 2 кілометрами від урізу води.

4. Зважаючи на спеціальні заходи, що покликані мінімізувати негативний вплив антропогенного освоєння прибережних територій, які реалізуються в межах насалених пунктів (облаштування набережних, створення систем водовідведення та водоочищення, в т.ч. господарсько-побутової та дощової каналізації), водоохоронні зони та прибережні захисні смуги у випадках, передбачених містобудівною документацією (генеральними планами населених пунктів, детальними планами територій) можуть підлягати зменшенню за проектами землеустрою щодо організації території населених пунктів. В той же час, має бути встановлений граничний мінімальних розмір прибережної захисної смуги для територій населених пунктів на рівні 20 м.

Запропоновані підходи до удосконалення порядку формування водоохоронних обмежень у використанні земель можуть бути значною мірою реалізовані у разі викладення у новій редакції постанови Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 № 486 «Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них». В той же час, системний перегляд та модернізація підходів до формування охорони навколоводних територій стане можливим лише у разі внесення відповідних змін до земельного та водного законодавства України. Удосконалюючи вітчизняну нормативну базу також варто якнайширше використовувати кращі світові та європейські практики формування водоохоронних обмежень у землекористуванні.

Системного вирішення потребуватиме проблема винесення за межі водоохоронних зон та прибережних захисних смуг будівель та споруд, а також трансформації земельних угідь, які не відповідатимуть встановленому режиму обмеженої господарської діяльності. Це питання найбільш доцільно вирішити через податкове законодавство, встановити збільшені у 5-10 разів ставки земельного податку та орендної плати за земельні ділянки, існуюче використання яких не відповідає водоохоронному режиму. Завдяки такому кроку може бути істотно знижена ринкова вартість прибережної нерухомості, що стимулюватиме власників землі та землекористувачів до поступового згортання містобудівної діяльності на навколоводних ділянках. Через запровадження комплексу економіко-правових регуляторів держава повинна неухильно реалізовувати політику «витіснення» антропогенно-перетворених ландшафтів за межі прибережних територій, відновлюючи таким чином їх природоохоронні функції.

Висновки

Впровадження запропонованих підходів до формування водоохоронних обмежень у використанні земель слід розглядати як важливий крок на шляху реформування існуючої в України організаційно-правової системи регулювання прибережного землекористування, неефективність якої яскраво проявилась за останні десятиріччя.

Лише рішучі зміни у способах формування природоохоронного режиму прибережних територій дозволять зупинити процеси деградації водних ресурсів нашої держави та посилити гарантії її екологічної безпеки у стратегічному вимірі.

Список літератури

1. Дубняк С.С., Дубняк С.А. Оцінка стану і проблеми законодавчого регулювання водоохоронних зон водних об'єктів України // Гідрологія, гідрохімія і гідроекологія: Наук. збірник. - К.: ВГЛ «Обрії», 2005. - Том 7. - С.25-39.

2. Мартин А.Г., Канаш О.П., Покидько І.В. Проблеми землевпорядного забезпечення формування водоохоронних зон // Землеустрій і кадастр. - № 3. - 2009. - С. 17-28.

3. Рекомендації щодо поліпшення екологічного стану прибережних територій дніпровських водосховищ // За ред. В.Я. Шевчука. - К.: «КСП», 1999. - 182 с.

4. Яцик А.В. Водогосподарська екологія: у 4 т., 7 кн. -- К.: Генеза, 2003-2004. -- 1960 с.

5. Методика упорядкування водоохоронних зон річок України / Державний комітет України по водному господарству ; Український НДІ водогосподарсько-екологічних проблем (УНДІВЕП) / А.В. Яцик (розроб.). - К.: Оріяни, 2004. - 125 с.

Размещено на Allbest.ru