Щодо визначення адміністративно-правового статусу державних інспекцій

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Щодо визначення адміністративно-правового статусу державних інспекцій

Розбудова незалежної правової держави, формування ринкових відносин в Україні потребують належної організації діяльності державних органів, забезпечення оперативності та повноти реалізації прийнятих рішень. Виконання зазначених завдань залежить від налагодження оперативної та ефективно-діючої системи соціального контролю.

На сьогодні, в країні виникла гостра необхідність у створенні оновленої контрольно-наглядової системи, здатної ефективно функціонувати в умовах економічної та політичної кризи. До системи органів контролю належать і державні інспекції - спеціалізовані органи виконавчої влади, що здійснюють контроль за виконанням певних загальнообов'язкових правил у відповідних галузях: промисловості чи фінансів, сільського господарства чи охорони природи, будівництва, соціального забезпечення, збереження матеріальних цінностей, стандартизації, якості продукції, техніки безпеки і здоров'я населення тощо.

У концептуальному плані принципове значення для розробки теми дослідження мають праці представників сучасної правової думки: В.Б. Авер'янова, В.М. Бевзенка. В.А. Ведернікова, Н.В Волковой Л.В. Коваля, В.К Колпакова, А.Т. Комзюка, Н.В. Лебідь, О.П. Рябченко, В.К. Шкарупи та ін.

Розглядаючи питання щодо адміністративно-правового статусу державних інспекцій, доцільно узагальнити їх соціальні особливості: а) незалежність, яка характеризується наявністю системоутворювальних ознак; б) ідентифікація та персоніфікація при вступі до суспільних відносин управлінського типу, тобто як єдина юридична особа;

в) можливість здійснювати функції від імені держави, враховуючи те, що державні інспекції є органами виконавчої влади. Треба звернути увагу відносно того, що зазначені особливості державних інспекцій будуть їм притаманні в тому випадку, коли держава, використовуючи адміністративно-правові норми, зробить державні інспекції носієм прав і обов'язків у сфері державного управління.

Абстрагуючись від розгляду конкретного суб'єкта адміністративного права (державних інспекцій) звернемось до узагальнених дефініцій визначення адміністративної правосуб'єктності.

Потенційна здатність мати права і обов'язки у сфері державного управління (адміністративна правоздатність), реалізовувати надані права і обов'язки у сфері державного управління (адміністративна дієздатність), наявність суб'єктивних прав і обов'язків у сфері державного управління формують адміністративно-правовий статус суб'єкта, є складовими адміністративної правосуб'єктності [1, с. 97J.

Під адміністративною правоздатністю розуміють: здатність суб'єкта адміністративних правовідносин мати права та нести юридичні обов'язки у сфері діяльності органів виконавчої влади [2, с. 8J. Правоздатність з'являється з моменту виникнення суб'єкта. Якщо йдеться про фізичну особу, - то з моменту народження; якщо про юридичну - з моменту державної реєстрації. Припиняється адміністративна правоздатність з моменту зникнення суб'єкта, тобто з моменту ліквідації підприємства, установи, організації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту її смерті.

Адміністративна дієздатність - це здатність суб'єкта своїми діями набувати і реалізовувати права та обов'язки у сфері управління [2, с. 7J. Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатиість, тобто здатність суб'єкта нести за порушення адміністративно - правових норм юридичну відповідальність.

Адміністративне законодавство України донині не передбачає адміністративної відповідальності юридичних осіб, хоча вказівка щодо її можливості вже існує. Так, у ст. 28 Закону України <Про насіння і садивний матеріал від 26 грудня 2002 року наголошується, що особи (в статті З цього закону до цих осіб належать юридичні і фізичні особи), винні в порушенні законодавства у сфері насінництва та розсадництва, несуть відповідальність згідно із законом.

Суб'єкт насінництва та розсадництва може бути позбавлений права займатися виробництвом, реалізацією та використанням насіння і садивного матеріалу в разі систематичного порушення атестаційних вимог або законодавства у сфері насінництва та розсадництва.

Не визнаючи за юридичними особами здатності нести адміністративну відповідальність, законодавець встановлює для них матеріальну та іншу відповідальність (наприклад, накладення па об'єднання громадян таких стягнень як попередження, тимчасове призупинення діяльності, примусовий розпуск тощо), яка кваліфікується як «заходи адміністративного характеру (див.: Закон України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення від 23 вересня 1997 р.). Таку відповідальність доцільніше було б визначити терміном відповідальність в адміністративному порядку. Отже, адміністративна деліктоздатність полягає у здатності фізичних осіб нести адміністративну відповідальність, а юридичних осіб - відповідальність в адміністративному порядку, включаючи матеріальну.

Суб'єктивні права у сфері державного управління - це надана і гарантована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, яка забезпечена кореспондуючим обов'язком іншого суб'єкта правовідносин.

Таким чином, суб'єктивні права у сфері державного управління такі:

а) можливість певної поведінки;

б) можливість, надана особі, яка володіє адміністративною правоздатністю і адміністративною дієздатністю;

в) можливість, надана з метою задоволення її інтересів у сфері державного управління і вирішення завдань, що стоять перед нею;

г) поведінка, що реалізується у правовідносинах;

д) поведінка у певних рамках, межах. Порушення цих меж (міри можливої поведінки) є зловживанням правом;

е) існують тільки у зв'язку з відповідним юридичним обов'язком з боку іншого суб'єкта правовідносин і без виконання цього обов'язку не можуть бути реалізовані;

ж) реалізація прав гарантується державним примусом щодо носія кореспондуючого обов'язку;

з) мають юридичну природу, оскільки надаються адміністративно-правовими нормами і гарантуються державою (3, с. 54|.

Діалектичною протилежністю суб'єктивних прав у сфері державного управління є суб'єктивні юридичні обов'язки. Вони нерозривно пов'язані і не можуть існувати один без одного, оскільки право одного суб'єкта не може бути реалізоване поза виконанням обов'язку іншим суб'єктом. Таким чином, у державному управлінні існування обов'язків поза правами і навпаки - прав поза обов'язками позбавлено будь-якого сенсу.

Суб'єктивні адміністративно-правові обов'язки - це гарантована державою і закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у правовідносинах, їх реалізація, забезпечена державним примусом. Суб'єктивні адміністративно-правові обов'язки у сфері державного управління:

а) належна поведінка;

б) покладаються тільки на право та дієздатну особу;

в) можуть застосовуватись в інтересах інших осіб;

г) існують у правовідносинах;

е) реалізація забезпечується

державним примусом;

ж) мають свою межу;

з) мають юридичну природу, оскільки закріплені адміністративно-правовими нормами і забезпечуються застосуванням державного примусу [4, с. 257]. '

У сфері державного управління суб'єктивні права і обов'язки мають як загальні ознаки, так і ознаки, що дозволяють їх розмежовувати.

Об'єднує їх спільна адміністративно-правова природа, існування в адміністративних правовідносинах, наявність меж у поведінці (і те, й інше є мірою), належать особам, які мають адміністративну правоздатність та адміністративну дієздатність, наявність державних гарантій.

Відмінність полягає у тому, що: а) права реалізуються в інтересах їх власника, а обов'язки - в інтересах інших осіб; б) права - це міра можливої поведінки, а обов'язки - міра належної поведінки.

Державні інспекції здійснюють свою діяльність у всіх галузях виконавчої влади. До них можна віднести Державну інспекцію навчальних закладів України, Державну екологічну інспекцію України, Державну інспекцію сільського господарства. Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ України, Державну інспекцію з контролю за цінами. Державну інспекцію з питань праці, Інспекцію архітектурно-будівничого контролю, Інспекцію державного геодезичного нагляду Головного управління геодезії, картографії та кадастру України та інші.

Державні інспекції є специфічними органами державного управління. Ця специфіка обумовлена рядом рис. які виділяють державні інспекції із усієї сукупності органів управління. По-перше, вони, як правило, не утворюють самостійної системи органів виконавчої влади, а входять до складу інших органів як структурні підрозділи. По-друге, їх діяльність має вузькоспеціалізований характер. По-третє, повноваження державних інспекцій поширюються на організації і посадових осіб незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також на громадян. По-четверте, діяльність державних інспекцій в необхідних випадках включає застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень [5, с. 47].

Створення державних інспекції з надвідомчими повноваженнями зумовлено рядом обставин, серед них - розвиток соціально-культурного життя, ускладнення організаторської роботи органів держави. Однак у системі управління мають місце певні прояви вузьковідомчого підходу до вирішення питань, що мають загальнодержавний характер. Тому існує об'єктивна потреба попереджувати негативні тенденції, що мають місце при здійсненні окремими відомствами своїх повноважень, а з метою здійснення неупередженого контролю за діяльністю підконтрольного об'єкта потрібна повна незалежність від нього. Державні інспекції і є тими органами, що не на загальнодержавному рівні, при якому окремі недоліки підконтрольних об'єктів можуть бути непомітними, а на первинній ланці призначені здійснювати контроль за точним та правильним виконанням норм, правил, інструкцій міністерствами, відомствами, підприємствами, організаціями, окремими громадянами з метою недопущення вузьковідомчого підходу до виконання вказаних правових норм, беручи до уваги, передусім, законні інтереси громадянина, його права і свободи. Таким чином, одна з причин створення державних інспекцій обумовлена необхідністю усунення < відомчості у питаннях виконання правових норм [3. с. 57].

Характер і зміст компетенції державних інспекцій дозволяє визначити їх як самостійні державні орган виконавчої влади надвідомчої компетенції, які здійснюють функції контролю щодо діяльності державних органів, їх посадових осіб, фізичних і юридичних осіб у конкретних галузях народного господарства або в державному управлінні щодо дотримання законності.

Поняття правового статусу державних інспекцій цікаве тим, що сам термін «правовий статус: в юридичній літературі визначається неоднозначно. У загальних працях під правовим статусом державного органу найчастіше розуміють певну сукупність його повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує виконання покладених па нього завдань. Однак, таке визначення не охоплює частини питань організації і діяльності державних органів, які визначають їх правовий етап або статус.

Складовими частинами правового статусу органу держави і посади є чотири елементи: цільовий блок; компетенція; організаційний блок; відповідальність. У цільовий блок включено такі категорії, як <мета>, «завдання, «функції '. Таким чином, беручи за основу наведену позицію, ми маємо можливість дослідити категорії «мета л «завдання, «функції стосовно державних інспекцій як органів виконавчої влади. Розглянемо детальніше окремі елементи запропонованого цільового блоку.

Функції визначались у науковій літературі як основні взаємопов'язані напрямки діяльності, що реалізуються як органом в цілому, так і його структурними підрозділами, посадовими особами і службовцями для досягнення загальної мети [6, с. 64]. Функціям властиві безперервність і постійність, необумовленість конкретними подіями і діями. Щодо завдань, то вони, по суті, мають тимчасовий характер. Передбачається, що по їх досягненні в процесі діяльності вони будуть або зняті, або змінені на нові. Не можна проголошувати як завдання положення постійного змісту.

Разом з тим, досить складно назвати функцію, не визначивши відповідного завдання. Інколи на основі того, що «по суті і по формі викладення функції і завдання співпадають фактично виправдовується думка про самостійне існування так званих «функцій - завдань і «функцій - дій [7, с. 25]. Можливо, слід говорити або про завдання, або ж про функції як безперервну єдність завдань (належного) і дії цих завдань (сутнього). Тому в статусі державного органу, в тому числі й держаної інспекції, чітке закріплення функцій можливе і доцільне шляхом вказівки на завдання, поставлені перед ними.

Характеризуючи компетенцію органів держави, О.Е. Кутафін і К.Ф. Шеремет вказували на те, що вона, по своїй суті, становить правовий засіб суспільного розподілу праці по управлінню державою і суспільством [8, с. 26]. Наділення органів держави компетенцією є. однією з передумов ефективності використання можливостей держави в керівництві суспільно - політичними процесами. Чим більше визначена компетенція органу, тим злагодженіше працює апарат, ефективніше використовуються правові, організаційні та інші засоби для вирішення завдань суспільного розвитку.

Враховуючи те, що в ряді нормативних актів були розділи з назвою «завдання, в літературі висловлювалася думка, що «коло завдань є. одним з елементів компетенції органу [9, с. 80; Ю, с. ІО-14]. Однак, завдання виникають з тих загальних цілей, на досягнення яких повинна бути спрямована діяльність органу в межах його компетенції.

Деякими авторами компетенція органу визначалась як «коло підвідомчих йому питань з відповідним обсягом прав та обов'язків, які необхідні для їх вирішення [1, с. 102].

Ми підтримуємо позицію відносно того, що компетенція органу включає в себе два елементи - по-перше, предмети відання (суспільні відносини), по-друге, «права та обов'язки - або «владні повноваження органу [11, с. 23, 26].

Мета створення органу вже передбачає ті головні галузі суспільних відносин, у яких йому потрібно діяти. На користь ефективного та нормального функціонування державного апарату кожен орган держави діє. у визначеній галузі суспільних відносин, тобто спеціалізовано і диференційовано. Звичайно, сфера діяльності органу повинна знайти відображення в його компетенції, бути юридично виправданою. У зв'язку з чим, компетенцію логічно починати з встановлення суспільних відносин, в межах яких діє орган держави, тобто «кола його діяльності*. Це коло діяльності органу держави, в його юридично значущому відображенні в законодавстві, можна назвати предметом його відання (або ж в лінгвістичній інтерпретації підвідомчістю). При цьому важливо пам'ятати, що предмети відання - (підвідомчість) це не окремі питання і не сукупність будь-яких питань, а конкретні галузі державної діяльності. Предмети відання (підвідомчість) - перший складовий елемент компетенції державних інспекцій. Це ті суспільні відносини (адміністративно-правові), у яких держінспекціїї юридично компетентні.

Кожен орган або посадова особа вправі розглядати і вирішувати тільки ті питання, які належать до його відання. 1 тому коли говорять, що справа підвідомча якомусь органові, то під цим розуміють, що цей орган займається даною справою, що він уповноважений вирішувати такі справи [12, с. 43].

Другим елементом компетенції органу держави є його повноваження, які, з одного боку, є прямим вираженням державного владування, а з іншого - специфічною ознакою органу. У науковій літературі повноваження визначались як те, що можна зробити, які заходи може вжити орган [12, с. 43], як єдність прав і обов'язків [13, с. 5, 9]. засіб для виконання органом своїх завдань [14, с. 90]. юридичний засіб, за допомогою якого орган держави виконує свої функції [8. с. 31]. Висловлювалась також думка про те, що повноваження - це забезпечена законом, орієнтуюча вимога уповноваженого суб'єкта конкретної поведінки та дій, звернена до фізичних та юридичних осіб [15. с. 138]. Думається, що наведені думки правильно характеризують повноваження як елемент компетенції органу, акцентуючи па різних його аспектах.

Враховуючи, що в юридичній літературі виділяють такі види компетенції, як функціональну та територіальну [5. с. 107, 108], предметну [16. с. 67]. процесуальну [17, с. 16]. доцільно відзначити також відповідні групи повноважень.

Особливості структури компетенції державних інспекцій не вичерпуються такими компонентами як предмети відання (підвідомчість) і «повноваження >. З'ясування цієї специфіки передбачає характеристику «обов'язків та їх співвідношення з іншими елементами компетенції.

Важливо відзначити, що повноваження органів одночасно є їх обов'язками перед державою в особі вищого органу держави. Так, повноваження державних інспекцій щодо здійснення своєї діяльності виступають як обов'язки перед вищим органом виконавчої влади, найчастіше, міністерством.

Але більш глибоке вивчення проблеми співвідношення між повноваженнями та обов'язками в компетенції приводить до висновку про необхідність обов'язкового розмежування змісту повноважень та обов'язків. Зрозуміло, що різниця між повноваженнями та обов'язками в компетенції не може похитнути того факту, що права держінспекцій слід трактувати і як обов'язки перед вищим органом держави. Але в цілому, обов'язки повинні бути ширші, ніж повноваження. Це пояснюється тим. що актами вищих державних органів на державні інспекції покладено обов'язки, які вони здійснюють у межах своїх повноважень, а також тим, що. крім справ - обов'язків - на державні інспекції покладаються обов'язки у власному значенні цього слова. Все це і обумовлює специфіку співвідношення структурних елементів компетенції державних інспекцій в Україні.

Важливим за значенням є питання про співвідношення функцій та компетенції державних інспекцій. На думку Ю.М. Грошового, функції входять складовим елементом до компетенції і визначають, < що робить орган, які в результаті функції виступають правовим явищем [19, с. 34]. Проте ряд авторів заперечує проти розуміння функцій як елемента компетенції органу, тому що функції не є чимось додатковим стосовно права (обов'язку) органу і складають елемент самого права (обов'язку) [18, с. 240; 6, с. 56-62].

Необхідно підкреслити, що функції за змістом не можуть збігатися з елементами компетенції, інакше буде мати місце іменування одного і того ж поняття правового змісту або функціями, або компетенцією. У зв'язку з чим можна приєднатися до думки про те, що питання про співвідношення функцій і компетенції органу в цілому слід вирішувати за умови, коли компетенція органу відображає, але не включає функції, шляхом закріплення у відповідному правовому акті завдань органу, а також його повноваження, спрямовані па досягнення цих завдань [6. с. 61, 62]. Іншими словами, компетенція - це ніщо інше, як юридичне вираження функції органу.

На доповнення цього визначення зазначимо, що компетенція є правовою формою здійснення функцій, і даним категоріям властивий зв'язок між формою і змістом. Зміст значною мірою визначає форму, але вона має відносну самостійність. Форма впливає па зміст, сприяючи або заважаючи його реалізації та розвитку. Якщо форма (компетенція) не буде відповідати змісту (функціям), то діяльність державних інспекцій втрачає своє цільове призначення.

Наступним складовим елементом правового статусу державних інспекцій є організаційний блок. До нього належать положення, які визначають порядок утворення і структуру органу, порядок встановлення посади, а також порядок призначення до складу органу і заміщення відповідної посади. Оскільки державні інспекції, тобто їх співпрацівники, є представниками виконавчої влади, які займають різні посади в державних органах, то всі організаційні елементи їх правового статусу закріплені у відповідних положеннях про інспекції [5, с. 111].

Відповідальність є невід'ємною частиною правового статусу державних інспекцій. При порушенні законності та дисципліни, прав, свобод та інтересів особи під час здійснення своїх повноважень державні інспекції зобов'язані нести правову відповідальність [16, с. 70]. Згідно з ч. 2. ст. 19 Конституції України органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи зобов'язані діяти тільки на основі, в межах повноважень і засобами, які передбачені Конституцією і законами України. Стаття 56 Конституції України передбачає, що кожен має право па відшкодування за рахунок держави (державних органів) чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб під час здійснення ними своїх повноважень.

Аналізуючи адміністративно-правовий статус державних інспекцій приходимо до наступних висновків:

Правовий статус державних інспекцій - це система встановлених і врегульованих правовими нормами цілей, завдань, функцій, прав і обов'язків та відповідальності цих органів, які визначають їх місце в системі органів виконавчої влади та реалізуються в адміністративних правовідносинах.

Компетенція державних інспекцій вміщує в собі предмети підвідомчості та повноваження. У межах компетенції можна виділити функціональні, процесуальні, предметні, територіальні повноваження.

Специфіка обов'язків державних інспекцій полягає в тому, що повноваження органів одночасно є їх обов'язками перед державою в особі вищого органу державної влади. Крім цього, державним інспекціям надані обов'язки у власному значенні цього слова.

Список використаних джерел

державний інспекція контроль регуляторний

1. Колпаков В.К. Адміністративне право України [Текст]: підручник / В.К. Колпаков. - К.: Юрїнком Інтер, 1999. - 736 с.

2. Адміністративне право України [Текст]: словник-довідник / укладачі: В.К. Шкарупа. Ю.А. Веде.рпіков, В.П. Пібчибій. Дніпропетровськ: Юрид. акад. МВС України, 2001. 196 с.

3. Лебідь Н.В. Адміністративно-правовий статус державних інспекцій в Україні [Текст]: монографія / Н.В. Лебідь. X.: «Одиссей». 2004. - 202 с.

4. Волкова 11.В. Вдосконалення організаційно-правового забезпечення міжвідомчого контролю держінспекцій [Текст] / 11.В. Волкова // Науковий вісник Юридичної академії Міністерства внутрішніх справ: збірник наукових праць. - 2004. - X» і. - С. 255-259.

5. Петров Ю.Я - Государственные инспекции в свете нового административного законодательства [Текст] / Ю.Я. Петров, // Изв. Вузов. Правоведение. - 1985. - Л» 6. - С. 47-52.

6. Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение [Текст] / Л.В. Коваль. - К: Вита школа, 1979. 230 с.

7. Коваль Л.В. Адміністративне право [Текст]: курс лекцій для студентів юрид. вузів та факультетів / Л.В. Коваль. К- : Вептурі, 1996. 208 с.

8. Коліушко 1.Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні [Текст]: монографія / І.Б. Коліушко. - К- : Факт, 2002. - 260 с.

9. Козюбра М.1. Переконання та примус [Текст] / М.1. Козюбра. - К- : Вища школа, 1970. - 145 с.

10. Коліушко І. Адміністративна реформа в Україні [Текст] / І.Б. Коліушко // Право України. - 1998. - №2. - С. 10-14.

11. Конституционное (государственное) право зарубежных стран [Текст]: учебник/ отв. ред. Б.А. Страінуп. М.: БЕК, 1996. Т. 2. 448 с.

12. Битяк Ю.П. Переконання і примус у державному управлінні. Адміністративна відповідальність [Текст]: Конспекти лекцій / Битяк Ю.П., Зуй В.В., Комзюк А.Т. - Харків: Укр. Юрид. академія, 1994. - 44 с.

13. Комзюк А.Т. Деякі проблеми розвитку законодавства про адміністративний примус [Текст] // Матеріали науково-практичної конфер. «Концепція розвитку законодавства України». - К. 1996. - С. 119-121.

14. Комзюк А.Т. Актуальні проблеми реформування законодавства про адміністративну відповідальність [Текст] // Концепція формування законодавства України: Мат. III міжрегіональної паук.-практ. копф. (Запоріжжя. 1998). Запоріжжя: Запоріз. держ. утг-т, 1999. - С. 14-17. `

15. Комзюк А.Т. Деякі проблеми реформування законодавства про адміністративну відповідальність [Текст] / А.Т. Комзюк, В.А. Гуменкж, ОТО. Салманова // Вісник Університету внутрішніх справ. - 1996. -,\° 1. - С. 76-79.

16. Алексеев С.С. Общая теория права [Текст] / С.С. Алексеев. - М.: Юрид. лит ра, 1982. - Т. 2. - 486 с.

17. Кампо В.М. Деякі проблеми адміністративної реформи в Україні [Текст] / В.М. Кампо // Матеріали науково-практичної конфер. «Державно-правова реформа в Україні». - К., 1997. - С. 18-120.

18. Комзюк А.Т. Організація контролю органів внутрішніх справ за об'єктами дозвільної системи [Текст]] / А.Т. Комзюк, В.А. Гуменюк // Тези доповідей та наукових повідомлень республіканської науково-практичної конфер. «Правова держава Україна: проблеми, перспективи розвитку». - Харків: НЮА України. 1995. - С. 143-144.

19. Грошовий Ю.М. Актуальні проблеми законодавчого процесу в Україні [Текст] / Ю.М. Грошовий, В.Я. Тацій // Матеріали науково-практичної конфер. «Концепція розвитку законодавства України». - К., 1996. - С. 33-35.

Размещено на Allbest.ru