Інституційні та функціональні зміни в органах державного управління

Однією з провідних тенденцій суспільного розвитку України, як і загалом європейських країн, є трансформаційні зміни у змісті та складових їхніх політичних систем, модернізаційні процеси, які відбуваються в інститутах Державного управління.

Зазначимо, що до активного наукового вжитку категорію "політична система суспільства" запроваджено на етапі розвитку суспільства, коли поряд із державними інституціями почали діяти політичні партії, громадські об'єднання та рухи, інші важливі суб'єкти політико- владних відносин.

Варто також зазначити, що політична система - це сукупність трьох взаємодієвих підсистем: інституціональної, інформаційно-комунікативної та нормативно- регулятивної. Інституціональна підсистема складається з таких інститутів, як держава (державні органи), політичні партії, групи інтересів. Інформаційно-комунікативна підсистема встановлює зв'язок між інститутами політичної системи. Це - канали передачі інформації владі, а також засоби масової інформації. Нормативно- регулятивну підсистему створюють різноманітні норми, що визначають поведінку людей у політичному житті, а саме їхню участь у процесах висунення вимог, перетворення цих вимог на здійснення рішень [15, с. 11].

Тому, в узагальненому варіанті, політична система суспільства постає як сукупність політичної влади, суб'єктів, відносин, політичної організації і політичної культури суспільства, яка забезпечує його соціальну стабільність, суцільний порядок і має певну соціально- політичну орієнтацію [4, с. 221].

Події останніх років, наявність конституційних конфліктів між вищими органами державної влади та реалії сьогоднішньої політики в нашій державі свідчать, що назріла потреба дослідити сучасну форму державного правління й дати відповіді на запитання: якою є Україна за формою державного правління після нещодавно внесених змін до Конституції України або на першому етапі конституційної реформи? А також оцінити внесені до Основного Закону зміни з погляду розвитку парламентаризму, демократії, гарантій прав і свобод громадян. Щоб відповісти на ці актуальні в нашій країні питання, потрібно здійснити науковий аналіз проблеми становлення форми державного правління на сучасному етапі розвитку України.

24 серпня 1991 року Україна здобула свою довгоочікувану незалежність. Було прийнято важливий документ - Акт проголошення незалежності України. Але на той час у нашій державі діяли радянські закони, тому постала потреба створити конституційну базу для формування національного правового поля, прийняти нову Конституцію держави. У ніч на 28 червня 1996 року Верховною Радою було прийнято Конституцію України, яка стала фундаментом нового конституційного ладу в державі та найважливішою подією в житті українського народу. На цьому етапі відбулися формування нових органів державної влади, становлення Конституційного Суду, парламентські та президентські вибори у строки, встановлені новою Конституцією. Фактично Конституція України, як основа модернізації та трансформації конституційного ладу держави та суспільства, закріпила певну форму організації державної влади та її інститутів. У ній було проголошено принцип поділу державної влади, що докорінно різнився від радянської системи влади, керівним центром якої була Комуністична партія [4, с. 67].

Слід зазначити, що Конституція України і до внесення до неї змін, і в нинішній редакції безпосередньо не визначає певну форму державного правління. Висновок щодо цього можливо зробити лише на основі доктринального (наукового) тлумачення співвідношення конкретних повноважень усіх гілок державної влади, місця та ролі президента держави в системі влади. У Конституції України визначається лише, що Україна є республікою (стаття 5), тобто має республіканську форму правління.

У Конституції не дається також визначення понять ні конституційного, ні державного, ні суспільного ладу. А про конституційний лад згадується лише в статті 5 про те, що "право визначати й змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові".

У Конституції розділ 1 має заголовок "Загальні засади". Однак постає запитання: загальні засади чого - Конституції, Конституційного чи суспільного ладу, чи державного? Правильніше цей розділ називався у попередніх проектах Конституції України на всіх етапах її розробки (1992 та 1993 років) - "Засади конституційного ладу". В одному із проектів Конституції її розділ 4 іменувався як "Державний лад". У такий спосіб автори проекту розрізняли поняття конституційного й державного ладу [2, с. 67].

Під державним ладом у цьому проекті розуміли організацію саме державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, здійснення розмежування по вертикалі (між центральними органами виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування), визначення компетенції кожної із влад, створення механізмів взаємного контролю тощо.

А засади конституційного ладу охоплюють ширший спектр питань, закріплюють загальні принципи суспільного ладу, зокрема і державного. Засади державного ладу закріплені у статті б розділу 1 Конституції України. Поняття конституційного ладу найбільшою мірою наближене до поняття суспільного ладу, але, не є тотожним.

Основу, а отже, і визначення суспільного ладу становить економічна організація суспільства, форми власності. Соціалістичний суспільний лад, як відомо, ґрунтувався на державній формі власності, на пріоритеті загальнодержавних інтересів над індивідуальними [2, с. 67].

Нині всі колишні радянські республіки (Україна не є винятком) переживають перехідний період (від авторитарно-тоталітарного суспільного устрою з планово- розподільчою економікою до демократичної правової держави з вільною, соціально орієнтованою ринковою економікою, а в майбутньому - до громадянського суспільства). Цей перехід відбувається поетапно. Перший етап - фундаментальна зміна усталених політичних та економічних структур. Другий - розвиток і закріплення демократичних процесів, зміцнення економічних інститутів, до того ж ефективнішим стає виробництво. І, нарешті, третій етап - політична консолідація як неодмінна умова економічного піднесення, утвердження принципів правової держави, становлення інститутів громадянського суспільства [14, с. 19].

Є певні досягнення в трансформації економіки й запровадженні в ній ринкових принципів, уведено національну валюту, яка протягом першої половини 2000-х років залишалася стабільною.

У суспільно-політичному житті відбулася демонополізація ідеологічної сфери, формується багатопартійна система, діють, хоч і не так активно, як належить, структури громадянського суспільства - громадські об'єднання, позадержавні аналітичні центри, незалежні друковані й інтернет - видання. Функціонує політична система - сукупність державних і недержавних соціальних інститутів, що здійснюють управління суспільством, забезпечують стабільність і порядок у ньому, регулюють відносини між громадянами, соціальними та етнічними групами [14, 20]. Держава виступає ключовим елементом політичної організації суспільства з усіма її складовими: законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади, органами громадського порядку, служби безпеки та збройними силами. Основним Законом визначено і гарантовано самоврядування.

Становлення політичної системи та інститутів громадянського суспільства відбувається складно, суперечливо, на тлі перманентних криз у політичній, економічній, соціальній і духовній сферах.

Криза, якої зазнала Україна на зламі XX-XXI століть, є системною за характером.

"Оксамитові" революції кінця 80-х років XX ст. в країнах Центральної і Східної Європи зруйнували їх соціалістичний устрій. Український сценарій трансформації та набуття незалежності наближається до таких революцій, і альянс екскомуніста Леоніда Кравчука з національно-демократичним рухом цілком можна зіставити зі східноєвропейськими "круглими столами". У листопаді- грудні 2004 р. протест в Україні відбувся в межах пост соціалістичного устрою, без зміни його інституційних засад і форм власності. Йдеться скоріше про усунення однієї фракції панівного класу іншою, точніше, про відсторонення від влади одного потужного політичного клану іншим. Реалії сьогодення переконливо це підтверджують, особливо у ключі останніх подій місяців 2013 року та початку 2014 року [14, с. 21].

Не менш впливовим був і зовнішній чинник. За одностайним твердженням вітчизняних та зарубіжних (насамперед російських) засобів масової інформації, у період виборів спалахнула "остання політична битв" за вплив на Україну між Заходом і Росією. Те, що сталося в Україні, сприймається як успішніша реалізація технологій політичної стратегії Заходу, застосована свого часу в Сербії, Білорусі, Грузії.

Ця стратегія, спланована і профінансована урядом США за підтримки американських консультантів, соціологів, дипломатів, є американським дітищем. Уперше таку кампанію провели 2000 р. в Белграді з метою забезпечення поразки на виборах Слободана Мілошевича. Спроба через десять місяців провести аналогічну операцію в Мінську зазнала поразки. "Коштуніци в Білорусі не буд", - заявив тоді білоруський президент і підтвердив це на виборах у березні 200б р. У 2003 р. посол США в Тбілісі Ричард Майклз (який відіграв вирішальну роль у Белграді) підготував Грузію і Михайла Саакашвілі до зміщення Едуарда Шеварднадзе [14, с. 22].

Перехід від командної економіки до ринкового господарства, від авторитарно-тоталітарної системи до демократичної, соціальної, правової держави зумовлює потребу у вихованні відповідної політичної культури населення, формуванні адекватного національного менталітету. І якщо європейська політологічна думка орієнтує громадян на дотримання ними своїх обов'язків і повагу до держави та її законів, а американська на передній план висуває інтереси особи, її вміння вирішувати власні проблеми у процесі цивілізованої співпраці із співвітчизниками, то в нашій країні на перехідному етапі її розвитку важливим є врахування потреб як окремої особи, так і держави [14, с. 23].

Як і в інших республіках колишнього Радянського Союзу, в Україні перехід від авторитарно-тоталітарного устрою до демократичного суспільства і правової держави розпочався зі створення нової політичної системи. Слід зазначити, що на першому етапі було прагнення створити соціально-політичні інституції за європейським зразком: наблизилася до рівня професійного парламенту Верховна Рада України, в системі державної влади сформовано такі нові органи, як інститути Президента України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Конституційний Суд, Вища рада юстиції, державні адміністрації. Проте відсутність системного підходу до формування політичних структур призвела до протистояння різних гілок влади, а зрештою - її кризи, втрати авторитету в населення [14, 24].

Головною ідеєю політичної реформи є передача в межах змішаної форми правління частини повноважень від Президента до Парламенту. Зокрема, одним з її наслідків має стати формування політично відповідальної більшості на базі широкої суспільної коаліції, створення уряду парламентської більшості та народної довіри. "Як свідчить досвід розвинутих європейських країн, їх сучасна партійна система за своєю суттю є парламентською. Адже саме через парламент політичні партії можуть реалізувати політичну волю суспільства: здійснюючи законодавчу функцію, а також формуючи та контролюючи виконавчу влад" [9, с. 34]. Як зазначає Віктор Голишев, "у Німеччині парламентську демократію зазвичай визначають як партійну демократію. Політичні ідеї і політичні погляди, не прийняті партіями, мають мало шансів на втілення, коли держава формує та впроваджує свою політику" [9, с.16]. "Переважна більшість держав з парламентською формою правління запровадила відповідні моделі пропорційної виборчої системи, в яких політичні партії, представлені парламентськими фракціями, формують уряд і розробляють програму його діяльності" [9, с.17].

Треба зазначити, що здійснення політичної реформи певною мірою усунуло дисонанс між переходом до пропорційного порядку виборів народних депутатів України і депутатів місцевих рад та принципами взаємодії і взаємовідносин між вищими функціональними суб'єктами державної влади (президентом, парламентом, урядом), які були притаманні високо президенціалізованому типу змішаною форми республіканського правління. Цей факт підтверджує важливість забезпечення комплексного характеру і підходу до політичних перетворень.

Прийняті зміни до Конституції були спрямовані на істотне посилення ролі партій як середовища формування політичної еліти у структуризації парламенту, під час формування виконавчої вертикалі влади та у виборчому процесі [5, 5]. Зокрема, як вважає О. Новакова, "нині в зв'язку з впровадженням парламентсько-президентської форми правління роль і відповідальність політичних партій значно підвищується. Вони починають відігравати роль одного з провідних суб'єктів політичного процесу, особливої ваги набуває коаліційний потенціал партій, перехід від конфронтаційної моделі відносин до конструктивної співпраці" [13, с. 146].

Здійснення структурних реформ на сьогодні вимагає більш раціональної й ефективної системи влади, створення якої є можливим за умови розбудови партійної системи та громадянських інститутів, що діють відповідально. Адже з погляду загальновизнаних критеріїв європейської демократії дійсний контроль за владою можна ефективно забезпечити за умови "партійної прозорості" державного механізму й чіткого усвідомлення громадськістю, яка ж партія або представники політичної еліти несуть відповідальність за здійснюваний політичний курс.

Сьогодні коаліційна більшість в парламенті має право безпосередньої участі у формуванні уряду та є повністю відповідальною за його дії. Це корелюється з європейськими політичними традиціями, оскільки "утворення парламентської більшості в демократичних країнах Заходу є нормою політичного процесу" [3, с. 8]. Розширення компетенції Верховної Ради передбачається в сфері призначення особового складу вищих державних посад. Прийнятий законопроект також передбачає обов'язкову згоду парламенту на дії Президенту щодо призначення і звільнення Прем'єр-міністра, затвердження всього персонального складу уряду, призначення на посади голів Антимонопольного комітету, Служби безпеки, Держкомітету охорони державного кордону тощо. Крім того, парламент матиме вплив на таке силове відомство, як Генеральна прокуратура України. Надаючи згоду на призначення Генерального прокурора, парламентарі самостійно зможуть його звільнити з посади.

За цим законопроектом збільшуються повноваження законодавчого органу і у відносинах з виконавчим органом влади. Встановлюється відповідальність Уряду перед Верховною Радою, а не перед Президентом. Саме перед знову скликаним парламентом, а не Главою Держави, Уряд має скласти свої повноваження. Про це, зокрема, йдеться у Загальних положеннях Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 16 травня 2008 р. [6, с. 12].

Поряд із запропонованими змінами центральне місце має посісти новий формат відносин між Верховною Радою та Президентом. У сфері законотворчості пропонується надати право підпису, оприлюднення законів Голові Верховної Ради, якщо Президент протягом п'ятнадцяти днів не підпише прийнятий парламентом нормативний акт. Розширення повноважень Голови Верховної Ради також відображено в його праві виконувати обов'язки Президента у разі дострокового припинення повноважень останнього. У компетенції глави держави - внесення подання до ВР щодо Прем'єр-міністра та двох міністрів: закордонних справ і оборони. Це має сприяти виваженості зовнішньої політики країни на перехідному етапі трансформації політичної системи.

Водночас треба підкреслити важливість того аспекту, що механізм стримувань і противаг в межах реалізації принципу розподілу функцій влади жодним чином не повинен відкидати цілісності державної влади і державної політики з боку владної еліти. Тому цілком логічним є покладення на парламентську більшість, тобто на партійну коаліцію, яка отримала найбільшу підтримку з боку виборців, політичної відповідальності за склад, програму та наслідки діяльності уряду.

Весь спектр діяльності Глави Держави як владного інституту має на меті створення дієвої системи владних відносин, де набір засобів стримувань і противаг має ефективний корегувальний характер. Іншими словами, у діяльності Президента значно посилюється демократичний вимір впливу на політичні події та процеси в державі і суспільстві. В числі цих механізмів особливе місце займає участь у державотворчих процесах, законотворчій діяльності. Це стосується формування стратегії як внутрішньої, так і зовнішньої діяльності держави, ініціатив Президента як суб'єкта законодавчої ініціативи, а також його впливу на прийняття законів українським парламентом.

Участь Президента України у законодавчому процесі реалізується передусім через право законодавчої ініціативи, промульгаційну прерогативу і право вето на вже прийняті парламентом закони. Позиція Президента України як Глави Держави стосовно бачення шляхів розвитку суспільства не може не позначатись на діяльності Парламенту. Повноваження Президента на видання власних правових актів забезпечують оперативне реагування на зміну певних обставин державно- політичного життя.

Спрямованість впливу інституту президентства за нових умов визначатимуть такі потреби:

* дотримання відповідності нормативно-правових рішень, які ухвалюються Кабінетом Міністрів України, іншими органами державної виконавчої влади всіх рівнів, керівниками державних підприємств, установ та організацій, вимогам Конституції і законів України;

* забезпечення адекватності управлінських рішень, ухвалених органами державної виконавчої влади всіх рівнів, завдань соціально-економічного розвитку, визначених у актах Глави Держави;

* виявлення та подолання непрофесіоналізму та корупції у органах державної влади.

* Основними механізмами впливу Президента України на забезпечення демократичного розвитку політичної системи України виступатимуть:

* підтримання постійної комунікації з суб'єктами громадянського суспільства;

* забезпечення участі громадян у процесах обговорення та прийняття політичних рішень та встановлення громадського контролю за їх виконанням;

* гарантування відповідності політико-правової системи України правовим нормам Конституції України та міжнародним правовим документам, передусім у питанні забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина;

* чітка нормативно-правова регламентація повноважень органів державної влади, процедур їх функціонування та взаємодії;

* запровадження нових організаційних форм співпраці між функціональними суб'єктами влади в межах визначених Конституцією України повноважень Президента з подальшою їх інституціалізацією [8, с. 110].

У забезпеченні складного і суперечливого процесу модернізації політичної системи України провідним для Президента України виступатиме конституційний обов'язок гарантувати подальший розвиток нашої країни як держави демократичної, єдиним джерелом влади в якій є народ України [8, с.110].

Не менш важливою є нормативна складова політичної реформи, яка полягає в розробленні ряду законів, що регламентують діяльність органів влади. Створення правового простору, який унеможливлює використання в суспільній діяльності так званого адміністративного ресурсу, є метою реформування політичної системи. До нього, зокрема, має належати інститут конституційно- правової відповідальності вищих органів державної влади. Як зазначають сучасні вітчизняні вчені І. Кресіна, А. Коваленко, С. Балан, досліджуючи проблеми розвитку цього інституту, "конституційно-правова відповідальність як гарантія збереження конституційного ладу являє собою насамперед відповідальність влади, у тому числі за стан конституційності та законності в правотворчій і правозастосовній діяльності державних органів, посадових осіб, а отже, вона повинна забезпечувати високу соціальну ефективність функціонування влади " [10, с. 67].

Тому головним змістом нинішньої політичної реформи в Україні є вироблення нових виборчих правил і перерозподіл повноважень у системі влади, що, зі свого боку, передбачає необхідність вироблення консенсусних принципів взаємодії різних сил у середині політичної еліти.

Очевидно, що йдеться про певного роду пактові угоди, що сприяють знаходженню спільної мови між елітою і контрелітою щодо домовлення відносно нових правил гри. До того ж як вважає Г. Зеленько, пактування має бути прозорим процесом, в чому зацікавлена як влада, так і опозиція. На її думку, "пактування як спосіб досягнення домовленостей є тим набором напівкроків-напіврішень, які дадуть змогу хоча і не такого динамічного, як потребує країна, але все ж поступу" [7, с. 264].

Безперечно, центральною ланкою втілення конституційних засад у процес вдосконалення політичної системи України й демократизації її державного устрою є утвердження в нашій державі громадянського суспільства. Для його становлення конкретно в Україні необхідна сильна державна влада, яка повинна базуватися на демократизмі, поважанні прав людини і громадянина, визначенні пріоритету права та інших демократичних принципів конституційного ладу.

Громадянське суспільство є феноменом, який може існувати і розвиватися лише в демократичній правовій державі. За умов демократичного режиму вибирати - бути чи не бути громадянському суспільству - не доводиться, оскільки воно стає необхідним. Громадянське суспільство як суспільний феномен підтверджує існування демократичної держави, а ступінь його розвитку відображає рівень розвитку демократії.

Мінімально демократія вимагає: загальне виборче право; періодичні, вільні, конкурентні і чесні вибори; більше однієї серйозної політичної партії; альтернативні джерела інформації.

Сенс реформ полягає у встановленні та постійному розвитку правової держави та громадянського суспільства. Саме створення громадянського суспільства має визначати увесь процес реформ в усіх сферах суспільного буття:

* у політичній сфері реформи мають бути спрямовані на створення певних владних структур з одночасною підконтрольністю всіх органів державної влади з боку народу, через функціонування демократичного механізму їх формування;

* в економічній сфері зміни мають торкнутися виробничих відносин щодо створення цивілізованих форм господарювання з переважанням конкурентних ринкових засад;

* у духовній сфері перетворення мають призвести до створення умов для плюралізму переконань, думок, вірувань, ідеологій [12, с. 66].

Сучасне розвинене громадянське суспільство є суспільством, яке відкрите для обміну інформацією. Воно є складною плюралістичною системою, що об'єднує множинні форми суспільної діяльності, в межах якої, зокрема, партії є лише одним із сегментів громадянських інституцій.

У цьому контексті треба зазначити, що в Україні практично не існує партій, характерних для громадянського суспільства. Таке твердження базується на тому, що такі партії можуть функціонувати лише за умови відокремлення бізнесу від влади та часткового відділення бюрократії від політики. У цьому плані, саме ефективність функціонування ліберальних партій центристської спрямованості, опорою яких є середній клас, визначає ступінь розвиненості громадянського суспільства в країні та адаптованості європейських демократичних цінностей.

Натомість у країнах ЦПСЄ, які успішно інтегрувалися до ЄС, було створено політичні партії, що відповідають європейським традиціям, консолідовану прозору та зрозумілу партійну систему. Зокрема, парламентські партії Угорщини підписали спільну заяву, у якій йшлося про підтримку ними якомога швидшої інтеграції країни до Євросоюзу [1, с. 87]. Подібні процеси відбувалися і в інших країнах-кандидатах на вступ до ЄС.

Отже, в сучасних складних суспільствах більше неможливо регулювати політичні процеси за допомогою старих моделей політики. Якщо елементи представлених вище пропозицій і мотивів, що з'єднують демократичне відкриття політики з комунітаристськими підходами, будуть прийняті, обговорені в ході дискусій, розширені і зв'язані один з одним, тоді, безперечно, відбудеться творчий прорив від загострення кризових явищ до соціально відповідального громадянського суспільства.

Список використаних джерел