Аналіз російського досвіду формування системи інформаційно-аналітичного забезпечення центральних органів виконавчої влади

Під час проведення інформатизації державного управління, з яким пов'язаний і процес розвитку інформаційно-аналітичного забезпечення влади, основну увагу приділяють вивченню та аналізу досвіду передових у цій сфері країн, таких як США або країни Європейського союзу. Але нечасто звертається увага на можливості використання досвіду сусідніх держав. У цій статті досліджено досвід формування інформаційно- аналітичного апарату для центральних органів влади на прикладі Російської Федерації.

Необхідність вивчення російського досвіду зумовлена трьома причинами:

• РФ, як і Україна, отримала матеріально-технічну, теоретичну та нормативно-правову базу діяльності інформаційно-аналітичних служб, яка дісталася у спадок від СРСР;

• РФ практично одночасно з Україною розпочала процес інформатизації суспільства загалом та державної влади зокрема.

Але у рейтингу з електронного врядування за 2012 рік, який формує департамент з соціальних та економічних питань ООН, Російська Федерація займає 27 місце, тоді як Україна тільки 68.

Мета. Необхідно дослідити шляхи розвитку цього напряму державно-управлінської діяльності в Росії для того, щоб з'ясувати, яким чином в цій сфері вирішуються проблеми аналогічні тим, з якими має справу українська влада.

Обговорення проблеми. Значний внесок у дослідження проблематики інформаційно-аналітичного забезпечення державного управління зробили JI.A. Василенко, В.М. Горохова, В.В. Дьякова, А. Істоміна, B.C. Комаровский, Н.В. Моїсеєнко, Л.A. Степнова, О.П. Тавокіна, О.Б. Шестопал, A.B. Шевченко, П.Ф. Іванов, О.П. Ільїна, Г.В. Атаманчук та інші.

Ґрунтовний вклад у дослідження сутності інформатизації та управлінської інформації внесли А.Д. Еляков, В.Н. Костюк, П.А. Старссман, та інші.

Виклад основного матеріалу. Інформаційно- аналітичне забезпечення органів державної влади здійснюється на основі створеної Федеральної Служби Охорони Росії (ФСО РФ - саме на неї покладено інформаційно-технологічне та інформаційно-аналітичне забезпечення державних органів, технічне обслуговування та програмний супровід інформаційно-телекомунікаційних систем і ситуаційних центрів, а також інформаційне забезпечення управління державою у воєнний час та у надзвичайних ситуаціях) системи спеціального інформаційного забезпечення державних органів.

Але найперше необхідно висвітлити загальну структуру федеральних органів виконавчої влади в РФ.

Поняття структури федеральних органів виконавчої влади міститься у ст. 112 Конституції РФ. Ця стаття розкриває поняття структури федеральних органів виконавчої влади, має перелік конкретних органів, що входять до їх системи і забезпечують реалізацію покладених Урядом РФ на неї завдань та повноважень. Структура федеральних органів виконавчої влади стверджується Президентом РФ.

У структуру Уряду Російської Федерації (станом на 2013 рік) входить 20 Федеральних Міністерств, 30 Федеральних Служб і 24 Федеральних Агентства. Правове положення федеральних органів виконавчої влади характеризується наказом президента Російської Федерації N б 3б від 21 травня 20і2 року [4].

Структура федеральних органів виконавчої вади затверджена Указом Президента РФ від 9 березня 2004 № 649 "Питання структури федеральних органів виконавчої влади"[5] передбачає розподіл на три блоки:

до першого блоку належать федеральні міністерства, федеральні служби й федеральні агентства, діяльністю яких керує Президент РФ;

до другого блоку належать федеральні міністерства, керівництво яких здійснює Уряд РФ, федеральні служби й федеральні агентства, підвідомчі цим федеральним міністерствам. Керівництво такими федеральними службами і федеральними агентствами Уряд РФ здійснює через федеральні міністерства, яким вони підвідомчі;

до третього блоку входять федеральні служби й федеральні агентства, керівництво якими здійснює безпосередньо Уряд РФ.

У січні 2002 р. була офіційно затверджена Федеральна цільова програма "Електронна Росія" (20022010 рр.), спрямована на прискорення процесів впровадження інформаційних технологій в уряді, бізнесі та суспільстві. Метою цієї Програми була інформатизація урядових та навчальних організацій і надання доступу до державних сервісів громадянам Росії. влада виконавчий електронний документообіг

У межах Федеральної цільової програми були визначені основні пріоритети і напрями формування електронного уряду [5]:

1. Розвиток систем забезпечення віддаленого доступу громадян до інформації про діяльність державних органів на основі використання інформаційно-комунікаційних технологій.

2. Надання державних послуг з використанням сучасних інформаційно-комунікаційних технологій.

Як бачимо, створення системи міжвідомчого електронного документообігу та формування сучасних інформаційно-аналітичних систем у цій програмі були відсунуті на другий план. Як наслідок, проблеми у впровадженні інформаційно-комунікаційних технологій в органах державної влади носили переважно внутрішньовідомчий характер, а саме:

· несформована єдина інфраструктура міжвідомчого обміну даними в електронній формі. Чинні державні інформаційні системи формувалися окремими органами державної влади в умовах відсутності єдиної нормативно-правової і нормативно-технічної бази. Відомості, які містяться в них, є недоступними іншим органам державної влади для оперативного використання, що на практиці призводить до значних часових затримок при міжвідомчому обміні інформацією, багатократного збору і дублювання інформації в різних системах. До того ж частина інформації оперативно не оновлюється, що призводить до суперечності даних, які містяться в державних інформаційних системах. Це не дозволяло значно поліпшити міжвідомчу взаємодію, тож, як один з наслідків, не давало можливості підвищити якість державних послуг, які надаються громадянам;

· використання недокументованих форматів даних, протоколів обміну, інших закритих інформаційних технологій і відсутність єдиних класифікаторів, довідників і схем даних обмежують можливість застосування автоматизованих засобів пошуку і аналітичної обробки інформації, що міститься в різних системах і ускладнюють доступ організацій і громадян до державних інформаційних систем. Це знижує оперативність підготовки управлінських рішень;

· використання в діяльності органів державної влади закритих технологій і відсутність єдиної державної політики, опори на ідеологію відкритих інформаційних систем (відкритих стандартів) ведуть до зростання технологічної залежності органів державної влади від постачальників засобів інформаційно-комунікаційних технологій, знижують економічну ефективність створення і розвитку інформаційних систем, порушують права громадян і організацій на рівний і недискримінаційний доступ до державних інформаційних систем;

· у процесі формування знаходиться інфраструктура, що забезпечує взаємодію органів державної влади між собою, а також з організаціями і громадянами у межах надання державних послуг;

· неавтоматизовані процедури збору і обробки інформації, необхідної для визначення і контролю цільових показників результативності діяльності органів державної влади. Відсутня єдина система планування і моніторингу ефективності реалізації державних програм і проектів, а також доступ до цієї інформації громадян.

Як бачимо, проблеми, які постають перед російською владою в сфері інформатизації інформаційно-аналітичних служб аналогічні проблемам, що виникають і в Україні.

Вирішенням зазначеної вище проблеми є ефективно організована інформаційно-аналітична діяльність, що покликана забезпечити інформаційні потреби влади за допомогою аналітичних технологій та за рахунок переробки початкової інформації та отримання якісно нового знання.

Перш за все, було сформовано тезу, що інформаціно-аналітична підтримка є невід'ємною частиною процесу роботи органів державного управління, оскільки обґрунтовані прогнози ситуації, базовані на аналізі інформації, життєвонеобхідні для ведення успішної діяльності.

Потенційно адміністративна реформа в Російській Федерації повинна стати головним чинником інформатизації органів державної влади, адже сучасні вимоги до роботи держструктур просто нездійсненні без інформаційних технологій.

Але ефективному впровадженню ІКТ заважають такі фактори, як низький рівень підготовки ІТ-кадрів, повільне впровадження веб-технологій, практика паперового документообігу, що склалася, відсутність метрик - параметрів детальної статистики обробки запитів(складність, кількість, час, ціна) та ін.

Проте варто зазначити позитивну тенденцію, що спостерігається в діяльності держструктур. Якщо раніше значна частина проектів була сфокусована на автоматизації діяльності усередині відомств, то зараз вектор інформатизації змістився у бік функцій і послуг, що їх держава надає громадянам, та на міжвідомчу співпрацю. За опублікованими в ЗМІ даними, більше 30 федеральних органів влади повідомили про впровадження систем електронного документообігу різного рівня. Однак мало чинних систем дозволяють здійснювати в електронній формі увесь діапазон робіт з документами, включаючи безпаперовий обіг. Типовою залишається ситуація, коли система автоматичної реєстрації і контролю виконання доручень існує паралельно з паперовим обертом.

Важливий аспект - відсутність належного законодавства. Чинна нормативно-правова база не забезпечує достатнього регулювання різноманіття відносин, що виникають у межах створення і використання інформаційно-комунікаційних технологій в державному управлінні. Чинні нормативно-правові акти непогоджені між собою і регламентують тільки окремі аспекти інформаційного обміну між органами державної влади, господарчими суб'єктами і громадянами. Внесений в Державну Думу проект закону "Про електронний документ" досі не було розглянуто. Через це перехід на повністю "безпаперовий" документообіг наразі неможливий.

Формування нормативно-правової бази спрямоване на забезпечення правових умов створення і функціонування електронного уряду, формування правової основи для забезпечення ефективного використання інформаційно-комунікаційних технологій в діяльності органів державної влади.

У межах вдосконалення нормативно-правової бази необхідно забезпечити:

· розвиток законодавства Російської Федерації, що забезпечить використання електронного цифрового підпису в Російській Федерації, гармонізованого з міжнародними правовими актами;

· внесення змін до нормативно-правових актів про закупівлю товарів (робіт, послуг) для державних потреб, з ціллю забезпечення технологічної сумісності інформаційних систем органів влади під час проведення закупівлі продукції з метою задоволення державних потреб, зокрема на умовах проведення спільних конкурсів з метою економії на кількості закупівель;

· внесення змін до нормативно-правових актів Російської Федерації з метою врегулювання стосунків, пов'язаних із впровадженням і вдосконаленням в органах державної влади систем електронного документування, електронного документообігу, електронних архівів на основі єдиних принципів і правил, відкритих стандартів форматів електронних документів, а також із створенням і експлуатацією державних інформаційних систем, забезпеченням їх технологічної і семантичної сумісності і встановленням однакових вимог з інформаційної безпеки;

· підготовку системи нормативних правових актів, що регламентують питання інформаційної взаємодії органів державної влади в процесі виконання закріплених за ними функцій, ідентифікації учасників електронної взаємодії, діяльності уповноважених органів державної влади в електронному інформаційному обміні;

· внесення змін до Федерального закону від 22 жовтня 2004 р. N 125-ФЗ "Про архівну справу в Російській Федерації" і до інших нормативно-правових актів, що регламентують порядок формування, ведення, використання і архівного зберігання різних регістрів, реєстрів і кадастрів, класифікаторів і номенклатур, що встановлюють формальні відмінності їх між собою, а також відповідальність відомств за їх створення, ведення і архівне зберігання.

Також визначаються організаційні вимоги до порядку функціонування інформаційних систем, що використовуються під час надання державних послуг, зокрема:

· до порядку введення інформаційних систем в експлуатацію, їх експлуатації і припинення їх експлуатації;

· до порядку виправлення виявлених помилок у використовуваних під час виконання адміністративних регламентів програмах для електронно-обчислювальних машин і порядку оновлення версій програм для електронно-обчислювальних машин;

· до порядку публікації(розкриття) початкових текстів програм для електронно-обчислювальних машин, використовуваних під час виконання адміністративних регламентів в електронному вигляді, і порядку забезпечення відповідності опублікованих початкових текстів фактично виконуваному коду в експлуатованих інформаційних системах органів державної влади;

· до порядку публікації(розкриття) технічних специфікацій, що описують інтерфейси інформаційних систем, що використовуються для взаємодії з інформаційними системами одержувачів послуги.

Наразі на основі вже виконаних заходів можна виділити основні напрями робіт з інформаційно-аналітичного забезпечення у РФ:

· організація розробки і впровадження спеціалізованих інформаційно-аналітичних систем, включно зі створенням методико-математичного апарату комплексної обробки тематичної інформації і формуванням прогнозних оцінок;

· підготовка і представлення в ОДВ інформаційно- аналітичних матеріалів;

· організація збору і актуалізація різнорідних інформаційних ресурсів.

Роботи проводяться в інтересах Президента Російської Федерації, Уряду Російської Федерації, Адміністрації Президента Російської Федерації, ОДВ з метою підтримки ухвалення рішень з питань соціально-економічного і суспільно-політичного розвитку суб'єктів Російської Федерації і країни, зокрема в умовах кризових ситуацій.

Інформаційну основу системи складає інтегрований територіально-розподілений фонд показників, що містить різнорідні дані (фактографічні, текстові, соціологічні, експертні, картографічні, документальні та ін.).

Спеціалізовані інформаційно-аналітичні системи (ІАС) орієнтовані на підтримку ухвалення рішень і згруповані за такими тематичними напрямами [6]:

1. Комплекс ІАС суспільно-політичного напряму забезпечує аналіз обстановки і прогнозування кризових ситуацій у суспільно-політичному житті суб'єктів Російської Федерації і країни загалом, оцінку громадської дум- ки(населення, груп громадян, експертного співтовариства) з актуальних питань розвитку держави і суспільства, аналіз звернень громадян до Президента Російської Федерації, а також моніторинг виборчих кампаній.

2. Комплекс ІАС соціально-економічного напряму призначений для моніторингу і прогнозування соціально-економічної ситуації в Російській Федерації і регіонах, включаючи:

· аналіз економічної ситуації в країні і суб'єктах Російської Федерації, зокрема стану і розвитку галузей реального сектора економіки, інвестиційної привабливості регіонів, міжбюджетних стосунків, податковою і фінансовою систем;

· аналіз розвитку соціальної сфери, а саме системи охорони здоров'я, освіти, житлово-комунального господарства, медичного і продовольчого забезпечення населення, ринку праці та ін.;

· моніторинг впливу кризових явищ в економіці на соціально-економічну ситуацію в суб'єктах Російської Федерації, положення провідних градоутворювальних підприємств і ситуацію в монопрофільних утвореннях;

· аналіз ефективності використання бюджетних ресурсів федеральними органами державної влади і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації.

3. Комплекс ІАС спеціального призначення призначений для забезпечення діяльності ОДВ в умовах надзвичайних ситуацій.

Комплекс дозволяє розрахувати можливі наслідки для населення, території і економіки Російської Федерації в разі техногенних катастрофах, що призводять до руйнування потенційно небезпечних об'єктів (гідротехнічні споруди, об'єкти ядерно-паливного циклу, об'єкти, що містять сильнодієві отруйні речовини).

4. Комплекс ІАС проектного управління призначений для підвищення координації діяльності ОДВ і контролю ухвалення управлінських рішень в ході реалізації великомасштабних державних програм і проектів шляхом формування єдиного для всіх учасників інформаційно-технологічного середовища.

В основу таких систем закладено комп'ютерне представлення програми або проекту як динамічної моделі комплексу робіт, за допомогою якої здійснюється безперервне планування з урахуванням обстановки, що складається, постійний моніторинг виконання проекту, попереджуючий контроль реалізації запланованих заходів і досягнення цільових показників.

З цього напряму підтримки діяльності ОДВ сьогодні розроблені і впроваджені системи проектного управління і контролю підготовки Олімпіади 2014 року в м. Сочі, реалізації пріоритетних національних проектів "Здоров'я", "Освіта", "Доступне і комфортне житло - громадянам Росії", "Розвиток АПК", а також федеральних цільових програм і адресної інвестиційної програми.

Найважливішою функціональною можливістю таких систем є моніторинг і попереджувальний контроль виконання доручень Президента Російської Федерації і Уряду Російської Федерації. У автоматизованому режимі формуються доповіді про виконавчу дисципліну, які на регламентній основі надаються керівникам ОДВ.

Наразі доступ до ресурсів системи спеціального інформаційного забезпечення державних органів мають більш ніж 2500 користувачів з числа керівників і співробітників Адміністрації Президента Російської Федерації, Апарату Уряду Російської Федерації, федеральних і регіональних органів державної влади, апаратів повноважних представників Президента Російської Федерації у федеральних округах [1]. Тим самим забезпечується підтримка процесів ухвалення рішень і контролю їх виконання на федеральному, окружному і регіональному рівнях.

Сьогодні потенціал ФСО Росії дозволяє оперативно реагувати на зовнішні виклики і у короткий термін створювати нові інформаційні системи. Так були створені інформаційна система аналізу ситуації на ринку праці в суб'єктах Російської Федерації після перших проявів світової фінансової кризи, а також інформаційна система моніторингу ходу відновлення житла, постраждалого від пожеж влітку-восени 2010 року.

Нині здійснюється розробка нового покоління ІАС, серед яких система інформаційно-аналітичної підтримки стратегічного планування і управління, територіально-розподілена система експертно-аналітичного забезпечення та ін.

У цих системах разом з технологіями, що забезпечують повноту, достовірність, актуальність і оперативність інформації на усіх етапах її обробки, широко використовуються методи проектного управління, експертно-аналітичні методики обробки даних, а також нові технології надання інформації в ситуаційних центрах.

Зазначені інформаційні системи складають аналітичну компоненту електронних офісів вищих посадовців держави, що забезпечують комплексну аналітичну і технологічну підтримку їх діяльності з урахуванням вимог з інформаційної безпеки.

Інформаційні системи є основним інструментом аналітиків ФСО Росії для підготовки інформаційно- аналітичних матеріалів (ІАМ) з актуальних питань розвитку країни і суб'єктів Російської Федерації. Щорічно приблизно 300 ІАМ надаються безпосередньо Президентові Російської Федерації, близько 3 тис. матеріалів спрямовуються до Адміністрації Президента Російської Федерації, Апарату Уряду Російської Федерації, федеральних і регіональних органів державної влади.

На федеральному рівні сформовано ситуаційні центри Президента Російської Федерації, Адміністрації Президента Російської Федерації, Уряду Російської Федерації, Ради Безпеки Російської Федерації, ряду міністерств і відомств. На рівні федеральних округів функціонують ситуаційні центри повноважних представників Президента Російської Федерації у федеральних округах. Активно ведеться робота зі створення ситуаційних центрів глав суб'єктів Російської Федерації: сьогодні таких центрів 9 і в 11 регіонах вони ще перебувають на стадії створення.

ФСО Росії здійснює інформаційно-аналітичний і технологічний супровід нарад, що проводяться в ситуаційних центрах вищими посадовцями держави з керівниками федеральних і регіональних органів державної влади.

Важливим кроком у питанні розвитку інформаційно- аналітичного забезпечення ОДВ стало створення трирівневої системи приймалень Президента Російської Федерації [6]. Введені в експлуатацію організаційно- технічний центр і приймальні Президента Російської Федерації в м. Москві, у федеральних округах і в усіх суб'єктах Російської Федерації. Минулого року на основі цих об'єктів було здійснено особистий прийом більш ніж 25 тис. громадян. У поточному році очікується двократне збільшення значення цього показника.

Ситуаційні центри і приймальні Президента Російської Федерації об'єднані системою захищеного відеозв'язку, абонентами якого є Президент Російської Федерації, керівники Адміністрації Президента Російської Федерації, Уряду Російської Федерації, 17-ти федеральних органів виконавчої влади, повноважні представники Президента Російської Федерації у федеральних округах, глави усіх суб'єктів Російської Федерації, усі головні федеральні інспектори. У поточному році в число абонентів системи захищеного відеозв'язку планується включити керівників ще 20 федеральних міністерств і відомств.

Створення, розвиток, експлуатація об'єктів, технологій, ресурсів Системи здійснюються в захищеному інформаційно-телекомунікаційному середовищі Спецзв'язку ФСО Росії, основу якої складають створені в усіх суб'єктах Російської Федерації, у федеральних округах і Москві інформаційно-аналітичні центри.

Співробітники центрів забезпечують повний комплекс робіт з інформаційно-аналітичної підтримки діяльності ОДВ, включно зі збором, верифікацією, обробкою і наданням інформації, необхідної для ухвалення обґрунтованих управлінських рішень.

Подальший розвиток інформаційно-аналітичного забезпечення ОДВ планується у таких основних напрямах:

· вдосконалення методико-математичного апарату інформаційно-аналітичного забезпечення на основі застосування методів комплексної обробки різнорідних даних, ситуаційного аналізу, проектного управління, а також експертно-аналітичних методів;

· розробка комплексу інформаційних систем і технологій підтримки ухвалення рішень в ситуаційних центрах ОДВ, що працюють за єдиним регламентом взаємодії;

· впровадження технологій електронних офісів, формування мережі взаємодієвих електронних офісів ОДВ;

· розвиток портальних технологій надання доступу до ресурсів вищим посадовцям країни, а також учасникам міжвідомчої інформаційної взаємодії у межах спільно вирішуваних завдань;

· розвиток геоінформаційного комплексу інформаційно-аналітичного супроводу діяльності державних органів, використання технологій 3D моделювань в ІАС різного призначення.

Є спроби налагодити співпрацю і науково-експертним співтовариством, але тут виникає ряд проблем. На початку 90-х рр. ХХ ст. занепала ідеологізована і малоефективна в умовах суспільно-політичного перелому радянська система експертизи і аналітики в сфері зовнішньої і оборонної політики. У 90-і рр. експертне співтовариство практично втратило колишні інституціональні структури, розпалися або ослабли великі наукові колективи. Найбільш енергійні співробітники заснували невеликі інститути і центри, позбавлені інфраструктури, необхідної для збору і обробки інформації. У їх межах неможливо було створити масштабні міждисциплінарні групи, що дозволяли б генерувати нові ідеї. Тому нинішнє російське експертне співтовариство складається головним чином із талановитих, яскравих осіб, які мало конкурентоздатні в міжнародному масштабі.