Механізми державного регулювання суспільного телебачення: досвід європейських країн

Розвиток суспільного телебачення в Європі набув широкої популярності. Однак до України ця хвиля докотилась тільки на рівні проекту його створення. Щоправда, 17 квітня 2014 року Верховна рада України ухвалила Закон "Про суспільне телебачення і радіомовлення України" [2]. В Європі ж діяльність суспільного мовлення регулюється Віденською декларацією про громадське теле- і радіомовлення.

Аналіз останіх досліджень. Долідженням цієї проблематики займались Н.А. Гусак [1], Д.С. Ковриженко [4], Г. Красноступ [5], О. Самуляк [7]. В Європі серед останніх робіт можна відзначити, зокрема, наукові доробки Кароля Якубовича [9] та Єлизавети Будачія [8].

Метою цієї статті є аналіз європейського досвіду регулювання державою діяльності суспільного телебачення та впровадження конкретних механізмів на практиці, зокрема задля удосконалення положень Закону.

У європейських країнах ці та інші питання вирішили по-різному, однак спільні тенденції усе ж мають місце.

Виклад основного матеріалу. Перш за все слід зазначити суттєву різницю між суспільним та громадським телебаченням. Поняття "суспільне телебачення" та "громадське телебачення" за своєю природою не є тотожними, зауважують юристи, оскільки поняття "суспільне телебачення" містить ознаки власності суспільства, тобто власності, яку раніше було віднесено до державної. А "громадське телебачення" містить ознаки власності громади, тобто комунальної форми власності. [5].

Закон України "Про суспільне телебачення і радіомовлення" передбачає об'єднання НТКУ та ДТРК "Культура" у Національну сусупільну телерадіокомпанію. За проектом, мовити громадське телебачення буде на ефірних частотах НТКУ й ДТРК "Культура" [3]. Зауважимо, програми ДТРК "Культура" ретранслюють всі обласні держтелерадіокомпанії, а покриття НТКУ становить 97% території України.

На думку багатьох дослідників, на шляху реалізації цього закону в Україні виникатимуть проблеми. Причин цьому декілька:

1) український глядач, хоч і вибагливий, проте не готовий сплачувати абонентську платню;

2) досі залишаються невизначеними конкретні органи регулювання діяльності суспільних мовників та їх обов'язки;

3) незалежність та об'єктивність суспільних мовників знаходиться під питанням.

Другим є питання фінансування суспільних телемовників. Європейський досвід свідчить про три можливі варіанти, а саме: 1) бюджетний; 2) абонентський; 3) змішаний.

На нашу думку, в Україні варто було б застосувати останній, так званий "фінський варіант" розподілу держаних коштів для функціонування суспільного телебачення, що передбачає створення спеціального позабюджетного фонду. Джерелами формування такого Фонду є два різновиди коштів: кошти, отримані у вигляді абонентської плати, та кошти, отримані від комерційних організацій мовлення у вигляді плати за право мовлення.

До того ж особливість "фінської моделі" фінансування полягає в тому, що розмір плати за право мовлення не є фіксованим (як у багатьох інших європейських країнах), а визначається на основі прогресивної школи і є прямо пропорційним доходам комерційних мовників від спонсорської підтримки та реклами. Такий механізм фінансування діяльності Фінської корпорації телерадіомовлення дозволив повністю заборонити рекламу. (Для спонсорства винятки зроблено лише щодо трансляції окремого вичерпного переліку спортивних програм) [6].

Ковриженко Д.С. говорить про те, що на відміну від багатьох країн Східної Європи, в Фінляндії абонентська плата стягується лише з телевізійних приймачів (в той час як у більшості країн Східної Європи абонентська плата стягується і за використання радіоприймачів). За загальним правилом абонентська плата нараховується на кожний телевізійний приймач. У тих випадках, коли телевізійні приймачі використовуються одним домогосподарством, плата стягується за користування одним приймачем, незалежно від кількості фактично використовуваних телевізорів. Для підприємців плата нараховується для кожного місця здійснення діяльності, де використовуються телевізійні приймачі, незалежно від кількості встановлених у таких місцях телевізійних приймачів. Плата стягується за кожен місяць, починаючи з дня введення приймача в експлуатацію. З метою забезпечення контролю за повнотою і своєчасністю сплати абонентської плати, FICORA (фінська організація з регуляторного контролю медіа (Finnish communications regulatory authority) має право проводити перевірки використання приймачів, відповідна функція покладається на спеціальних інспекторів, які мають право одержувати від користувачів інформацію про кількість, розміщення приймачів, строки їх використання, а токож вимагати надання документів, що підтверджують відповідні факти [4, с. 38].

Через ускладнений механізм фінансування, Законом передбачено, що фінансувати роботу Національної суспільної телерадіокомпанії (НСТУ) з держбюджету передбачається протягом 4-х років [3], після чого кошти планується отримувати з різних джерел: від абонентської плати, продажу теле- і радіопродукції, розміщення державного замовлення, добровільних і благодійних внесків.

Проте все ж існують винятки, зазначає Д.С. Ковриженко, коли фінансування державою є виправданим. Автор наводить три можливі умови:

1) прийнято законодавчий акт, який чітко визначає місію суспільного мовлення. Європейська Комісія не втручається у зміст програм суспільного мовлення, однак категорії програм мають бути визначені таким, щоб інші організації мовлення могли планувати свою діяльність. Одночасно відповідні програми повинні відповідати "демократичним, соціальним та культурним запитам суспільства". У той же час здійснення мовлення через Інтернет може вважатись складовою місії суспільного мовлення.

2) створено систему незалежного національного моніторингу виконання суспільним мовленням своєї місії. Обов'язки організації суспільного мовлення мають чітко визначатись у Законі, їх виконання має перевірятись незалежним національним органом моніторингу (контролю).

3) фінансування суспільного мовлення має бути пропорційним. Перш за все, державне фінансування не повинно перевищувати вартості суспільного мовлення (тобто здійснення завдань суспільного мовлення). З цього, зокрема, прямо випливає необхідність визначення "комерційної діяльності" та "діяльності, пов'язаної з реалізацією місії суспільного мовлення", запровадження окремої звітності для цих двох видів діяльності, обліку фінансових операцій на окремих рахунках в банку [4, с. 6].

Як альтернативний варіант фінансування розглядається введення двох 1%-х зборів: для українських телерадіокомпаній від вартості розміщення реклами й для абонентів багатоканальних телемереж - від вартості абонплати.

Дискусійним лишається питання заробітку суспільного мовлення на комерційній рекламі. У більшості країн Європейського союзу на поширення реклами встановлені обмеження. Для українського ж ринку реклама є дохідним ресурсом, а тому повністю відмовитись від неї не вдасться.

Третя особливість європейського суспільного телебачення полягає у повній незалежності від політичної кон'юнктури та партійного забарвлення. Впливати на його ефір також зможуть, безумовно, його керівні органи. У Європі це питання вирішили за допомогою обмежень щодо зайняття державних посад разом із керуванням медійними майданчиками та створенням незалежних, політично нейтральних наглядових рад. В Україні ж питання володіння телерадіокомпаніями стоїть досить гострим. Соціологічні опитування демонструють, що персональний вплив власників чи, відповідно, займаних ними державних чи політичних посад є суттєвим.

Отже, чітко повинна бути визначена програмна політика суспільного мовника. Зокрема, глядачеві повинно гарантуватись незалежне висвітлення всіх поглядів, фактів і подій без перекручування і політичного забарвлення. На законодавчому рівні мають бути прописані випадки, в яких мовник несе відповідальність за інформацію, яку він повідомляє, висвітлюючи діяльність органів державної влади. Особливо актуальним для України є питання репрезентативності думок. Позиції населення Сходу і Заходу часто досить різняться. Захід налаштований переважно проєвропейськи, схід країни в основному зорієнтований на російську політику. Суспільне телебачення повинно охоплювати обидві позиції, аби уникнути ідеологічного розколу.

Крім того, слід звернути увагу, що більшість телеканалів нині також мають інтернет-трансляцію. У законодавстві України жодних правових обмежень щодо трансляції мережевих ЗМК не встановлено, на відміну від Європи. Європейські інтернет-ЗМК зараховують до таких, що саморегулюються. Зокрема, наприклад, у Великій Британії створено спеціальний орган - "Офком" (Office of communication) - незалежну організацію, що регулює діяльність телерадіоіндустрії та "Піклувальну раду" на BBC ("BBC Trust"), що позиціонує себе як редакційний орган, який відповідає за оперативну доставку BBC-послуг та контроль напрямів редакційної та творчої діяльності відповідно до рамок, визначених громадською довірою [7]. В Україні аналогічні функції покладені на Комісію з журналістської етики, втім, через відсутність достатньої законодавчої бази, її повноваження не поширюються на мережу Інтернет.

Ще один аспект - це фінансування спонсорами. У розумінні суспільного телебачення як такого пряме спонсорство відкидається. Адже будь-яке долучення до політичних чи комерційних організацій впливатиме на контент. Тому можлива цензура ефіру. Третім джерелом фінансування стає держава. І Закон України "Про телебачення і радіомовлення" підтверджує можливість виокремлення окремої статті видатків у державному кошторисі. Відповідно до ч. 1 ст. 19 джерелами фінансування телерадіоорганізацій є бюджетні асигнування на виконання державного замовлення, абонентна плата, кошти, отримані від виробництва і трансляції реклами, створення телерадіопрограм на замовлення, іншої передбаченої законодавством і статутними документами комерційної діяльності, кредити, інвестиції, внески засновників, спонсорів, благодійних організацій. [2] Однак тоді виникає питання, яку обрати модель розподілу коштів. Суспільні телемовники можуть отримувати гроші напряму та розпоряджатися ними за власними потребами, але тоді контроль за використанням коштів буде складнішим.